A reforma do Estado iniciada na segunda metade da década de 1990 se consolida na educação com o apoio de sistemas de avaliação de resultados em larga escala, condição sine qua non para a transição de um modelo de administração burocrática orientada para o controle de recursos para um modelo de administração gerencial orientada para resultados.
A questão que se faz, a partir dessa constatação, é: essa mudança no paradigma de operação do Estado, na seara da educação, se dá como um processo deliberado ou emergente?
Conforme já afirmado, o que é uma estratégia deliberada de certo ponto de vista pode ser considerada uma estratégia emergente de outro. Olhando sob a perspectiva dos macroprocessos decisórios da administração do Estado, a reforma na educação atualmente em operação, fortemente apoiada no instrumento de avaliação de larga escala do Ideb, é uma estratégia deliberada.
A criação do Saeb em 1990 surge acompanhada de amplos debates na comunidade científica nacional sobre qual o melhor modelo de avaliação para a realidade sócio-econômica e política do país, não isenta, contudo, de influências institucionais das experiências internacionais, conforme destaca Coelho (2008). Apesar de deliberada, a criação do Saeb sofreu fortes pressões ambientais que moldaram o quadro institucional em que foi forjada, tendendo-a para a avaliação quantitativa de resultados.
Melhorias substanciais foram efetivadas na metodologia do Saeb, entre 1995 e 2001. Contudo, essas melhorias ainda não atendiam plenamente um dos princípios fundamentais da Reforma da Gestão Pública: responsabilização pelos resultados. Por se tratar de uma avaliação amostral, com resultados divulgados de forma agregada por unidade federativa, a avaliação do Saeb acabava não permitindo precisar com suficiente exatidão quem responsabilizar pelos resultados obtidos e quem cobrar por sua melhoria. Por conseguinte, seus resultados eram pouco ou quase nada debatidos em âmbito nacional, com absoluto desconhecimento de sua existência pela população em geral.
É somente com a criação da Prova Brasil em 2005 e do Ideb em 2007 que a accountability na educação básica ganha vigor e se eleva, efetivamente, ao status de política pública. Com a possibilidade de se avaliar os resultados por escola, em medidas que permitem a comparação entre diferentes unidades escolares, a transferência da
responsabilidade pelos resultados passa dos governos estaduais – muito grandes e distantes do alcance do cidadão comum – para os gestores escolares, professores e comunidades, no lócus de produção da educação formal.
Assim, pode-se afirmar com segurança que a reforma na educação atualmente em operação é essencialmente um processo deliberado, tendo o Ministério da Educação como agente central. A decisão por colocar os resultados da avaliação do Ideb no centro das atuais políticas públicas para a educação não foi emergência do acaso: foi fruto de um amplo processo de reforma administrativa pelo qual o Brasil tem passado desde 1995.
Ainda sob uma perspectiva mais globalizada, é possível afirmar que a reforma atual é coerente os princípios da Nova Gestão Pública, ao estabelecer metas a serem atingidas sobre os resultados do Ideb, os órgãos centrais definem amplamente o que ou onde, mas não o como. As estratégias específicas que cada escola adotará para atingir suas metas são de responsabilidade das lideranças escolares e das respectivas equipes pedagógicas, em articulação com as comunidades em que estão inseridas.
Agora, o que dizer sobre as escolas públicas e suas lideranças? Dentro do referencial institucional estabelecido com a rápida consolidação do Ideb, quais as potenciais implicações para a gestão no nível da unidade escolar - em especial a gestão estratégica?
A LDB de 1996 dá grande liberdade para as escolas quanto à determinação dos currículos, das abordagens pedagógicas, dos sistemas de avaliação, dos materiais escolares e demais aspectos referentes à gestão pedagógica da escola. Liberdade essa geralmente mal empregada pelos gestores das escolas públicas brasileiras (OCDE, 2010).
Essa abordagem de descentralização, somada à devolução da responsabilidade pelos resultados de volta às escolas, foi observada em grande parte dos países que tiveram performance elevada na avaliação do PISA em 2000. Na maioria dos países participantes da OCDE as autoridades locais e as escolas tem substancial liberdade para adaptar e implementar as políticas públicas e/ou alocar e gerenciar recursos (OCDE, 2004).
Pode-se dizer que isso levou a um tipo de estratégia que Mintzberg e Waters (apud. Mintzberg, 2001) chamam de estratégia guarda-chuva: o onde é previamente decidido, enquanto o como emerge de modo flexível e adaptável. Essas estratégias podem ser chamadas de deliberadamente emergentes. Um esquema básico de compreensão desse conceito, aplicado ao caso específico, é apresentado na figura 10:
Figura 10: Esquema conceitual de estratégia guarda-chuva Fonte: elaborado pelo autor.
Nesse esquema, é possível observar que há um grupo de escolas com maior aderência às diretrizes estabelecidas na forma das matrizes curriculares e nos critérios de avaliação da Prova Brasil e do Ideb, sendo as que apresentam, por conseguinte, melhores resultados no indicador. Já existe outro grupo menos alinhado, cujos resultados se mostram insuficientes frente às metas estabelecidas pelos órgãos centrais. O grau de alinhamento e a forma pela qual se chega ao mesmo é, de certa maneira, o foco desse estudo, no qual os objetos do estudo são escolas com alto nível de resultados na avaliação do Ideb.
É necessário destacar aqui que “alinhamento” não está se referindo a mera volição dos agentes envolvidos, mas também às condições ambientais a que estas escolas estão submetidas. O baixo desempenho de uma escola no Ideb não é simples fruto da incompetência da direção escolar ou da falta de comprometimento da equipe pedagógica, mas também (e principalmente, conforme a literatura aponta) das condições socioeconômicas da comunidade que ela atende e as condições materiais a que ela está submetida.
2.3.3 O processo de estratégia para o alto desempenho na avaliação