En tant qu’Etat fédéral, la Suisse connaît une pluralité de régime d’aides sociales en raison d’une responsabilité laissée aux cantons de la mise en application de la loi fédérale y relative. Certaines mesures peuvent se retrouver d’un canton à l’autre avec des adaptations liées à la réalité socio-économique et politique de chaque canton. Cette réalité du fédéralisme helvétique est à la fois un élément valorisé et critiqué. Sur certaines questions de l’action sociale, une nationalisation des pratiques est souhaitée, accompagnée de fait par une coordination attendue. Sur d’autres questions, la souveraineté des cantons est défendue pour des questions de rationalisation des mesures.
Au sujet de la lutte contre la pauvreté, nous montrons dans les lignes qui suivent que l’intervention de la Confédération est bien accueillie, pour autant que les mesures envisagées n’interfèrent pas avec les réalités cantonales et n’aient pas un caractère contraignant.
Quant aux lieux d’accueil collectif extrafamilial des enfants, la nécessité de leur développement est unanimement reconnue, quelque soit la mission qu’on leur reconnaisse. Toutefois, il n’est pas proposé un développement systématique des places d’accueil. Celles-ci doivent répondre à des besoins identifiés, tâche incombant aux cantons.
Stratégie globale de la Suisse en matière de lutte contre la pauvreté
La lutte contre la pauvreté est un enjeu national. En réponse à la motion 06.3001 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du national (CSSS-N) de 2006, le Conseil fédéral a présenté un rapport définissant la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté (OFAS, 2010).
Par pauvreté, le Conseil fédéral entend le fait de ne pouvoir bénéficier d’un mode de vie minimum acceptable pour l’environnement social. Cette incapacité est résultante d’un manque de moyens culturels, matériels et sociaux.
Pour le Conseil fédéral, notre système de prévention social est bon, mais il nécessite une évaluation, afin d’ «accroître l’efficacité de la lutte contre la pauvreté moyennant l’adaptation de
mesures existantes et l’introduction d’un petit nombre de nouvelles mesures praticables» (OFAS,
2010, p.12). Il est donc clairement reconnu que la pauvreté existe en Suisse malgré notre système social. Il est également reconnu par l’Etat fédéral que la pauvreté est complexe et touche les personnes pour des raisons multiples. La Confédération propose donc une stratégie basée sur le traitement de la question au niveau de différentes politiques - sociale,
formation, migration, économie, santé - et en collaboration avec les différents acteurs: Confédération, cantons, communes et partenaires sociaux.
Le Conseil fédéral justifie son intervention par les articles 12, 41 et 115 de la Constitution fédérale. Ces articles font mention du droit de chacun d’être «aidé et assisté et de recevoir les
moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine» (art. 12 Cst).
Le rapport met en évidence les six thématiques suivantes: enfants de familles touchées par la pauvreté, transition école-formation et formation-emploi, pauvreté des familles, chômage de longue durée, pauvreté et vieillesse, prestations sous condition de ressources: éviter les effets de seuil et améliorer la coordination. Ces thématiques sont traitées sous trois axes: la formation et les possibilités de perfectionnement, la capacité d’atteindre et de conserver une indépendance financière, l’amélioration des activités de conseil et le suivi des intéressés. Les lieux d’accueil collectif extrafamilial des enfants sont alors cités en tant que moyens pouvant être utiles dans deux objectifs. D’une part, ils favorisent l’intégration des enfants et posent des bases essentielles à la réussite scolaire et professionnelle en permettant un développement social et cognitif. D’autre part, l’offre en place d’accueil permet une insertion sur le marché du travail par les parents en recherche d’emploi et favorise la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle. L’exemple des familles mono-parentales amène même les auteurs du rapport à déclarer que «leur
participation (des familles mono-parentales) à la vie professionnelle dépend en effet de manière cruciale de l’existence d’offres de places d’accueil financièrement accessibles» (OFAS, 2010, p.56).
Elément qui fait encore défaut aujourd’hui au point que le rapport propose deux
recommandations quasi similaires du Conseil fédéral14. Ces recommandations, adressées à
l’intention des cantons et des communes, vont dans le sens d’un développement accru d’une offre en place d’accueil qui soit financièrement accessible et indépendante de la situation professionnelle des parents.
