Précocité et bénéfices durables

Le fait que l’action publique à un moment t se joue en partie dans l’action

publique à un moment t – 1 ne fait guère débat. On n’aura d’ailleurs aucun mal à le

démontrer dans la plupart des domaines d’action. Cette idée n’est donc intéressante qu’à condition de prêter attention à la nature des héritages ainsi qu’à leurs effets en termes d’outputs. La question des usages régionaux de la compétence « transports

collectifs » incite à s’interroger sur le fait de savoir « d’où partent les Régions ». Le ferroviaire étant un domaine à forte connotation physique, la question se pose ici au sens le plus matériel. Si l’action publique est un processus cumulatif, il se pourrait que la durée de l’accumulation ait des effets en soi. En même temps, précocité de l’investissement et degré de l’investissement ne sont pas nécessairement synonymes. Nous placerons les politiques régionales de transports collectifs dans une perspective diachronique, l’idée étant moins, ici, de revenir en détails sur leur évolution que d’évoquer un certain nombre de tendances. La question à laquelle nous souhaiterions répondre est la suivante : est-ce que les Régions qui se sont approprié la compétence « transports collectifs » de manière plus précoce que les autres ont réellement tiré avantage de cette précocité ? Il est même possible d’aller plus loin en se demandant si, au-delà des effets positifs attendus d’un effort (notamment financier) continu et régulier, il n’existe pas des moments clés dans l’évolution des politiques régionales, au cours desquelles ces dernières tireraient avantage d’une implication accrue de l’institution régionale dans ce domaine. C’est la question du

timing de l’action publique qui se trouve ainsi posée. Toutes les Régions ont renforcé

les dessertes, acquis du matériel roulant, mis en place des tarifications pour les étudiants et professionnels. À ce titre, il peut se dégager, de loin, une impression de standardisation de l’action publique régionale. Mais à regarder de plus près les réalisations effectives (et non pas uniquement les objectifs et les programmes), des différences significatives peuvent être mises en lumière. La manière dont les politiques régionales s’inscrivent dans le temps n’est pas étrangère à cette différenciation.

Chapitre 2 – Des politiques régionales marquées par des phénomènes d’inertie

1.1. L’action des Régions en matière de transports collectifs : une perspective diachronique

Nous avons consacré le premier chapitre aux différentes étapes de la régionalisation des transports collectifs, entendue comme processus de réforme conduit au niveau national, même si nous avons largement évoqué l’importance, dans la poursuite de ce processus, des expériences et des acteurs régionaux. Changeons à présent de focale et décalons le regard vers l’échelon régional. Retracer les trajectoires régionales d’action publique nous permettra, en écho au premier chapitre, d’étudier la manière dont chacune des Régions a réagi aux différentes étapes du processus et d’isoler des phases dans l’appropriation de compétence. Cette appropriation n’est ni homogène selon les endroits, ni linéaire au sein d’un même territoire, l’investissement des collectivités n’étant pas le même d’une période à l’autre. Or, cet aspect n’est pas neutre : le degré d’investissement des Régions n’a pas les mêmes conséquences selon la période envisagée.

1.1.1. Alsace : une région « pionnière »

Le cas de l’Alsace est illustratif. Cette Région s’est engagée très tôt, dès la fin des années 1970, dans l’organisation de ses transports collectifs. Selon le décret du 30 août 1977, les Régions pouvaient proposer à l’État la réorganisation ou la simplification de certains services omnibus ferroviaires, passer des conventions d’exploitation avec des transporteurs, acquérir du matériel roulant ferroviaire et routier. L’ensemble des Régions était concerné par ce décret, mais huit EPR seulement ont demandé à en bénéficier. L’Alsace en a fait partie. Le schéma alsacien comprenait la création d’une desserte cadencée entre Strasbourg et Mulhouse avec des prolongements vers Haguenau, Bâle et Belfort. Cette Région a toutefois fait partie des trois EPR dont le schéma n’a pas été inscrit par le niveau central, justement parce qu’il proposait de créer des dessertes. Finalement, le dispositif

Chapitre 2 – Des politiques régionales marquées par des phénomènes d’inertie

desserte non pas cadencée mais simplement renforcée. Le succès fut au rendez-vous : le trafic doubla en quelques années seulement entre Strasbourg et Mulhouse.

