CHAPITRE 2. GROUPE ACP ET COOPÉRATIONNISME EUROPÉEN
2.2. Présentation des accords de partenariat économique
Dans les relations ACP-UE, la coopération commerciale et économique n’est pas la seule possibilité de coopération. L’accord de Cotonou prévoit la mise en place de nouveaux accords commerciaux dans le but de rendre compatibles les règles commerciales instituées entre les deux parties avec celles de l’OMC (article XXI du GATT). Dans ce nouveau régime, les pays ACP doivent ouvrir leurs marchés aux produits européens jugés dangereux pour leurs économies. Beaucoup de débats sont nés autour des accords de partenariat économique (APE) et ont déclenché les passions dans les deux camps. Qu’est-ce qu’un APE ? Quelles sont ses caractéristiques ? Quels sont les débats que suscite sa mise en œuvre ? Quels seraient ses impacts sur les régions ACP ? Enfin, quel est l’état des négociations jusqu’en 2013 ?
Les accords de partenariat sont issus des accords précédents (Yaoundé I et II, Lomé I à IV bis, et l’accord de Cotonou) et s’appuient juridiquement sur les articles 36 et 37 de l’accord de Cotonou. Un APE est un accord de libre-échange négocié entre les parties et contraire aux accords précédents qui sont octroyés aux pays ACP par l’UE et dont le point
focal reste les préférences commerciales. Les APE introduisent un principe de réciprocité, qui a pour conséquence l’ouverture complète des marchés des zones ACP aux produits européens, sans limitation, et réciproquement. Les APE instaurent ainsi une nouvelle relation ACP-UE. En effet, l’accord de partenariat économique est un acte négocié et non octroyé, comme dans les conventions de Lomé. Il s’agit d’un contrat bilatéral et régional, et qui engage des obligations et des devoirs entre les deux parties, sur la base duquel les marchés sont tenus de s’ouvrir mutuellement. L’aide financière sert désormais à supporter les coûts de l’ouverture commerciale et des autres instruments nécessaires à la stabilité des marchés. La provenance de ces fonds divise les deux parties : l’UE souhaite utiliser ceux de la coopération technique et financière mise en place dans le cadre de l’accord de Cotonou, mais les pays ACP arguent que des ressources supplémentaires sont nécessaires pour assurer la solidité de leurs marchés. Les accords de partenariat instaurent également la régionalisation de la coopération. E référence à l’article 35.2 de l’accord de Cotonou, qui stipule que la coopération économique et commerciale doit se fonder sur les initiatives d’intégration régionale des États ACP, il incombe à ces derniers, dans le cadre des nouveaux APE, de proposer les configurations régionales qu’ils jugent appropriées. En définitive, les différentes caractéristiques des APE, accord négocié (contrat), réciprocité (ouverture des marchés) et régionalisation de la coopération modifient complètement la coopération ACP-UE. Les pays ACP y voient une relégation du développement au profit du libéralisme moderne. Quels seraient les impacts des APE sur les régions s’ils étaient appliqués ?
