Un statut d’étranger tributaire d’une conception volontariste de l’intégration
Section 2. La politique de Vichy, un abus de souveraineté défendant une conception ethnique du rapport entre national et étranger
Le régime de Vichy marque une rupture avec les principes républicains en élaborant une politique raciste de la nationalité, tant en matière d’acquisition que de perte de celle-ci. Avec la défaite de juin 1940, le schéma français d’accueil et d’intégration de l’étranger est bouleversé. Dans les mois qui ont suivi la mise en place du nouveau régime de Vichy, la France se dote d’une législation raciste, notamment en matière d’acquisition et de perte de la nationalité.
Le dispositif prévu par le régime de Vichy comprend trois volets : restreindre l’accès à la naturalisation, élaborer un nouveau Code de la nationalité (§ 1) et dénaturaliser pour « rectifier » les erreurs passées (§ 2).
§ 1. La remise en cause des naturalisations républicaines : une approche raciste du rapport entre le national et l’étranger
L’approche raciste du rapport entre national et étranger est construite dans ce contexte sur des fondements idéologiques qu’il faut préciser (A) et qui ont conduit à l’élaboration d’un nouveau Code de la nationalité, fondement d’une politique raciste pour l’avenir (B).
A. Les fondements idéologiques de la législation de la nationalité sous Vichy
Pendant le demi-siècle qui a précédé la Seconde Guerre mondiale, un grand nombre de naturalisations sont accordées sur le fondement des lois du 26 juin 1889 et du 10 août 1927. Cette dernière est considérée comme la législation républicaine la plus libérale en la matière. La naturalisation, selon ces lois, est attribuée sur décret rendu après enquête sur la moralité et le loyalisme de l’étranger. Après sa naturalisation, l’étranger jouissait de tous les droits civils et politiques attachés à la qualité de national français sauf l’accession à des fonctions de mandats électifs pour lesquels il devait attendre pendant un délai de dix ans après sa naturalisation.
En ce qui concerne la perte de nationalité, prononcée uniquement à titre de déchéance, elle est connue de longue date et la loi de 1889 prévoyait trois cas dans
lesquels elle pouvait être prononcée : l’acceptation de fonctions publiques à l’étranger et leur conservation nonobstant l’injonction du gouvernement français d’y mettre fin dans un délai déterminé, l’enrôlement dans une armée étrangère sans autorisation du gouvernement français et enfin le commerce et la possession d’esclaves. Les deux premiers cas sont donc liés à la manifestation d’un défaut d’allégeance envers l’État français et le dernier plutôt à un critère de moralité et au nécessaire respect des valeurs de la République. La mise en œuvre de ces trois cas était très encadrée et la procédure exclusivement judiciaire, ce qui permettait de la réserver pour les cas les plus graves et d’éviter les abus.
Une telle attitude prudente et plutôt « libérale » ne va pas perdurer. En effet, à la veille puis dans les premiers temps de la Seconde guerre mondiale, deux décrets et sept lois viennent progressivement restreindre l’accès à la nationalité avant que le gouvernement de Vichy ne vienne définitivement rompre avec la tradition d’accueil et d’intégration d’avant-guerre. Le premier d’entre eux, le décret loi du 12 novembre 1938 relatif à la situation et à la police des étrangers108 modifie la loi de 1927 sur l’acquisition et la perte de la nationalité française dans un double sens : il élargit les effets de la perte de la nationalité en permettant que la mesure soit étendue à l’épouse et aux enfants de l’individu concerné et il substitue une procédure administrative à la procédure judiciaire précédemment en vigueur. Le droit de vote est également retiré aux naturalisés les plus récents. Un an plus tard, le décret-loi du 9 septembre 1939 modifiant les dispositions relatives à la déchéance de la nationalité française dispose que les déchéances peuvent désormais intervenir quelle que soit la date d’acquisition de la nationalité et quelle que soit la date des faits reprochés, introduisant ainsi un principe de rétroactivité en la matière qui n’existait pas sous la législation de 1927 qui ne prévoyait la possibilité de déchoir de la nationalité que pour des actes commis postérieurement à l’acquisition de celle-ci.