Après Métralsace, la deuxième étape marquante dans l’évolution de l’action

régionale en matière de transports collectifs a été le TER 200. Ce dispositif, novateur

en son temps, fut créé en 1991 sur l’axe principal de la région, entre Strasbourg et Mulhouse avec, pour commencer, deux arrêts intermédiaires à Sélestat et Colmar. Les essais du TGV eurent lieu sur cette ligne entre 1978 et 1980. La voie a donc été aménagée pour permettre le passage des trains à grande vitesse. Au milieu des années 1980, la Région, intéressée depuis longtemps par une desserte cadencée entre Strasbourg et Mulhouse, demanda un devis à la SNCF. Des aménagements de sécurité et de signalisation1 restaient à réaliser et la question du matériel roulant se posait. Au sein de la SNCF, le SAR soutenait le projet alors que la direction générale était plus réticente. Cette dernière finit toutefois par en accepter le principe, convaincue que la réalisation d’installations modernes profiterait aussi à certains trains nationaux. Pratique inédite à l’époque, des voitures Corail, matériel le plus moderne du parc voyageurs, furent personnalisées et mises en circulation. Le nouveau dispositif, permettant aux trains de rouler jusqu’à 200 km/h, aboutit à des gains de temps appréciables. La fréquentation augmenta et de nouveaux allers- retours furent créés.

Constatant un potentiel de trafic sur l’axe principal du réseau, les dirigeants régionaux ont souhaité augmenter la fréquentation en rendant le mode ferroviaire plus attractif, en améliorant les fréquences, les vitesses de circulation et le confort à bord des trains. Afin de rendre les transports collectifs attractifs, l’intervention de la collectivité s’est également concentrée sur la mise au point d’une nouvelle tarification. AlsaPlus est une tarification multimodale, c'est-à-dire une tarification

permettant d’utiliser plusieurs modes de transport collectif. Ce type de dispositif est assez fortement incitatif à l’usage des transports publics dans la mesure où il permet de combiner plusieurs abonnements tout en proposant un tarif plus intéressant que la simple juxtaposition de ces abonnements. AlsaPlus a été déployé sur les lignes TER,

le réseau urbain de Strasbourg et Mulhouse, puis sur certaines lignes départementales à partir du début des années 1990. La plupart des Régions se sont aujourd’hui lancées dans ce type de programme mais l’Alsace est la première Région à avoir proposé une

1 _{La signalisation ferroviaire est l’ensemble des moyens utilisés pour communiquer au conducteur les}

Chapitre 2 – Des politiques régionales marquées par des phénomènes d’inertie

tarification commune au réseau TER et au réseau urbain des principales agglomérations.

Parallèlement, l’Alsace s’est lancée dans des entreprises de sauvetage de certaines lignes secondaires. Alors que, au niveau national, une nouvelle campagne de fermetures de lignes et de points d’arrêts était menée à travers le contrat de plan État-SNCF signé en 1990, certaines lignes alsaciennes condamnées à la fermeture ont pu être maintenues grâce à l’action du conseil régional. C’est le cas notamment de Thann – Kruth. Cette ligne, en très mauvais état, a été remise à niveau et modernisée. De même, la ligne Colmar – Metzeral a fait l’objet d’une étude durant le CPER 1994-1999 et a fait l’objet d’une modernisation de l’ensemble de ses équipements (voie, rail, signalisation) durant le CPER 2000-2006.

Au début des années 1990, l’Alsace dispose donc d’une desserte renforcée à 200 km/h sur son axe principal, d’une tarification combinée transport régional/transports urbains et d’un réseau relativement dense dont la pérennité est en partie assurée par son intervention financière. La situation alsacienne n’a guère d’équivalent à l’époque. Dans ces conditions, l’intérêt de H. Haenel pour le rail se comprend mieux, de même que les raisons ayant motivé les propositions émises par les commissions qu’il a présidées. La participation de cette Région à l’expérimentation de 1997-2001 ne fera pas débat, ni au niveau régional, ni au niveau national. Parler de région « pionnière » semble justifié au regard de son rôle dans le processus de régionalisation. Si le Nord-Pas-de-Calais peut prétendre au même qualificatif étant donnée sa contribution à la régionalisation post-LOTI, l’Alsace a été en pointe de la réforme, qu’elle a en partie anticipée.