En vue de mesurer les impacts de la mise en œuvre des APE, une trentaine d’études ont été commanditées par l’UE, par la Communauté des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), par des organisations internationales ou par des organisations non gouvernementales, publiées entre 2002 et 2005. Selon la description qui se trouve sur son site Internet35, le groupe Recherche Échanges Technologiques (GRET), une ONG française de
développement, agit depuis plusieurs décennies du terrain à la sphère politique, pour lutter contre la pauvreté et les inégalités. Avec ses sept cents professionnels, elle conduit cent cinquante projets par an dans une trentaine de pays sur plusieurs thématiques pour tenter d’apporter des réponses durables, innovantes et pour un développement solidaire dans les pays du Sud. Le GRET a également compulsé les études relatives aux APE pour dégager une synthèse de leurs impacts sur la région CEDEAO (Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Ghana, Guinée, Mali, Niger, Nigeria, Sénégal, Togo) et la Mauritanie, afin d’enrichir les débats au
moment des négociations des APE36. Cette synthèse, publiée en 2005, affirme que les études
d’impact s’intéressant aux effets de l’application des APE sur le plan social, économique et environnemental convergent globalement vers la notion de « développement durable ». Sur le plan de l’intégration régionale, l’application des APE aurait plusieurs conséquences négatives pour le développement durable à l’intérieur de la région CEDEAO, et notamment une baisse des recettes fiscales et un affaiblissement de la capacité d’intervention de l’État. La baisse des recettes fiscales se répercuterait sur l’intégration régionale : les États de la CEDEAO ne disposeront pas de ressources suffisantes pour investir dans les infrastructures, notamment le transport, qui fait partie des critères de développement régional, ce qui ralentira voire enrayera la création de marchés intérieurs élargis dans la zone CEDEAO. En revanche, la synthèse pointe deux conséquences positives des APE : l’amélioration du pouvoir d’achat des consommateurs et le renforcement de la compétitivité de certains secteurs économiques sont attendus, à condition que l’on diminue la protection douanière, que le marché commun soit effectif, et qu’un tarif extérieur commun (TEC) soit adopté pour les membres de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). Sur le plan de l’amélioration du pouvoir d’achat, la réduction des droits de douane sur les importations à l’intérieur de la CEDEAO et des tarifs douaniers des non-membres de l’UEMOA, entrainera la baisse des prix des denrées importées, conduisant par conséquent à une augmentation du pouvoir d’achat de la population africaine37. Sur le plan de la compétitivité, les prix de certains biens intermédiaires
consommés par les industries et ceux des intrants agricoles importés baisseront, renforçant la compétitivité des agriculteurs et des entreprises38. Cependant, de manière générale,
l’ouverture du marché de l’Afrique de l’Ouest occasionnerait peu de conséquences positives. En effet, étant donné que l’UE est le premier fournisseur de l’Afrique de l’Ouest, la suppression des droits de douane sur les importations européennes constituerait un manque à gagner pour la région ; et au-delà, l’aspect libéral des APE contribuerait à la dégradation des finances des États de la zone. À titre d’illustration, les pertes douanières pour le Bénin en 2008 sont estimées à 24,2 milliards de FCFA et atteindront 40,7 milliards en 201939.
Selon la synthèse du GRET, toutes les études s’accordent sur le fait qu’une mise en œuvre des APE augmenterait les importations en provenance de l’Union européenne. En conséquence, les productions locales seront remplacées à toutes les échelles. Les recettes en
36 GRET, 2005, Impacts de l’APE UE-CEDEAO, synthèse bibliographique, décembre.
37 Gruppo Soges, 2004 ; Blein et al, 2004 ; Faivre-Dupaigre et al, 2004, Adenikinju, et Alaba, 2005.
importation européenne augmenteront significativement, tandis que les productions locales tendront à disparaître. À cet effet, l’étude d’impact commanditée par l’Union européenne en 200540s’est penchée sur le comportement de certains produits locaux en cas de libéralisation.
Il en ressort que la libéralisation totale des importations en provenance de l’UE engendrera une hausse importante des tarifs de certains produits : par exemple, le prix de l’oignon augmenterait de 15,98 %, celui de la pomme de terre de 15,19 %, celui de la viande bovine de 16,13 %, et ce lui de la viande de volaille de 18,38 %. Ces augmentations constitueraient des manques à gagner pour les producteurs locaux de ces marchandises et donc pour les recettes intérieures, ce qui signifie un manque de moyens pour financer les infrastructures régionales d’intégration. Ce futur inquiétant pour les pays ACP suscite un certain nombre de débats.
La position du ECDPM sur les APE
Le Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM), une fondation indépendante créée en 1986, œuvre pour l’amélioration de la coopération entre l’UE et les pays ACP. Ses activités sont inscrites dans le sens du renforcement des capacités des pays ACP en matière de gestion des politiques de développement et de la coopération, de l’amélioration de la coopération entre les partenaires au développement en Europe et dans les pays du Sud. Il produit des analyses sur les politiques de développement et les actions mises en œuvre, des informations sur la coopération aux communautés ACP-UE. Il pilote aussi des programmes répondant aux besoins des pays ACP, concernant le renforcement des capacités, le dialogue politique et l’échange d’informations.