Nous constatons donc que la Confédération reconnait les structures d’accueil collectif extrafamilial des enfants comme un moyen central pour les familles, afin de prévenir et lutter contre leur paupérisation et leur exclusion sociale. Toutefois, la mise en oeuvre de ces moyens incombe aux cantons et aux communes et le rapport ne fait pas état des moyens disponibles et nécessaires.
14 OFAS, 2010, p.34
Le Conseil fédéral recommande aux cantons et aux communes d’intensifier leurs efforts en vue de développer une offre d’accueil extrafamilial et parascolaire qui réponde aux besoins (de la petite enfance à la fin de la scolarité obligatoire). Le recours à l’offre ne doit pas dépendre de la situation professionnelle des parents. Pour faciliter l’accès des familles socialement défavorisées aux structures, le Conseil fédéral invite à prendre systématiquement en compte dans l’établissement des tarifs la situation des familles à faible revenu et à éviter les effets de seuil.
OFAS, 2010, p. 61
Le Conseil fédéral recommande aux cantons et aux communes d’intensifier les efforts en vue de développer une offre d’accueil extrafamilial et parascolaire qui réponde aux besoins. Pour faciliter l’accès des familles socialement défavorisées à ces structures, le Conseil fédéral invite à tenir davantage compte de la situation des familles à faible revenu dans les bases de calcul des tarifs et à éviter les effets de seuil.
Programme national de prévention et de lutte contre la pauvreté
Ce rapport sur la stratégie du Conseil fédéral a donné lieu, en 2013, à un programme de lutte contre la pauvreté. Sous l’égide de l’Office fédéral de l’action sociale, ce programme comprend un certain nombre d’axes d’investigation et d’intervention en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. L’essence des propos de ce programme reprend les orientations de la stratégie et les met en action.
De manière générale, ce programme reprend l’idée que différents paramètres peuvent conduire à la pauvreté et que chaque situation, considérée dans sa spécificité propre, est composée de plusieurs éléments significatifs propres à elle-même. Cependant, ce programme mentionne trois facteurs environnementaux comme particulièrement prépondérant dans les situations de pauvreté: les marchés de l’emploi et du logement et l’offre en place d’accueil des enfants. Ces trois facteurs sont considérés au même titre que les prestations individuelles et financières. Ce programme a donc l’ambition de mettre en oeuvre des activités qui ciblent une «grande variété» de besoins, afin que soient proposées des mesures de lutte contre la pauvreté adaptées aux réalités de chacun.
Ce programme national considère alors les lieux d’accueil collectif des enfants comme l’une des «mesures devant contribuer directement ou indirectement à soutenir les enfants
socialement défavorisés» (OFAS, 2013, p.7)15 et attribue à cette thématique un objectif propre
d’évaluation des prestations et des besoins en coordination de celles-ci16. En considérant
les structures d’accueil comme une mesure de soutien à l’encouragement précoce, ce programme entend développer des moyens nécessaires à l’augmentation de la réussite scolaire des enfants. Le concordat HarmoS fait office de cadre légal de référence pour la mise en oeuvre de structures d’accueil parascolaire bien que celui-ci ne soit pas à ce jour
accepté par tous les cantons17. Les auteurs du programme reconnaissent cependant que les
prestations sont fort différentes d’un canton à l’autre. Constat qui est même défendu dans le cadre du concordat HarmoS, dans le respect du fédéralisme helvétique, instituant le
15 A noter que le programme spécifie que les prestations comme les offres d’accueil en milieu extrafamilial ont été adaptées pour mieux
prendre en compte l’encouragement précoce, sans pour autant spécifier les adaptations qu’elles ont subies. Cela ne permet donc pas de
mettre en avant, ni les spécificités de cet objectif d’encouragement précoce, ni les besoins nécessaires.
16 Au chapitre Chances de formation des enfants, des jeunes et des adultes; soutien aux enfants socialement défavorisés en âge préscolaire et
scolaire, le programme prévoit une activité P1 Encouragement précoce, entrée à l’école obligatoire, premières années de scolarité et accueil extrafamilial et parascolaire : pilotage stratégique et coordination à l’échelle nationale.
17 Concordat HarmoS, récupéré le 15.07.14 de http://edudoc.ch/record/96778/files/harmos-konkordat_f.pdf
Art. 11 Horaires blocs et structures de jour 2
Une offre appropriée de prise en charge des élèves est proposée en dehors du temps d’enseignement (structures de jour). L’usage de cette offre est facultatif et implique en principe une participation financière de la part des titulaires de l’autorité parentale.
droit et le pouvoir aux cantons de proposer des structures d’accueil en quantité et qualité bien spécifiques à leurs réalités, besoins, ressources et orientations politiques.