Le rôle de « passeur » entre le niveau régional et le niveau national joué par H. Haenel n’a pas été pour rien dans cette évolution. Ce dernier a toujours veillé à inclure la Région dont il était élu dans les différentes phases de préparation et de mise en œuvre de la réforme. Cela lui était d’autant plus facile que la collectivité pouvait se prévaloir d’un investissement réel, au moins depuis le début des années 1990, dans ce domaine. Réciproquement, l’expérience alsacienne a contribué à façonner les contours de la réforme. L’exemple le plus frappant reste à cet égard les comités de ligne. Ces comités, réunissant des usagers, des élus, des représentants des établissements publics ferroviaires et des cheminots, ont été généralisés à partir de 1997 à l’ensemble du territoire alsacien avant que le principe de telles assemblées ne soit repris par la loi SRU de décembre 2000 et étendu à l’ensemble des régions.

Chapitre 2 – Des politiques régionales marquées par des phénomènes d’inertie

Tableau n°3 – Évolution de l’offre, du trafic et du budget « transport ferroviaire » en Alsace1 Offre (en milliers de tk)2 Trafic (en milliers de vk)3 Budget « transport ferroviaire" (en millions d’euros)4 1997 5 364 368 541 - 2002 + 42% + 33% 98,5 2007 + 18% + 36% 159 (+ 61%) Source : SNCF et DGCL

Comme le montre le tableau ci-dessus, l’offre a augmenté de 42% et le trafic de 33% au cours de l’expérimentation. Après la généralisation de la régionalisation, la Région a continué d’accroître ses efforts financiers. Ainsi, les sommes consacrées au transport ferroviaire ont augmenté de 61% entre 2002 et 2007. Cela lui a permis de développer des programmes dont l’augmentation de l’offre n’était pas nécessairement l’objectif principal, mais qui ont contribué à attirer un nombre croissant d’usagers.

La Région s’est lancée à partir de 2002 dans le cadencement du TER 200 puis

d’autres lignes du réseau régional. Des trams-trains sont en cours de réalisation à Mulhouse (entre Mulhouse et la vallée de la Thur) et à Strasbourg (entre Strasbourg,

1 _{Les trois dates retenues dans ce tableau correspondent au début de l’expérimentation (1997), à la fin}

de l’expérimentation et à la généralisation de la réforme (2002) et aux dernières données disponibles (2007). Elles permettent de mettre en regard l’évolution de l’offre, du trafic et du budget « transport ferroviaire » sur deux périodes comparables : 1997-2002 et 2002-2007.

2

Le train-kilomètre (tk) est une unité de mesure de l’offre kilométrique de desserte. Les chiffres que nous présentons ici sont plus intéressants pour comparer dans le temps des évolutions au sein d’une même région qu’entre régions dans la mesure où nous n’avons pas inclus dans l’offre les cars-km. Or, dans certaines régions, comme Midi-Pyrénées, le volet routier des politiques de transports collectifs est important. En revanche, ce volet est beaucoup plus marginal en matière de trafic, l’essentiel du trafic ayant lieu, dans toutes les régions, en train.

3 _{Le voyageur-kilomètre (vk) est une unité de mesure de trafic correspondant au produit du nombre de}

voyageurs par la distance parcourue. Précisons que la progression du trafic ne s’explique pas uniquement par l’augmentation de l’offre. Cette progression doit aussi être rapportée à d’autres aspects des politiques régionales de transports collectifs (mise en place de tarifications, de nouveaux matériels, etc.), ainsi qu’à des évolutions socio-économiques plus globales (dynamisme démographique régional, fluctuations du prix du pétrole, etc).

