O mercado comum é regido pelas leis da economia e de formação de riqueza nas sociedades. Os mercados institucionais, por sua vez, são espaços de interação entre uma demanda qualificada, para atendimento de necessidades mapeadas institucionalmente e a oferta da agricultura familiar. São também espaços de interação sociais e culturais.
Anjos e Becker (2014) apontam que a emergência dos programas de aquisições públicas de alimentos produzidos por agricultores familiares locais encontra-se inscrita em um movimento mais amplo, que visa enfrentar os efeitos danosos do processo de homogeneização dos hábitos alimentares e o afastamento entre produção e consumo. Os autores destacam que as compras públicas ganham importância à medida que visam à inclusão social e produtiva e a promoção de dietas saudáveis, como é o caso das crianças e jovens em idade escolar. Outra importante reflexão tem a ver com a compreensão de que os mercados são construções sociais e não somente exclusivamente influenciado pela lei de oferta e procura.
Villa Real (2011) sublinha que em um ambiente de crise do sistema alimentar, associada à questão agrícola e às de saúde, o setor público se torna um importante ator na definição dos modelos de desenvolvimento e qualidade a serem seguidos. O papel do Estado de promover políticas públicas que considerem as necessidades da população e, com o poder de controlar os mercados das aquisições públicas, torna-o capaz de desenhar sistemas socioeconômicos que viabilizam determinados modelos. O Estado se configura como a instituição mais legítima para transpor iniciativas locais para o nível mais amplo, considerando sua grande capacidade de disciplinar investidores, produtores e consumidores, facilitar mudanças culturais, dispor de recursos e condições de lidar com os problemas ambientais e, também, de oferecer resistência aos efeitos da globalização.
Anjos e Becker (2014) mostram estudos que evidenciaram os efeitos causados pelos mercados convencionais do ponto de vista da pouca importância dada à produção dos agricultores familiares nos municípios do extremo sul do país. Os autores apontam que essa é a realidade de muitas famílias rurais, cuja reprodução social está condicionada ao capital agroindustrial, como produtores estritos de matérias primas. Nestes casos, os autores afirmam que a produção de alimentos (hortaliças, frutas, etc.) dificilmente consegue ingressar nos circuitos comerciais em condições que respondam às expectativas dos agricultores familiares, os quais normalmente estão sujeitos à lógica ditada pelos atravessadores. Os autores avaliam que a criação dos mercados institucionais introduz um
elemento que modifica esta dinâmica quando institui um mecanismo de compra antecipada de uma produção que, invariavelmente, permanecia na invisibilidade e à mercê dos especuladores.
Triches e Schneider (2010) consideram que o Estado tem papel preponderante, tanto em relação aos mecanismos de aquisições públicas, quanto ao incentivo de determinadas cadeias alimentares e de modelos de saúde pública, devido ao seu poder de regulação e supervisão da qualidade, além de ser um ator-chave no abastecimento alimentar. Os autores avaliam que o Estado pode atuar de forma a utilizar seu poder, recursos e regulações para promover práticas sustentáveis e hábitos alimentares saudáveis. Ao deliberar a favor de determinadas atividades em relação a outras e decidir sobre os orçamentos de seus programas, pode promover mudanças no comportamento do setor público, privado, bem como de indivíduos e famílias.
O Estado brasileiro tem induzido esses processos por meio do mercado institucional ou compras públicas, que se constitui das compras de alimentos realizadas pelas diversas esferas de governo, com o intuito de atender às necessidades dos programas especiais e dos serviços públicos regulares, tais como a alimentação escolar, hospitais, presídios, entre outros. As prefeituras municipais passaram a gerenciar uma importante parcela desses programas e das compras correspondentes.
Villa Real e Schneider (2011) consideram que a alimentação escolar tem papel central no acesso aos alimentos, por uma parcela expressiva da população. A descentralização da compra de alimento do PNAE para os municípios criou a possibilidade de redirecionar tais compras de maneira que facilite a participação de pequenos e médios fornecedores, assim como introduzindo, ainda, elementos de diversidade regional em cardápios, com importância na formação dos hábitos alimentares.
O apoio à agricultura familiar foi inserido dentro das políticas públicas objetivando a SAN, por meio da distribuição de renda e geração de empregos, por intermédio das compras públicas de alimentos. Em 2003, foi criado o Programa de Aquisição de Alimentos - PAA por meio da Lei no 10.696 (BRASIL, 2003b) dentro da estratégia federal que visa assegurar o DHAA e a SAN, inseridos no Programa Fome Zero. O PAA propicia a aquisição de alimentos de agricultores familiares, dispensando-se do processo de licitação13, com preços
13 O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), instituído em 2003, já adquiria produtos da agricultura
familiar sem processo licitatório. No entanto, os recursos orçamentários destinados ao PAA são do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza. São recursos financeiros destinados à aquisição de produtos das unidades familiares enquadráveis no PRONAF.
compatíveis aos praticados nos mercados regionais, e os destina às pessoas em situação de insegurança alimentar inseridas na rede pública de assistência social. O Programa também contribui para a formação de estoques estratégicos, possibilitando aos agricultores familiares o armazenamento de seus produtos para posterior comercialização a um preço justo.
