Dans cette deuxième partie, nous présentons nos chapitres monographiques sur Grenoble et Gatineau sous l’angle du processus de production historique de la planification territoriale. Ce processus politique prend des formes différentes dans les deux territoires à l’étude, même s’ils retiennent l’avenue de la cohérence entre les orientations de mobilité et les pratiques d’urbanisme pour maintenir et contrôler le développement et l’aménagement. Cette description non exhaustive du processus politique de la planification nous prépare à une analyse rhétorique des acteurs de l’urbanisme. Nous pourrons faire avancer le débat sur la relation paradoxale entre les acteurs dès le moment où nous aurons présenté les éléments contextuels de notre cadre de comparaison. Nous présentons dans cette introduction de la partie 2 de la thèse un aperçu de ces éléments contextuels.
À Grenoble, le projet d’aménagement des quais de l’Isère constitue la première ligne d’intervention du Programme de requalification et d’extension du centre-ville 2007-20171. Les quais de l’Isère regroupent entre autres le quartier Saint-Laurent sur la rive droite avec le pont de la Chartreuse et le quai Stéphane Jay avec la Place Bérulle. À l’horizon de 2014, le programme accompagne et profite de l’implantation de la nouvelle ligne E de tramway du réseau de transports de l’agglomération grenobloise (TAG).Son trajet relie le nord-ouest de l’agglomération à Fontanil-Cornillon avec la station Lanfrey disposant de parc de stationnement relais. Cette cinquième ligne de tramway du réseau TAG (ligne E) relie le centre-ville avec les communes du pôle nord-ouest de l’agglomération en offrant un mode de transport qui tente de diminuer la
1 Voir les cartes à l’annexe 3 du centre-ville, de Grenoble-Alpes-Métropole et de la Région urbaine de Grenoble.
congestion et le trafic automobile au centre-ville. Avec le tramway, la Place Hubert Dubedout et les contre-allées du Cour Jean-Jaurès font l’objet d’un réaménagement en concordance avec le projet des quais en tant que mise en œuvre du programme Cœur de Ville et Cœur d’agglo. En plus de ces projets d’aménagement d’infrastructure de transport et d’espace public, le projet de requalification de l’Esplanade représente pour la Ville de Grenoble une occasion d’articuler son projet immobilier avec un objectif du Programme de requalification et d’extension du centre-ville, soit relier les différents espaces publics stratégiques du centre-ville entre les quais de l’Isère, le Cour Jean-Jaurès et l’Esplanade. Ces lignes d’intervention représentent des projets d’aménagement d’envergure qui impliquent la concertation et la participation des citoyens afin de définir les grandes orientations d’aménagement et les modalités des opérations concrètes. C’est ainsi une opportunité pour l’agglomération grenobloise de voir quelles sont les critiques et les alternatives aux interventions proposées par les élus et les autorités publiques. L’étude de la planification territoriale à l’échelle de l’agglomération grenobloise et de son centre-ville permet de voir comment celle-ci s’articule avec les projets tramway, d’espace public autour des quais et du quartier de l’Esplanade. La tâche consiste à démontrer dans les prochains chapitres de la deuxième partie de la thèse comment s’exprime la mésentente entre les associations et certains élus municipaux concernant la mise en œuvre de ces projets d’urbanisme. Le chantier de réaménagement des espaces publics du centre-ville de Grenoble s’inscrit dans une stratégie de dynamisation d’un milieu de vie et de valorisation des éléments socioéconomiques et bâtis existants. C’est en 2006 que les premières concertations ont eu lieu pour définir les grandes orientations du projet. Le site des quais de l’Isère constitue une zone qui sépare le quartier Saint-Laurent de l’hyper-centre de Grenoble qui regroupe le cœur historique de la vieille ville. La Place Hubert Dubedout avec le quai Créqui qui représente la porte d’entrée de la Ville de Grenoble devient le point focal des deux grands projets urbains que sont le réaménagement des quais de l’Isère et
la nouvelle ligne de tramway. Les problèmes de congestion automobile et les faibles déplacements piétons ou cyclistes sont les points marquants du diagnostic du site grenoblois.