4

Nous nous sommes basés ici sur les chiffres de la DGCL. Il nous a paru plus pertinent de faire figurer la part du budget consacrée au transport ferroviaire plutôt qu’aux transports en général (catégorie qui comprend également la contribution au transport public urbain, à la voirie, au transport fluvial et aux transports portuaire et aéroportuaire). Ces chiffres ne permettent toutefois pas de voir la part du budget (certes marginale) consacrée au transport collectif routier d’intérêt régional. Enfin, nous ne disposons pas du montant du budget « transport ferroviaire » pour 1997. Dans les documents auxquels nous avons eu accès, ce budget était en général intégré dans un budget « transports » plus global.

Chapitre 2 – Des politiques régionales marquées par des phénomènes d’inertie

la vallée de la Bruche et le piémont des Vosges). À part le tram-train d’Aulnay – Bondy inauguré en 2006, il s’agit des seuls projets de ce type actuellement en cours en France. Les acteurs alsaciens se sont fortement inspirés de l’expérience de Karlsruhe, juste de l’autre côté de la frontière franco-allemande1. La tarification

AlsaPlus a été étendue aux villes moyennes et une carte billettique2 multimodale est en cours de déploiement. L’objectif est de mettre au point un titre unique de transport que l’usager peut utiliser à la fois sur les réseaux urbain, départemental et TER. Enfin, la Région a activement préparé l’arrivée du TGV Est en 2007. Une partie des TGV circulent d’ailleurs sur l’axe principal et desservent Colmar et Mulhouse. Les correspondances ont été repensées afin de prolonger l’ « effet TGV ». Cela a conduit à une refonte partielle des grilles horaires et à une nouvelle augmentation de l’offre TER.

1.1.2. Centre : un investissement précoce

Comme l’Alsace, la Région Centre s’est impliquée assez tôt dans l’organisation de ses transports collectifs. Région pilote dans les années 1970, elle élabore un schéma ambitieux en 1977. Celui-ci prévoit notamment des réouvertures de lignes transférées sur route quelques années auparavant. Cela explique, comme dans le cas de l’Alsace, qu’il n’ait pas été retenu par l’État. Dans les années 1980, le conventionnement n’est pas utilisé par la Région comme un moyen d’affirmer réellement une compétence. Comme en Alsace, l’engagement financier reste modéré durant cette période. Ce n’est qu’au début des années 1990 que les acteurs régionaux investissent réellement le domaine des transports collectifs. L’un des premiers dispositifs que le Centre met en place dans la lignée du SRT de 1993 est une desserte interrégionale reliant Orléans et Nantes (Interloire). Ce type de desserte n’est pas

totalement nouveau. Le TER 200 reposait déjà sur l’objectif de relier des villes

importantes par un système de dessertes rapides. Trois allers-retours quotidiens

1 _{Au début des années 1990, Karlsruhe a interconnecté le tramway urbain et le chemin de fer et mis en}

circulation un matériel hybride afin de combiner une desserte fine de l’agglomération et une desserte rapide de la périphérie sans rupture de charge. Quelques années plus tard, une autre ville allemande, Sarrebruck, s’est également équipée d’un tram-train dont l’un des terminus est la gare de Sarreguemines, en Lorraine.

2 _{La billettique renvoie à l’application de l’informatique et de l’électronique aux opérations relatives}

Chapitre 2 – Des politiques régionales marquées par des phénomènes d’inertie

furent créés avec des voitures Corail personnalisées. Le dispositif est donc relativement modeste, mais il a pour effet d’améliorer la fréquentation et, surtout, de donner de la visibilité à l’action de la Région.

Les investissements sont également orientés vers l’achat de matériel roulant. L’acquisition d’automoteurs X 72500 apparaît logique étant donné le rôle du président du conseil régional, Maurice Dousset, dans le processus de mise au point de ce matériel, le premier élaboré en concertation avec les Régions. L’orientation prise en faveur des transports collectifs est indissociable de l’investissement personnel de M. Dousset. Celui-ci sera missionné au sein de l’APCR pour suivre l’audit KPMG réalisé afin d’identifier, au sein des comptes de la SNCF, les charges et les recettes à affecter à l’activité TER et leur déclinaison dans chaque région. Il continuera ensuite d’être actif au sein du Conseil supérieur du service public ferroviaire et de l’association Avenir rail1, qu’il a fondée et dont il a été président d’honneur.