Com o PAA criou-se um marco jurídico que possibilitou uma maior presença do Estado no apoio aos processos de comercialização da produção dos agricultores familiares, contribuindo para a sua sustentabilidade, bem como para a distribuição a grupos de pessoas em insegurança alimentar. Desta maneira, muitos dos municípios que aderiram ao PAA, em algumas de suas modalidades, compravam com dispensa de licitação de agricultores e distribuíam para entidades da rede sócio assistencial e escolas, para a suplementação da alimentação escolar. Tal ação foi o primeiro passo para se pensar a aquisição pública de alimentos como forma de incentivo ao desenvolvimento local, por meio da realização da produção na própria região (VILLA REAL, 2011).
Segundo Grisa (2012), o PAA faz parte de uma terceira geração de políticas de desenvolvimento rural implementadas no Brasil. A primeira geração diz respeito às políticas que deram ênfase à questão agrária e aos agricultores familiares (reforma agrária, crédito rural, previdência social etc.) e que foram prevalentes no período de 1993 a 1998. A segunda geração refere-se às políticas sociais e compensatórias direcionadas ao meio rural no período de 1998 a 2005 (Bolsa Escola, Bolsa Família etc.). A terceira geração representa o diálogo entre diferentes instituições e níveis governamentais e diz respeito às políticas que buscam articular a oferta com a demanda ou, os produtores com os consumidores. A autora cita como exemplos desta terceira geração o PAA e o PNAE. Em 2008 foi criada a modalidade de “Aquisição de Alimentos para Atendimento Escolar” (BRASIL, 2008), posteriormente contemplada com a Lei nº. 11.947/2009.
A originalidade do PAA cumpriu importante papel ao demonstrar a viabilidade da compra direta dos pequenos produtores, abrindo espaço para que o PNAE implementasse, a partir de 2009, a obrigatoriedade da aquisição de produtos da agricultura familiar para a alimentação escolar.
Para Silva, Del Grossi e França (2010) o desenvolvimento do PAA permitiu acúmulos significativos na elaboração de outras políticas com irradiação a partir do mercado como instrumento animador central. Para os autores, um bom exemplo foi a Lei do PNAE, que fortalece circuitos locais e regionais de comercialização, aumenta a circulação de riquezas na região, resgata hábitos alimentares regionais e, principalmente, constitui
sistemas associativos ou cooperativos que ajudam no processo de organização da produção e protegem a economia dos mais pobres.
A construção do PAA emergiu no interior do CONSEA, em meio às discussões para se articular as necessidades de consumo do Programa Fome Zero com as necessidades de mercado para a agricultura familiar. A mudança no PNAE, em 2009, também teve como elemento fundamental o CONSEA, particularmente a sua proposta de criação de um Grupo de Trabalho de Alimentação Escolar, composto por representantes do Consea e do FNDE para discutir a evolução político-institucional do PNAE (NIEDERLE; ALMEIDA; VEZZANI, 2013).
A aquisição de alimentos, via mercados institucionais para o PNAE, se iniciou com a aquisição do PAA e mostrou-se uma importante iniciativa para promover a oferta adequada de alimentos e, ao mesmo tempo, incentivar a produção familiar nos diferentes municípios. O PAA foi uma das estratégias utilizadas por alguns municípios, antes do estabelecimento das novas regras do PNAE, em 2009. Alguns municípios, a fim de ultrapassar a burocracia dos processos licitatórios, utilizaram o PAA para abastecer o PNAE, objetivando desburocratizar a compra de produtos da agricultura familiar. Fornazier e Belik (2012) afirmam que o PAA foi visto como um grande indutor na concretização das políticas de segurança alimentar, vinculando consumo e produção dentro das escolas. Assim, o PAA passou a ser referência para inserir o PNAE como um mercado institucional para a aquisição da agricultura familiar. As compras da agricultura familiar para a alimentação escolar já eram realizadas por meio do PAA, mas de maneira menos planejada ou mais sazonal, ou seja, não havendo tanta frequência nas operações, como as exigidas para o mercado estabelecido pelo PNAE (FORNAZIER; BELIK, 2012).