L’ECDPM, en collaboration avec Oxfam International et Both ENDS, a publié en 2006 une étude41 sur les processus de négociation des APE, qui contient quelques observations
pertinentes qui déterminent plus ou moins leur position vis-à-vis des APE. L’objectif de cette étude est de contribuer aux débats relatifs aux négociations en cours. L’étude commence par admettre que les négociations ACP-UE relatives aux APE sont émaillées de tensions fortes, dues au fait que les deux parties ne s’entendent pas sur les contenus des accords. Elle met en
40 Pricewaterhouse Coopers, Forum pour l’Afrique, GRET, MIMAP, 2005, Sustainability impact assessment
(SIA) of the EU-ACP economic partnership agreements: West africa agro industry, juillet ; Baris Pierre, Alpha Arlène,Diallo Thierno, Kouyate Bangaly, Diabate Moktar, 2005, « Impact des désarmements tarifaires sur l'agriculture et l'agroalimentaire », DYNAFIV, mai.
41 Bilal Sanoussi et Rampa Francesco, 2006, APE alternatifs et alternatives APE : scénarios envisageables
relief deux catégories d’accords commerciaux apparus lors des négociations : les propositions qui s’écartent de la piste privilégiée par l’UE pour ses APE, mais qui restent dans le cadre d’un accord de libre-échange réciproque conforme aux règles de l’OMC ; et les propositions qui cherchent à rompre totalement avec le concept de réciprocité tel qu’envisagé dans les APE. Selon les pays ACP, la réciprocité nuirait à leurs recettes intérieures et par conséquent les mettrait en difficulté pour faire face aux demandes sociales, comme l’emploi par exemple. Les enjeux apparus dans le cadre des processus de négociations relatifs aux APE peuvent se résumer comme suit : une injonction juridique de l’OMC demande l’harmonisation de la coopération commerciale ACP-UE avec les règles libérales internationales sur le commerce. Or, les pays ACP évoluent avec l’UE selon des règles de préférences commerciales et de non-réciprocité. En conséquence, pour être conforme aux règles de l’OMC, le principe de non-réciprocité doit laisser place à la réciprocité. Cette nouvelle donne oblige désormais les pays ACP à ouvrir largement leurs marchés aux produits européens, avec des taxes sur les produits à l’importation et l’exportation de la zone de libre-échange réciproques. Les marchés des pays ACP, plus faibles et qui exportent moins que l’Europe, vont être envahis par les produits européens, ce qui entraînera une baisse de recettes fiscales, sans aucune mesure d’accompagnement pour appuyer cette érosion fiscale. À cet effet, l’UE mise sur le FED, qui n’est pas suffisant selon les pays ACP, pour financer le développement et assurer les pertes fiscales éventuelles qu’occasionneront les APE. Ces différents dialogues de sourds qui ont conduit les deux parties au blocage des négociations jusqu’en 2013 au moins.
La position de la plate-forme CONCORD sur les APE
CONCORD est l’acronyme de la Confédération européenne des ONG d’urgence et de développement, une plate-forme composée de vingt réseaux d’ONG internationales et de vingt-deux associations nationales, représentant au total plus de 1600 ONG européennes. Elle a pour objectif principal de renforcer l’impact des ONG auprès des institutions européennes, en combinant expertises et représentation. Un de ses domaines prioritaires porte sur le cofinancement des ONG et la coopération décentralisée. Selon la note d’information du groupe de travail Cotonou de CONCORD, présentée lors de la 25e session de l’Assemblée
parlementaire paritaire ACP-UE du 15 au 19 juin 2013, sa position est claire et sans ambages : « Les APE, en l’état actuel, ne sont pas des outils de développement ». En effet, rappelons que
vise à promouvoir l’intégration progressive et harmonieuse des États ACP dans l’économie mondiale, dans le respect de leurs choix politiques et de leurs priorités de développement, encourageant ainsi leur développement durable et contribuant à l’éradication de la pauvreté dans les pays ACP (article 34, accord de Cotonou).