La première étape de la législation de la nationalité sous le régime de Vichy est constituée par la loi du 22 juillet 1940 qui prévoit la révision systématique de toutes les naturalisations opérées depuis la nouvelle loi de 1927109. Mise en œuvre à
108 Publié au J.O. du 13 novembre 1938, p. 12920 et à la Gazette du Palais 1938-2, p. 1241 sous la
dénomination « décret ».
partir de l’automne 1940, cette loi restera en vigueur jusqu’en juin 1944110. Elle est inspirée de la loi nazie de 1933 qui prévoyait que toutes les naturalisations intervenues entre la date symbole de la chute de l’Empire allemand le 9 novembre 1918 et la prise de pouvoir par Hitler peuvent être révoquées si la naturalisation « n’apparaît pas désirable ». Sur ce modèle, la loi du 22 juillet 1940 relative à la révision des naturalisations pose la limite symbolique de la loi de 1927, une des lois républicaines les plus libérales en la matière, et permet de retirer toute naturalisation intervenue à partir de cette date.
L’idéologie de la « Révolution nationale » dont l’idée est de rendre la France « à elle-même » constitue le fondement de cette législation. A cette fin, le gouvernement procède à des pertes-déchéances, c’est-à-dire à des pertes de nationalité infligées à titre de sanction. L’ambition des rédacteurs de la loi est de retrouver une certaine « intégrité ou pureté originelle » qui aurait été spoliée par les nombreuses naturalisations intervenues entre 1927 et 1937. L’Action française qualifie ainsi ces nouveaux français de « Français de papier ».
Afin de réaliser cet objectif « d’assainissement » et de reconstruction du pays que s’est fixé le nouveau gouvernement, des mesures sont prises contre les étrangers, les Français récemment naturalisés et les « métèques », c’est-à-dire les francs-maçons et les juifs. La mise en œuvre de cette législation donne lieu au départ à un conflit entre deux approches : les « restrictionnistes » et les « racistes ». Les premiers souhaitent revenir sur les critères de naturalisation en faisant preuve de plus de sévérité afin de contrôler davantage qui devient français. S’ils sont partisans du retrait de nationalité pour les délinquants ou les criminels et observent les individus de confession juive avec méfiance, l’origine nationale ou ethnique n’est qu’un critère parmi d’autres pour évaluer au cas par cas « l’assimilabilité » de l’individu. Les seconds, qui prendront le pas sur les premiers lors de l’élaboration des lois sous
110 Il faut mettre à part la loi du 23 juillet 1940 dont les dispositions permettent de déchoir de leur
nationalité les Français ayant quitté la France entre le 20 mai et le 30 juin 1940 sans l’autorisation du gouvernement. Cette déchéance vise avant tout à dégrader et punir ceux que le régime de Vichy appelle les « dissidents », parmi lesquels le général de Gaulle, René Cassin ou encore Pierre Mendès France. Complétée par la loi du 23 février 1941, cette loi de juillet 1940 pouvait s’appliquer à tout Français qui « hors du territoire métropolitain, trahit par ses actes, discours ou écrits les devoirs qui lui incombent en tant que membre de la communauté nationale ». La majeure partie des décisions est prise par une Commission de trois militaires et présidée par le général Dufieux. Les biens du déchu sont ensuite confisqués, placés sous séquestre puis liquidés et les produits de la liquidation sont versés à la caisse du Secours national.