Niederle, Almeida e Vezzani (2013) salientam que PAA e o PNAE trabalham com uma grande diversidade de produtos, reforçando os circuitos locais de produção e consumo de alimentos. Os autores apontam que, no caso do PAA, as distintas modalidades de aquisição oferecidas pelo Programa contribuem, em vários contextos, para que os instrumentos de execução da política sejam adaptados às diversas realidades locais. Já no caso do PNAE, os autores afirmam que a demanda por uma pauta bastante diversificada de alimentos figura como um estímulo à diversificação dos sistemas produtivos dos agricultores vinculados a este circuito de abastecimento.
No âmbito do PAA, é oportuno observar a promulgação da Lei nº 12.512/2011 (BRASIL, 2011a), regulamentada pelo Decreto nº 7.775/2012 (BRASIL, 2012a), que criou a modalidade “Compra Institucional”, que permite a qualquer órgão público adquirir
alimentos da agricultura familiar, com seus próprios recursos financeiros, dispensando-se a licitação, para atendimento às demandas regulares de consumo de alimentos. Poderão ser abastecidos hospitais, quartéis, presídios, restaurantes universitários, entre outros.
Neste sentido, Teixeira (2013) chama a atenção para a novidade que as aquisições do PAA e do PNAE trazem ao autorizar a realização das compras de alimentos de organizações de agricultura familiar, por meio de dispensa do procedimento licitatório, nos termos estabelecidos no Decreto 7.775/2012 e na Lei nº 11.947/09. A autora afirma que o PNAE e o PAA usam o poder de compra do Estado para: promover a agricultura familiar, gerando renda e contribuindo para a permanência da população no campo e para o desenvolvimento regional sustentável; fortalecer o mercado local, evitando grandes deslocamentos e emissões de gases de efeito estufa; promove a saúde da população que recebe esses alimentos e reduz os impactos ambientais pela valorização de produtos orgânicos.
Niederle, Almeida e Vezzani (2013) consideram que as regras do PAA e do PNAE oferecem barreiras à atuação de atravessadores na comercialização de produtos da agricultura familiar. Os autores apontam, ainda, que os limites para o valor comercializado pelas famílias agricultoras, por ano, são ferramentas importantes na garantia de que os Programas cumpram também uma função redistributiva, em contraposição às tendências de concentração que hoje caracterizam o sistema agroalimentar.
No entanto, Niederle, Almeida e Vezzani (2013) alertam que os mercados institucionais encontram-se inseridos em mercados mais amplos. Os riscos de que suas lógicas de funcionamento, baseadas em princípios que não são exclusivamente mercantis, sejam colonizadas pelos modos de organização hoje dominantes nos grandes mercados, devem ser considerados. Os autores reforçam o importante papel das organizações da sociedade civil na construção participativa desses mercados, buscando um ambiente técnico e institucional mais favorável à reprodução da agricultura familiar. Os autores apontam que a intervenção dos atores sociais é fundamental, ao conectar a participação desses mercados com um conjunto mais abrangente de ações, em diferentes níveis, voltados à promoção de uma agricultura de base agroecológica.
Os dois Programas estão servindo como instrumentos pedagógicos e rompendo paradigmas para os agricultores familiares. O produtor está rompendo com a rotina de comercialização na qual os produtos eram entregues, prioritariamente, ao atravessador. E a incerteza de mercados para novos produtos fez com que, durante muito tempo, houvesse o predomínio da monocultura. A diversificação da produção passa a ser estimulada pelos
mercados, principalmente da alimentação escolar, para ser incorporada aos cardápios das escolas.
Com a Lei 11.947/09 abriu-se um campo novo de possibilidades para interação entre a produção local da agricultura familiar e os consumidores. Isto porque a participação da agricultura familiar local no mercado de compras públicas fortalece a categoria enquanto organização produtiva e incentiva a produção para a comercialização regular nos mercados e feiras locais. A participação nos mercados institucionais também induz ao aprendizado em termos de melhoria da qualidade dos produtos, transporte, embalagem e certificação sanitária, além de planejamento para garantir a regularidade no fornecimento.
O PAA e o PNAE avançam na promoção da SAN porque vêm sendo consolidados no sentido de articular investimentos públicos com alimentação e a produção local da agricultura familiar, de modo que os programas que visam garantir o DHAA possam também ser geradores de desenvolvimento local. Os dois programas criaram mecanismos de gestão e abriram precedentes do ponto de vista legal que autorizam a compra direta do agricultor familiar, democratizando as compras públicas e criando mercados para os pequenos produtores. O PNAE avança, ainda, para a aquisição direcionada ao cumprimento de exigências nutricionais para promover uma alimentação adequada e saudável, além de incorporar o processo educativo.