Ainsi, au nom de la liberté des choix politiques accordée aux pays ACP, la plate-forme fustige l’utilisation que fait l’UE des APE pour poursuivre des intérêts économiques offensifs, comme l’élimination des taxes à l’exportation, l’accès aux marchés, se positionnant dans la logique du respect des choix des pays ACP.
Par ailleurs, la plate-forme fait observer que les négociations entamées dans le cadre des APE n’ont jamais été inscrites dans une logique de recherche des meilleurs accords commerciaux possible pour les APE, mais au contraire, qu’elles s’apparentent à un « mélange de tentatives » de l’UE pour imposer aux pays ACP son modèle d’accord de libre-échange. Du côté des APE, face à la logique européenne, les pays ACP privilégient une logique de préservation de l’intégration régionale. Pour CONCORD, étant donné que les pays ACP ne sont pas favorables à cette logique de libre-échange, l’UE devrait abandonner ses positions rigides dans ces négociations pour les suivre dans leurs choix de développement ou, plus simplement : « Là où des discussions techniques sur les questions en suspens ont été épuisées, les questions sans liens avec la compatibilité avec l’OMC, devraient être retirées des négociations42. »
Les pays ACP ont une conscience claire de la gravité des incidences économiques consécutives à la création de cette zone de libre-échange sur leurs économies au niveau national. Des recherches menées par le South Centre43 montrent que la perte de recettes
fiscales pour les pays ACP, après l’élimination des droits de douane, pourrait dépasser les coûts supplémentaires dus à l’augmentation des taxes, ou à de nouvelles taxes auxquelles devraient faire face les exportations des pays ACP vers l’UE, du fait de la cessation des préférences commerciales. La recherche indique par ailleurs que des opportunités de croissance pour les exportations des pays ACP vers les marchés régionaux peuvent être créées. Pour toutes ces raisons, la plate-forme CONCORD pense que les pays ACP devraient continuer à explorer des alternatives aux APE afin de ne pas subir les règles du modèle du libre-échange européen, qui seraient nocives pour leurs économies, et à terme les
42 Déclaration de Sipopo de décembre 2012.
43 South Centre Analytical, 2012, Afrique centrale : enjeux liés au commerce agricole, SC/TDP/AN/EPA/30, note de juin.
détérioreraient, avec toutes les conséquences politiques, économiques sociales et culturelles que cela engendrerait.
Les négociations autour du contenu des APE ont commencé en septembre 2002 et étaient censées prendre fin le 31 décembre 2007. L’OMC, voyant traîner les négociations, a octroyé une dérogation afin de maintenir encore pour quelques temps les préférences commerciales issues de Lomé. Les APE modifient complètement la coopération commerciale et économique, et par ricochet ont fait émerger les fragilités du groupe ACP, ses représentants étant tentés de privilégier les intérêts de leurs régions respectives plutôt que le groupe ACP tout entier. Une scission flagrante a traversé les rangs du groupe ACP, qui s’est retrouvé scindé en régions à cause de la signature des APE. Ainsi, la région des Caraïbes a mené une négociation exhaustive, un certain nombre de pays ont signé des APE provisoires uniquement sur les marchandises, et d’autres comme le Sénégal ont juré de ne rien signer tant que les préoccupations relatives au développement ne seraient pas véritablement prises en compte. Le tableau ci-dessous présente la situation qui prévalait encore en février 2013.
SOUS-GROUPE ACP-UE
ÉTAT DE L’AVANCEMENT DES NÉGOCIATIONS RELATIVES AUX ACCORDS DE PARTENARIAT ÉCONOMIQUE
CARAÏBES - APE complet paraphé en décembre 2007, signé en octobre 2008 (en décembre 2009 par Haïti) et approuvé par le Parlement européen (mars 2009). La ratification se fait attendre dans la plupart des pays des Caraïbes et de l’UE. Les Pays des Caraïbes ont de grandes difficultés à mettre l’APE en œuvre.
