Parallèlement au plan, la reconnaissance par la loi du 11 février 2005 du handicap psychique a ouvert la possibilité d’un placement de certains patients en établissement pour personnes handicapées. Le plan a cherché à accompagner le développement de diverses formes de prise en charge médico-sociales. Les efforts ont été réels, à tous niveaux, mais leur pilotage n'a pas toujours été de nature à accélérer ou consolider les sorties d'hospitalisation.
1 - Les services d’accompagnement
Ont été autorisées entre 2005 et 2008, et le plus souvent financées par la CNSA, 1 758 places en maisons d’accueil spécialisées (MAS) et foyers d’accueil médicalisés (FAM)39 : la présence de ces mesures dans le plan résultait cependant d’un pur effet d’affichage, car elle était programmée dans le cadre du plan pluriannuel pour les personnes handicapées qui accompagnait la loi du 11 février 2005. Ont été créées par ailleurs 1 639 places sur 1 900 annoncées en services d’accompagnement des personnes en milieu ordinaire de vie, en particulier dans les services d’accompagnement médico-social pour adultes handicapés (SAMSAH). Leur répartition géographique a été très inégale : par exemple, 203 places en Limousin et 25 dans le Nord-Pas-de-Calais. L’offre demeurant insuffisante en quantité et en qualité, la création de 3 750 nouvelles places en SAMSAH a été prévue sur la période 2008-2012.
Il était aussi prévu d'encourager le développement de services d’accompagnement à la vie sociale (SAVS) par une action auprès des conseils généraux ; il n'y a pas de données sur la réalisation d'une telle action. Un programme devait être élaboré dès 2005 pour mieux former les personnels d’accompagnement à la spécificité du handicap psychique, dans le cadre du « plan métiers » élaboré par le ministre en charge des personnes handicapées. Il n’a pas été mis en œuvre dans la plupart des régions, alors qu’il était nécessaire pour réduire le risque de retours de personnes en hospitalisation psychiatrique.
2 - L’accès au logement ou à un hébergement
Les actions concrètes sont demeurées extrêmement modestes alors même qu’il s’agit d’une dimension essentielle pour une prise en charge extrahospitalière.
Les besoins de logement des personnes souffrant de troubles psychiques devaient être inclus dans les financements associés, notamment aux plans d’action pour le logement des personnes défavorisées. Cette problématique bien identifiée n’a pas réellement évolué, même si spontanément plusieurs départements ont pris en compte
39 Le plan annonçait qu’ « un millier de places, dont 400 dès 2005, seront dédiées en trois ans aux personnes handicapées psychiques réclamant ce type de prise en charge dans le cadre du nouveau programme pluriannuel prévoyant, entre 2005 et 2007, la création de 7 500 places en MAS et FAM ».
ce sujet40. De fait, des méthodes d’évaluation des besoins et de programmation devaient être élaborées : un recueil de bonnes pratiques a certes été élaboré en Bourgogne et en Haute-Normandie, mais aucune impulsion nationale n’a permis de développer une politique active en ce domaine. Ainsi le plan encourageait à développer les conventions entre bailleurs, réseaux associatifs, services médico-sociaux et psychiatriques.
Ces conventions, lorsqu’elles existent, résultent d’initiatives locales.
Le nombre de places pour handicapés psychiques en maisons-relais/pensions de famille a augmenté, 807 places ayant été ouvertes et 200 autres financées fin 2008. Le développement de ce type de maisons-relais s’est poursuivi dans le cadre du plan de relance de l’économie de 2009.
Un objectif de 500 nouveaux appartements associatifs était visé. Or le nombre de places a régressé de 400 places entre 2000 et 2009. Ce constat est cohérent avec l’absence de financement spécifique pour cette mesure. Il en va de même pour la création de foyers-logements dédiés neufs qui, pour les mêmes raisons, n’a pas été mise en œuvre.
La politique conduite a globalement manqué de fermeté et le bilan du plan dans ce domaine pourtant crucial s’avère ainsi particulièrement décevant.41
3 - Les dispositifs d’aide au travail et à la formation L’action prévue pour « poursuivre et développer l’accueil et l’accompagnement en ESAT» (établissements et services d’aide par le travail, antérieurement CAT, centres d’aide par le travail) s’est inscrite dans le cadre du programme pluriannuel pour les personnes handicapées qui prévoyait la création de 1 502 places supplémentaires.
Il en est allé de même pour d’autres types de structures, notamment les instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques
40 La Cour a évoqué dans son rapport public sur les personnes sans domicile, « la présence dans les CHRS [centres d'hébergement et de réinsertion sociale] de jeunes gens souffrant de problèmes psychologiques, voire psychiatriques (…). En Côte-d’Or, un CHRS estime que 25 % des jeunes qu’il accueille viennent du secteur psychiatrique ou requièrent un suivi psychologique.» (2007, p. 18). Le ministère de la santé a répondu que beaucoup « se trouvent soit à la charge de leur famille, soit hospitalisées en psychiatrie sans nécessité thérapeutique (environ 13 000 patients), voire sans domicile » (ibid., p. 196).
41 La Cour a par ailleurs évoqué fin 2011 les problèmes soulevés en matière de soins psychiatriques dans son évaluation de la politique en faveur des personnes sans domicile, rapport établi à la demande de l’Assemblée nationale, et transmis à celle-ci, à qui il revient de le rendre public.
(ITEP), qui ont bénéficié de 888 places financées par la CNSA pour des handicapés psychiques et services d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD), dotés de 1 526 places supplémentaires. Un cahier des charges et des outils de bonne pratique étaient notamment prévus, mais n’ont pas été réalisés.
Il n’est guère étonnant que, dans ces conditions de mise en œuvre inégale et partielle des actions prévues, la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France ait noté à propos d’un établissement de taille moyenne à la fin du plan qu’« il reste cependant beaucoup à faire, par exemple à mettre en place un centre d’aide par le travail, une consultation d’ethnopsychiatrie et un centre d’accueil et de traitement de durée brève, à s’attaquer au problème de la précarité (…), à celui de la psychiatrie gérontologique et à ouvrir un institut médico-pédagogique ».
Les groupes d'entraide mutuelle
Le plan avait prévu de porter à 300 le nombre d'associations d'entraide entre malades appelées groupes d’entraide mutuelle (GEM). Cet objectif a été dépassé : 333 GEM fin 2008, 345 en 2011, contre 117 en 2005. Des conventions pluriannuelles d’objectifs ont été signées avec leurs associations nationales. Cette mesure pérenne (23,5 M€ par an à la charge de la CNSA) constitue pour de nombreux acteurs de terrain le principal apport du plan.
Au-delà de l'amélioration de la qualité de vie des malades, les GEM sont considérés comme un outil efficace de prévention des rechutes qui contribue à réduire leur durée globale d'hospitalisation.