Vichy, font de l’origine ethnique, raciale ou religieuse le critère exclusif de sélection dans l’accès à la nationalité française. Une fois le statut des juifs adopté, l’élaboration d’un nouveau droit de la nationalité sera le principal champ d’action de ce courant raciste. C’est pourquoi il n’y a pas sous Vichy d’un côté les lois antisémites et de l’autre les lois xénophobes : la loi sur les dénaturalisations montre que le statut des juifs mis en place le 3 octobre 1940 et la nouvelle politique de la nationalité, plus neutre en apparence, appartiennent à la même trame idéologique111 qui se construit autour d’une logique, d’interprétations strictes, de justifications et de principes minutieusement exposés112. Ces derniers se trouvent par exemple dans les rapports devant le Conseil d’ État de Louis Canet, conseiller d’État commis aux affaires juives : pris dans leur ensemble, ces rapports ont une parfaite cohérence juridique : il soutient qu’à l’origine, la tradition française est bonne car « le régime concordataire issu de la politique napoléonienne avait aboutit à la construction d’un gallicanisme juif qui avait incorporé la communauté israélite à la communauté française », mais qu’un changement de législation est désormais nécessaire dans la mesure où la République a tout spolié en rendant aux églises, en 1905, « une liberté presque sans contrôle » qui a « ôté à la communauté juive française la possibilité d’assimiler les nouveaux venus et a permis à certaines portions du judaïsme français de subir leur influence et, par là, de tendre à se défranciser »113.
La justification d’une hiérarchie dans l’exclusion des juifs français est donc posée : sont éventuellement exemptés du statut les juifs « restés français » qu’il faut distinguer des « défrancisés ». Ainsi, comme les autres citoyens naturalisés, les juifs
111 C’est ce que soutient P. WEIL dans son ouvrage Qu’est ce qu’un Français ?, Folio histoire, 2004,
p. 145.
112 Nous citerons par exemple Charles Rochat, secrétaire général du ministère des Affaires étrangères
qui écrit : « Notre Gouvernement a, depuis l’armistice, une politique raciale. D’une part, une Commission relevant de votre chancellerie procède à la révision des naturalisations trop facilement accordées ; d’autre part, une législation récente élimine très largement les israélites de l’économie française. Il paraît anormal de maintenir ouverte, sans contrôle, une voie d’accès à notre nationalité aux descendants d’éléments que nous excluons, d’autre part, de notre nationalité et de notre économie parce qu’ils sont considérés comme inassimilables », lettre au garde des Sceaux de 1942 conservée aux archives du ministère de la Justice, citée par P. WEIL in Qu’est ce qu’un Français ?, op. cit., p. 146.
113 Rapport sur le projet de décret visant à instituer un numerus clausus à l’encontre des avocats juifs,
cité par Laurent JOLY, « Louis Canet, le Conseil d’État et la législation antisémite de Vichy », Les
ne sont admis que dans la mesure où leur naturalisation remonte à plusieurs générations, l’ancienneté de la souche étant l’indice principal de la « francité ».
B. Le projet de nouveau Code de la nationalité : la construction d’une politique raciste de la nationalité pour l’avenir
La mis en place d’un nouveau droit de la nationalité est une priorité pour le nouveau régime. La principale proposition remise au ministre le 31 juillet 1940 porte sur les naturalisations. La loi de 1927 ayant réduit la durée de séjour en France exigée pour rendre le dossier recevable, les services du ministère envisagent un resserrement des conditions par voir de circulaire et proposent d’allonger à huit ans la durée de séjour nécessaire. Ils proposent également de faire des anciens indices de qualité des dossiers des critères de recevabilité114. En dehors de ces changements, la proposition ne souhaite pas ajouter d’autres critères.