AFRIQUE CENTRALE
- APE intérimaire paraphé (Décembre 2007), signé seulement par le Cameroun.
- 7 pays ne l’ont pas encore ratifié.
AFRIQUE DE L’OUEST
- APE intérimaire paraphé (décembre 2007), signé par la Côte d’Ivoire (novembre 2008) et approuvé par le Parlement européen (mars 2009)
- APE intérimaire paraphé par le Ghana (décembre 2007) - 14 pays n’ont encore rien paraphé.
AFRIQUE DE L’EST
- APE intérimaire paraphé par le Zimbabwe, les Seychelles, Maurice, les Comores, Madagascar, la Zambie (novembre-décembre 2007) et signé seulement par le Zimbabwe, les Seychelles, Maurice et Madagascar. Le Zimbabwe et les Seychelles ont depuis ratifié l’accord, tandis que Madagascar et Maurice ont annoncé une mise en œuvre provisoire. C’est donc le premier et jusqu’en 2013, le seul APE intérimaire africain dont la mise en œuvre ait commencé. Le Parlement européen a approuvé cet APE provisoire en 2013.
- APE intérimaire paraphé par les membres de la Communauté est-africaine : le Burundi, le Kenya, le Rwanda, la Tanzanie, et l’Ouganda (novembre 2007) - 5 pays n’ont encore rien paraphé
AFRIQUE AUSTRALE
- APE intérimaire paraphé par le Botswana, le Lesotho, la Namibie, le Swaziland, et le Mozambique (novembre-décembre 2007), et signé seulement par le Botswana, le Lesotho, le Swaziland et le Mozambique
- L’Angola n’a encore rien signé.
PACIFIQUE - APE intérimaire paraphé par la Papouasie-Nouvelle-Guinée, et les îles Fidji (novembre2007) et signé en juillet 2009). Ratifié (février 2011) par la Papouasie-Nouvelle-Guinée seulement.
- 13 pays n’ont encore rien signé.
Source : www.bilaterals.org, février 2013.
Les convergences et les divergences dans les négociations des APE
Si les négociations jusqu’en 2013 ont connu toutes sortes de positionnements, il y a tout de même des points de convergence et des points de divergence récurrents. En effet, selon un rapport établi en juillet 201144, toutes les parties se sont accordées pour mettre en place un
44 Dufau Jean-Pierre, Alioune Souare, 2011, Les accords de partenariats économiques entre l’Union
cadre et un mécanisme de négociation unique pour tous les pays ACP. Elles se sont aussi entendues pour renforcer les capacités et les structures de coopération en place. À cet effet, l’UE s’est engagée à fournir l’appui nécessaire pour réaliser les objectifs définis dans l’accord de Cotonou. Quant au développement industriel et à l’intégration régionale, les deux parties ont approuvé la nécessité de promouvoir le développement industriel dans les pays et régions ACP et le renforcement du rôle des APE et de la coopération au développement. Dès lors, les APE devaient se fonder sur des objectifs régionaux, dont les effets contribueraient à la consolidation des initiatives dans les pays ACP pour en faire des acquis, instituant de fait la régionalisation de la coopération. Les deux parties, ainsi que le secteur industriel, ont aussi reconnu la nécessité de développer les services dans les pays et régions ACP. Pour l’agriculture, elles ont convenu de lui accorder plus d’importance par la réalisation des objectifs correspondants dans l’accord de Cotonou. Du point de vue des intentions, les parties semblaient donc en communion, mais leur mise en pratique a fait apparaitre des points de divergence.
La première divergence est relative à l’essentiel des échanges et au délai raisonnable de la création de la zone de libre-échange entre les deux parties. Selon l’article XXIV du GATT (1994), l’« essentiel des échanges » est l’ensemble des produits originaires des territoires constitutifs de la zone de libre-échange, et le « délai raisonnable », mentionné au paragraphe 5c du même article XXIV, fixe un délai de dix ans pour créer cette zone de libre- échange conformément aux règles mondiales du commerce, sauf pour des cas exceptionnels.