En 1994, la Région transforme sa convention avec la SNCF (qui était de type marginal) en convention globale, donc plus risquée pour elle. Un vaste programme de rénovation de gares est lancé. La quasi-totalité des gares ont aujourd’hui été rénovées en partenariat avec les communes. Les liaisons avec l’Île-de-France, qui concentrent une grande partie des trafics, font l’objet d’un traitement particulier. Un dispositif est créé afin de fédérer des services hétérogènes (Grandes lignes, TER) desservant le grand bassin parisien, de coordonner l’organisation de ces services et de les rendre plus lisibles aux yeux du public (Aqualys). Sur ces liaisons, le matériel

a été modernisé, les horaires ont été repensés, des dessertes ont été reprises à Grandes lignes, d’autres ont été créées.

Le Centre se distingue par une grande précocité. Le SAR s’est rapidement intéressé à cette Région, où la direction politique du conseil régional semblait bien travailler avec la direction régionale SNCF et où l’exécutif paraissait intéressé par les questions de transports collectifs. Dans ces conditions, la participation à l’expérimentation de 1997-2002 n’a pas fait débat :

1 _{Avenir rail est une association loi 1901 créée en 1994 qui a pour objectif de promouvoir le mode}

ferroviaire. Elle regroupe les principaux acteurs du secteur (la SNCF, RFF, la Fédération des industries ferroviaires, la Fédération nationale des travaux publics) ainsi que des associations d’élus.

Chapitre 2 – Des politiques régionales marquées par des phénomènes d’inertie

« Il y avait Interloire en 94. Il y avait l’idée de Maurice Dousset de préserver un certain nombre de gares, d’où une convention qui précisait les gares que la Région et la SNCF s’engageaient à moderniser. Il y a eu le SRT de 1993 et l’engagement de la Région sur l’acquisition de matériel ferroviaire. Tout cela prédestinait quasiment la région à être région expérimentatrice »1.

Tableau n°4 – Évolution de l’offre, du trafic et du budget « transport ferroviaire » dans la région Centre

Offre (en milliers de tk) Trafic (en milliers de vk) Budget « transport ferroviaire » (en millions d’euros) 1997 6 287 552 541 - 2002 + 63% + 32% 99 2007 + 1% + 18% 142,1 (+ 44%) Source : SNCF et DGCL

Au cours de l’expérimentation, la Région a procédé à d’importantes augmentations de l’offre, suscitant des augmentations de trafic d’une moindre importance. L’accroissement de l’effort budgétaire a été relativement important entre 2002 et 2007, mais moins qu’en Alsace (+ 61%). L’action de la Région a cependant peu porté sur l’offre, dont la progression a été presque nulle entre 2002 et 2007. En revanche, le conseil régional s’est beaucoup impliqué en matière d’infrastructure. De ce point de vue, l’opération la plus emblématique a été l’électrification par étapes de l’axe Nantes – Lyon, avec, dans le CPER 2000-2006, l’électrification du tronçon Tours – Vierzon pour un montant 107 millions d’euros2. Par ailleurs, un abonnement multimodal régional (Starter) a été déployé progressivement sur les principales villes

de la région à partir de 1999, donc de manière plus tardive qu’AlsaPlus. Il s’agit

d’une tarification combinée réseau TER/réseau urbain incluant une réduction. Enfin, une billettique multimodale commune à l’agglomération de Tours, au département de l’Indre-et-Loire et à certaines lignes TER a été mise en place en 2002 (Multipass).

1 _{Entretien avec Jean-Michel Bodin, vice-président en charge des transports de la Région Centre (17}

mai 2007).

2 _{Comme le TGV permet d’aller de Nantes, Rennes ou Tours à Lyon en passant par Paris, la SNCF}

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1.1.3. Languedoc-Roussillon : un investissement important après un long désintérêt

En Languedoc-Roussillon, un schéma est mis à l’étude en 1977 et adopté en 1982, donc de manière plus tardive qu’en Alsace et en région Centre. Cependant, dès 1984 est signée une convention d’exploitation entre la Région et la SNCF. Le Languedoc-Roussillon est ainsi la deuxième Région à s’engager dans le