Mais le projet finalement transmis pour avis au Conseil d’État le 9 août 1940 décide d’aller plus loin dans la restriction. Le délai de naturalisation est porté à dix ans, comme avant 1927. Sur le plan de la procédure, on revient à l’époque où la naturalisation ne concernait que quelques centaines de personnes par an en réinstaurant l’octroi de la nationalité uniquement après avis conforme du Conseil d’État. Le droit du sol, c’est-à-dire l’accession à la nationalité d’enfants nés sur le sol français de parents étrangers, est sévèrement contrôlé : ne pourront acquérir la nationalité par déclaration enregistrée que les enfants de 16 à 21 ans, sous réserve d’un refus du ministre de la Justice prononcé par décret en Conseil d’État. Ce dernier, saisi pour avis, approuve le 16 août 1940 le projet du gouvernement et y ajoute encore quelques restrictions souhaitées par le ministère des Affaires étrangères ou proposées par le Rapporteur115. Fin septembre, un amendement du ministère de l’Intérieur visant à restreindre l’accès à la nationalité de la femme mariée à un Français est refusé par le ministère de la Justice. Le 14 novembre, le Conseil d’État
114 Nous citerons par exemple la condition de « bonne vie et mœurs », ne faire l’objet d’aucun
reproche au point de vue de la conduite, de la moralité et de l’activité professionnelle, n’avoir jamais été condamné pour des infractions de droit commun ou encore être assimilé aux mœurs et coutumes françaises.
115 Archives du Conseil d’État, extrait du registre des délibérations, n° 233768, séance du 16 août
entérine dans son avis la position la plus restrictive : la femme étrangère épousant un Français devra passer par la procédure plus contraignante de naturalisation.
Par la suite, de nombreux partisans de l’approche raciste de la politique de la nationalité tenteront d’infléchir le projet de loi vers une prise en compte prioritaire de l’origine ethnique des candidats à la naturalisation. Ainsi, par une lettre du 15 mars 1941 à Joseph-Barthélémy, l’amiral Darlan, vice-président du Conseil depuis le 9 février, critique le projet en tant qu’il « reste muet sur les conditions tenant à l’origine ethnique du candidat »116. Mais le bureau du Sceau du ministère de la Justice s’opposera à la mise en place de quotas par race ou nationalité fixés par an et rappelle que la nationalité peut être refusée même si l’étranger remplit les conditions légales et que la priorité doit être donnée aux éléments subjectifs tels que l’assimilation ou la moralité et non les éléments objectifs tels que l’origine ethnique ou la profession. Dans un second temps, c’est le Commissariat aux questions juives qui intervient en demandant à ce que soit interdite toute naturalisation de juif ainsi que toute attribution de la nationalité à une femme étrangère juive qui épouse un Français.
Le 14 août, le Garde des Sceaux oppose à ces propositions une fin de non- recevoir basée uniquement sur des arguments juridiques sans jamais remettre en cause le fond de la réforme : il déclare ainsi que « en ce qui concerne la naturalisation par décret, les pouvoirs publics [sont] investis d’une liberté souveraine d’appréciation. Il est dès lors parfaitement inutile d’envisager un texte par lequel le Gouvernement s’interdirait à l’avance d’accorder à une catégorie déterminée de personnes une faveur qu’il demeure toujours libre de leur refuser ». La justification n’est donc pas une remise en cause de l’approche raciste de la nationalité que souhaite adopter le Commissariat, mais un simple rappel du fait que la procédure, telle qu’elle est conçue, permet déjà les « sélections nécessaires » à l’établissement du « nouvel ordre » de Vichy.
Une dernière offensive de l’approche raciste sera initiée par le ministère des Affaires étrangères qui envisage une extension de la sélection ethnique ou de l’interdiction proposée par le Commissariat à la deuxième génération, c’est-à-dire aux enfants nés en France de parents juifs étrangers. Le dispositif de la proposition paraît
d’ailleurs suffisamment justifié « d’un point de vue juridique » pour emporter l’adhésion de M. Guillon, rapporteur du projet de loi au Conseil d’État : « la préoccupation qui a dicté cette proposition est d’obtenir dans tous ces cas une jurisprudence guidée par une politique raciale mûrement étudiée. Je partage pour ma part cette préoccupation mais ne pourrait-elle pas aussi bien guider la section compétente du Conseil d’État ? »117. La proposition sera finalement écartée par le bureau du Sceau du ministère de la Justice.