À Gatineau, le projet de réaménagement urbain de la rue Montcalm s’insère dans les stratégies d’intervention du Programme particulier d’urbanisme (PPU) du centre-ville de Gatineau dont les ambitions sont complémentaires à la revitalisation du district culture situé autour du ruisseau de la Brasserie2. Situés à l’échelle d’un quartier entre les secteurs particuliers d’aménagement et de développement du site industriel des chutes des chaudières de la E.B. Eddy et du secteur Saint-Joseph Sud avec le Parc des Chars-de-combat, la rue Montcalm et les quartiers environnants sont une destination stratégique régionale. D’une part, le projet s’inscrit au sein du pôle d’affaire et administratif du gouvernement fédéral avec les Terrasses de la Chaudière et le complexe de la Place du Portage, et d’autre part en tant que porte d’entrée en provenance d’Ottawa et de la rive ontarienne avec le pont du Portage et des Chaudières ainsi que l’aboutissement de l’autoroute (50) de l’Outaouais. À l’horizon de 2013, ce dernier point d’entrée devient la station Montcalm du Rapibus, un système rapide par autobus, qui s’inscrit dans une stratégie de transport collectif favorisant la décongestion du centre-ville et de la rue Montcalm. Le cadre d’intervention du PPU favorise un programme de subvention pour la construction résidentielle, mais également pour la rénovation du cadre bâti avec l’aménagement d’espaces publics et de lieux de rassemblement dont les berges du ruisseau de la Brasserie et la Place de la Fonderie avec l’ancienne gare de train et le bâtiment de la Hull Iron and Steel Foundry. En parallèle à ces interventions liées à la mise en œuvre du processus transversal de planification du centre-ville et sectoriel du Rapibus et du réaménagement de la rue Montcalm, le projet de requalification sur secteur la fonderie projette la construction d’un nouveau
2 Voir les cartes de l’annexe 4 du centre-ville, du grand Gatineau et de la Région de la Capitale National du Canada.
quartier. Ce projet démontre comment l’articulation entre la planification du centre-ville et les projets d’édifice et d’infrastructure qui s’insèrent dans celle-ci peuvent faire l’objet d’une incohérence. Les processus de participation et concertation concernant les projets d’édifices publics et d’infrastructures demeurent variables dans un contexte où les projets immobiliers d’immeubles de bureaux servent les besoins du principal employeur de la région, soit le gouvernement fédéral.
Dans les chapitres 4 et 5, l’objectif de description historique du parcours de la planification et de la participation des acteurs des deux premiers chapitres monographiques sert à appuyer l’analyse rhétorique des deux chapitres suivants. Cette présentation monographique s’appuie sur nos entretiens, mais également sur les sources documentaires associées à l’urbanisme que nous avons recueillies lors de nos enquêtes de terrains. Ainsi, nos regards portent sur une aire vaste de planification puisque nous traitons des répercussions des schémas d’aménagement sur la requalification des vieux quartiers du centre-ville. Cet effort de description tente de rejoindre une certaine densité historique en relayant les anecdotes que nos interlocuteurs ont pu nous faire part et les choix des acteurs de la décision concernant l’aménagement et la gestion urbaine. Nous reviendrons dans la conclusion de cette deuxième partie sur les intérêts d’une telle description et sur le sens que nous pouvons attribuer au parcours emprunté par chacun. Dans les chapitres 6 et 7 sur l’analyse rhétorique, notre tâche s’applique à illustrer comment les acteurs de l’urbanisme parlent de leur ville en recourant à la figure de style qui appuie leur argumentaire. Leur parole favorise l’usage d’image pour expliquer leur vision et leur compréhension des relations avec les autres acteurs. Cet exercice de catégorisation des tactiques rhétoriques et des stratégies d’influence des discours nous amène à mobiliser les parcours respectifs de la planification à Grenoble et à Gatineau au prisme de la participation des acteurs à la fabrique des conditions favorables à un développement cohérent de la ville.