Le projet de nouveau Code de la nationalité ne sera finalement pas adopté à la suite du veto allemand du 20 août 1943 : le commandement de la police de sécurité demandera au Gouvernement français de bloquer le projet de loi au motif « qu’une codification nouvelle du droit français de la nationalité est indésirable pendant le temps de l’armistice ». Ainsi, pendant tout le temps où la réforme du Code de la nationalité était en discussion, puis lorsqu’il a été définitivement abandonné, la loi de 1927 restait en vigueur. Or, cette législation étant jugée trop libérale par les autorités de Vichy, celles-ci vont faire en sorte de bloquer les processus de naturalisations, notamment en demandant aux juridictions judiciaires de ne pas enregistrer les déclarations d’acquisition de la nationalité et en appliquant des critères de sélections politiques et raciaux. Au total, moins de deux mille naturalisations d’adultes auront été décidées entre 1940 et 1944. Ceci s’explique notamment par le fait que, en plus de l’application des « nouveaux critères de sélection » et de la méfiance du nouveau régime envers les étrangers, l’objectif imposé aux services était moins de naturaliser sur critères stricts que de dénaturaliser. C’est pourquoi le travail d’élaboration et de mise œuvre de la nouvelle législation des dénaturalisations a pris, de fait, le pas sur le nouveau Code de la nationalité souhaité par Vichy.
§ 2. La loi du 22 juillet 1940 sur la révision des naturalisations : un symbole de la « révolution nationale » souhaitée par Vichy
Le dispositif de la loi visait à permettre un retour à la « pureté nationale » compromise par la présence d’étrangers indésirables et surtout inassimilables (A). Ces « étrangers » au sens non plus juridique mais désormais ethnique sont considérés
comme tels du fait principalement de leur religion, appréhendée comme une culture à part entière. Ceci explique l’application antisémite de la loi (B) qui a été favorisée par la jurisprudence administrative (C).
A. Le dispositif de la loi : assurer un retour à la « pureté nationale »
La loi du 22 juillet 1940 relative à la « révision des naturalisations »118 pose le principe d’une révision générale des acquisitions de nationalité prononcées depuis la loi d’août 1927. La procédure initialement engagée n’est donc pas exactement celle d’une déchéance de nationalité, procédure basée sur la sanction, mais celle d’une dénaturalisation, c’est-à-dire d’un retour sur les naturalisations antérieures et d’une « correction » administrative des attributions de nationalité que le gouvernement juge contraire aux nouveaux critères d’entrée dans la communauté nationale. Un moment ralenties par la crise économique, les acquisitions de nationalité augmentent à nouveau à partir de 1938 et demeurent assez nombreuses jusqu’au début de la guerre. Sur l’ensemble de la période 1927-1938, 900 000 personnes environ acquièrent, d’une manière ou d’une autre, la nationalité française et, parmi elles, 320 000 adultes l’ont acquise par naturalisation au sens strict119. Il est important de connaître ces chiffres car la loi de juillet 1940, relative d’après son appellation aux « naturalisations », dispose que pourront être révisées « toutes les acquisitions de nationalité française ». Or, la nationalité ne s’acquiert pas uniquement par la voie d’une procédure de naturalisation. La loi joue donc sur une ambiguïté qui ne sera jamais levée et confond volontairement des concepts juridiques pourtant bien différenciés.
La différence entre acquisition de la nationalité et naturalisation est claire : si la première est une dénomination générale des personnes qui, même nées de parents étrangers, sont néanmoins nées françaises par application de la loi, la seconde désigne uniquement les personnes qui, nées étrangères, ont acquis la nationalité par décret ou déclaration. Le but d’une telle ambiguïté était évidemment de permettre une interprétation extensive de la loi afin d’étendre son champ d’application et de
118 Loi publiée au J.O. du 23 juillet 1940, p. 4567.
119 Ces chiffres sont issus de l’Annuaire statistique de la Présidence du Conseil, années 1927 à 1940,
Paris, Imprimerie nationale, cité par B. LAGUERRE, « Les dénaturalisés de Vichy (1940-1944) »,