Chapitre 4. Grenoble. De l’émergence d’une articulation entre urbanisme et transport
Depuis l’adoption de la Charte urbanisme et transport en juillet 2006, le contrat d’axe entériné pour l’implantation de la ligne E du tramway grenoblois applique le principe de cohérence programmatique et opérationnelle entre les politiques de transport de la métropole menée par le SMTC et les pratiques d’urbanisme règlementaire des différentes communes traversées par le tramway. Ce contrat d’axe tente de programmer avec les villes concernées le fuseau d’intensification des activités commerciales, résidentielles et institutionnelles aux abords de la nouvelle ligne de tramway. En tant que signataire du contrat d’axe en 2010, les quatre communes de Fontanil-Cornillon, Saint-Égrève, Saint-Martin-le-Vinoux et de Grenoble s’engagent à réaliser le réaménagement des espaces publics, de planifier et urbaniser les « micropolarités » identifiées selon une intensification des nouvelles constructions aux alentours des stations du tramway.
Cet objectif d’intensification urbaine fait l’objet d’une mésentente entre les collectifs d’habitants et les autorités publiques qui veulent rentabiliser l’opération de développement immobilier en partenariat avec l’entreprise privée. L’articulation entre les transports en commun et les règlements d’urbanisme propres à chaque commune constitue le principe directeur d’un développement harmonieux du foncier mutable.
Les quartiers traversés par la ligne E du tramway comme l’Esplanade de Grenoble disposent d’immeubles et de terrains susceptibles de faire l’objet d’une requalification.
En favorisant la diversification des fonctions urbaines et la densification du cadre bâti près des stations du tramway, ces quartiers sont parmi les polarités à conforter à l’aide de règlements d’urbanisme qui prescrivent la mixité fonctionnelle et sociale. Au-delà de l’objectif d’articulation entre la mobilité et l’immobilier, le partenariat conclu dans le cadre du contrat d’axe entre les élus et les techniciens confie aux communes les
démarches de participation des citoyens et de concertation avec les associations. Le contrat d’axe et la Charte urbanisme et transport s’appliquent à sensibiliser les riverains et les habitants concernés par le projet de tramway plutôt que de déployer une démarche participative de concertation avec la population et les associations. Elle laisse le soin aux communes de mettre en œuvre des démarches participatives et d’organiser des réunions publiques avec les habitants et les associations des quartiers impactés.
Pour refonder les pratiques d’urbanisme avec celles des transports, la programmation d’aménagement d’ensemble et la définition d’un périmètre de constructions avec la création de ZAC permettent de financer les réaménagements des espaces et des équipements publics. Le contrat d’axe incite les communes à s’engager dans les pratiques d’urbanisme qui permettent de manière conjointe de « déterminer les secteurs d’intervention foncière et mettre en œuvre les actions de négociation, de préemption et d’acquisition186. » Cette marche à suivre en ce qui a trait à des démarches de projet d’urbanisme préconise une densification immobilière et un aménagement des espaces publics pour les déplacements alternatifs à l’automobile comme les structures multimodales de stationnements. Ce type d’urbanisme offre la possibilité d’aménager des contre-allées munies d’une bande de végétation en retirant la majorité des places de stationnements sur la rue. Octroyer une densité plus grande aux terrains aux abords du tramway et aménager les espaces et les lieux publics provoquent une hausse des valeurs foncières et un déséquilibre en matière d’intégration des différents quartiers de la ville. Ainsi, la Ville de Grenoble déploie une stratégie de réaménagement et d’extension du centre-ville, Cœur de ville, Cœur d’agglo, afin de contrebalancer les effets de l’implantation du tramway sur les quartiers avoisinants et les rues commerçantes sur centre-ville187.
186 Voir la Charte urbanisme et transport (2006), « Faire la ville par les transports », réalisé par AURG et SMTC, p.
17.
187 Voir le plan guide du centre-ville de Grenoble avec en bleu les axes de réaménagement urbain et en rouge les espaces publics stratégiques du centre-ville.
Dans le cadre de cette coordination entre les pratiques d’urbanisme et les transports, la Ville de Grenoble déploie un instrument de participation citoyenne afin de répondre aux exigences de la Charte de la démocratie locale. Avec les Conseils consultatifs implantés dans les six secteurs administratifs de la Ville, la Mairie serait en mesure d’obtenir des avis sur les projets d’urbanisme préconisés par les services techniques et la municipalité Destot188. Les nouvelles pratiques d’urbanisme qui émergent dans la Ville de Grenoble au cours de la seconde moitié du 20e siècle et le début du 21e siècle mènent à l’adoption d’une logique sociopolitique du développement et de l’aménagement respectant les gens qui habitent la ville et les milieux naturels qui abordent le territoire grenoblois. Ainsi, les acteurs de la décision, de l’expertise et de la contestation travaillent ensemble en tâchant de comprendre l’esprit critique qui conduit les habitants grenoblois à surveiller et à remettre en question les directions que peuvent prendre certains projets d’urbanisme et d’aménagement de la ville.
Nous verrons dans ce chapitre qu’à travers une série de document de planification et d’aménagement, les acteurs de l’urbanisme sont amenés à collaborer entre eux et à se concerter afin d’arriver à un compromis d’intervention en matière de déplacement et d’espaces publics. La planification territoriale et le projet d’urbanisme s’accompagnent de dispositifs participatifs où chacun des groupes d’acteurs a recours à un registre rhétorique qui conditionne leur manière d’appréhender la mésentente. Dans un premier temps, les registres rhétoriques de l’urbanisme se construisent de manière progressive à travers l’histoire sociopolitique de la seconde moitié du 20e siècle et le début du 21e siècle. Nous présentons le système d’acteurs et leurs prises de position respectives suivant cette construction historique de la planification. Pour terminer, certains acteurs de l’urbanisme tentent de convaincre les élus d’élaborer et de mettre en œuvre de nouveaux dispositifs participatifs qui auront un impact sur la distribution des rôles entre citoyen et expert. Le partage des savoirs et l’échange de l’information
188 Voir à l’annexe 4 la liste des élections et des administrations municipales de la Ville de Grenoble.
figurent parmi les mots d’ordre d’une nouvelle génération d’acteurs qui remettent en question les façons de faire de la municipalité Destot au cours des années 2000.
À travers l’histoire de la planification territoriale et des politiques de transport à Grenoble, les pratiques d’urbanisme vont s’adapter aux demandes des groupes citoyens et sociaux qui interpellent les pouvoirs publics. L’approche collaborative en urbanisme est mise à mal par des processus de planification qui n’arrivent pas toujours à bien saisir les démarches de projet, ou inversement, des projets qui se heurtent à la prescription du plan. Ainsi, les documents d’urbanisme règlementaire et de planification territoriale sont confrontés aux incitatifs des projets de transport et aux programmations d’aménagement promulgués par la puissance publique. Celle-ci représentée par les élus politiques et les services techniques municipaux doivent convenir des modifications à entrevoir avec les acteurs de l’urbanisme comme les unions de quartier, les collectifs d’habitants, les associations citoyennes et les promoteurs immobiliers. Afin d’articuler les projets aux plans, cette situation d’adaptation et de concordance est à l’origine de la mésentente entre les tenants écologistes d’une culture citoyenne de préservation du patrimoine (naturel, paysager et architectural) et les tenants technoscientifiques d’une culture socioéconomique des grands projets d’urbanisme.
4.1 Du Plan d’urbanisme directeur de l’agglomération grenobloise (1963) au Schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la région grenobloise (2012)
Le premier document de planification à prendre en considération dans notre rétrospective du système de planification grenoblois est le Schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la région grenobloise. Ce document regroupe au moment de l’élaboration de sa première version un total de 273 communes réparties dans sept secteurs de planification, dont l’agglomération grenobloise. Ayant fait l’objet d’un compromis social et historique d’aménagement avec son adoption en décembre 2012, il émet de grandes orientations dans un Projet d’aménagement et de développement
durable (PADD) et un document d’orientation et d’objectif (DOO). L’arrimage entre ces deux composantes permettrait une action collective performante qui se traduit ensuite dans les documents des secteurs de planification et dans la Ville de Grenoble qui adopte un Plan local d’urbanisme (PLU) conforme aux orientations du SCoT.
Ainsi, l’échelle privilégiée est l’échelle de la proximité et de l’économie d’espace, soit l’échelle du quartier et du pôle intermodal.
Selon le SCoT, l’agglomération grenobloise a comme objectif de « renforcer son offre d’habitat… et d’améliorer les qualités de son cadre urbain et naturel, de développer les modes doux et les transports en commun189. » En plus d’économiser l’espace non bâti et de réduire l’étalement urbain vers les espaces naturels et de montagnes, l’objectif prioritaire est de construire pour « faire avec la ville », soit de faire avec l’espace disponible au centre-ville et dans les quartiers avoisinants afin d’intensifier l’offre d’habitat avec une mixité des fonctions, des générations et des ménages190.
La question de l’intensification et de la densification urbaine constitue à l’intérieur des frontières comme à l’extérieur de la ville de Grenoble une problématique marquant le débat sur les pratiques d’urbanisme et les nouveaux développements immobiliers. La mise en œuvre de l’objectif d’économie d’espace à tout prix demeure critiquée. La densification par le développement immobilier constitue le point d’un litige entre les associations de préservation du patrimoine, les collectifs d’habitants et la Ville de Grenoble. La Ville propose, avec les services d’urbanisme et d’architecture, un projet d’urbanisme comme celui de la requalification de l’Esplanade à l’entrée de la ville. Selon l’association Vivre à Grenoble, ce projet ne respecte pas les orientations de préservation, de mise en valeur des espaces naturels et paysagers contenues dans le
189 SCoT de la région grenobloise, PADD, p. 18.
190 SCoT de la région grenobloise, DOO, p. 18.
SCoT et à une échelle microlocale de quartier de la Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP)191. Lors d’un entretien avec l’un des dirigeants de Vivre à Grenoble, nous apprenons comment les modifications demandées dans le cadre de la nouvelle règlementation de l’Aire de mise en Valeur de l’Architecture et du Patrimoine (AVAP), viennent intégrer les orientations du projet de requalification du quartier de l’Esplanade qui ne sont pas permises dans le cadre de la ZPPAUP.
Précurseur du SCoT, le Schéma directeur de planification et d’urbanisme (SDAU) élaboré en 1972 remonte aux années 1960 dans le cadre d’un regroupement intercommunal, le Syndicat intercommunal pour l’étude des problèmes d’urbanisme de la région de Grenoble (SIEPURG), qui publie le Livre blanc sur l’aménagement de la région grenobloise en 1969192. Dans cette période d’explosion urbaine, les pouvoirs publics ont essayé d’organiser la ville avec des démarches en vigueur à l’époque datant du début des années 1960, soit une approche d’urbanisme de l’État pilotée par les techniciens de la Direction départementale de l’équipement et la Préfecture qui gouvernaient les pratiques d’aménagement des villes. C’est de cette manière qu’on a produit à Grenoble, dans cette première période des années 1960, un premier schéma d’urbanisme, produit par un monsieur qui était Grand Prix d’architecture de Rome, soit un architecte reconnu, Henri Bernard, avec le Plan Bernard. Ce Schéma prévoyait l’aménagement de la cuvette grenobloise à partir des grands axes de circulation. Ces choix d’aménagement de l’agglomération sont établis dans ce document rédigé par l’Agence d’urbanisme de la région grenobloise (AURG) nouvellement créée en 1966193.
191 La ZPPAUP fait l’objet d’une révision en Aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AVAP).
191 La ZPPAUP fait l’objet d’une révision en Aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AVAP).