Cette notion d’adaptation de l’offre aux besoins est également un élément central de la Commission fédérale pour les questions familiales qui défend le principe que «seule une
offre variée et en nombre suffisant peut garantir le libre choix des parents en matière de garde d'enfants et permettre de trouver dans chaque cas particulier une solution optimale pour toutes les personnes concernées» (COFF, 2002, p.2).
Ainsi depuis 2013, la Confédération a lancé un programme visant à renforcer, voire développer les mesures de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. En passant par une phase d’investigation sur les territoires cantonaux de ce qui se fait en matière d’encouragement précoce - et dans les environnements des lieux d’accueil collectif extrafamilial des enfants en particulier - ce programme tend à développer une vision nationale de ce que devrait être l’accueil collectif des enfants. Au-delà de la mission première de conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle longtemps mise en avant dans les discours des partisans politiques d’un développement des lieux d’accueil, nous pouvons constater que le champ de l’accueil extrafamilial des enfants devient aussi un sujet dans la politique de formation.
Position de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales La Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales, en tant qu’organe de concertation et de coordination des affaires sociales cantonales, est un des interlocuteurs et acteurs privilégiés du programme de lutte contre la pauvreté. Dès 2010, soit en parallèle aux travaux de la Confédération, la CDAS a entrepris la rédaction d’un programme de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale.
Ce programme pose plusieurs axes de référence. Le premier axe est celui de la notion de pauvreté. Bien que d’aucun ne conteste la présence de pauvreté en Suisse, la CDAS souligne également que celle-ci revêt différents aspects et cite en exemple: «manque de
ressources financières, bas revenus ou chômage, logement inadéquat ou santé déficiente, absence de formation, voire même isolation sociale» (2010, p.1). La CDAS met aussi en avant le fait que
l’exclusion sociale, soit l’incapacité de participer activement à la vie sociale et culturelle, peut aussi être considérée comme une forme de pauvreté. C’est pourquoi la CDAS relève la définition proposée par la Commission des Communautés européennes: Sont pauvres les
personnes, familles et groupes dont les ressources sont à ce point insuffisantes qu'elles les empêchent de mener une existence digne et les excluent des conditions de vie minimales que leur
société juge acceptables18. Enfin, à ce propos, la CDAS questionne la définition du seuil de
pauvreté qui détermine le droit aux prestations. En Suisse, une pluralité de barèmes est appliquée pour le définir ce seuil de pauvreté. La CDAS soutient évidemment la référence aux normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS).
Le second axe de référence est celui du groupe-cible. Qui sont les pauvres en Suisse? La CDAS, s’appuyant sur les chiffres de l’Office fédéral de la statistique (site web de l’OFS), met en exergue le fait que la pauvreté touche pratiquement autant les personnes actives que les personnes sans emploi. La CDAS, reprenant les observations de l’OFS, souligne que «les ménages comprenant des enfants, en particulier les familles monoparentales et les familles
avec beaucoup d'enfants ont (...) un risque de pauvreté particulièrement élevé et sont en outre plus fortement touchés par le phénomène des working poor» (2010, p.3).
Le dernier axe de référence est celui de l’évaluation des prestations sociales actuelles. Selon la CDAS, «la Suisse dispose d’un système de sécurité sociale adéquat et fonctionnel» (2010, p.2). Il ne s’agirait donc pas de révolutionner la structure de l’aide sociale, mais bien plutôt d’un travail d’ «optimisation des interactions entre les différents niveaux étatiques et les
différentes prestations» (2010, p.2). La CDAS estime aussi que la responsabilité individuelle
des personnes concernées doit encore plus être encouragée et renforcée. Ainsi, la Conférence promeut une intervention au niveau de différentes politiques (économique, fiscale, relative au marché du travail, sanitaire, éducation, logement, migration) et coordonnée avec les différents acteurs issus de l’Etat ou de la société civile
La CDAS estime donc que les mesures à développer pour prévenir la pauvreté et pour en sortir doivent être adaptées aux individus et que leur indépendance aux prestations d’aides sociales doit être renforcée. Fort de ces constats, la CDAS se donne des objectifs à court, moyen et long terme. Dans le cadre de ce travail, nous relevons que la CDAS vise, à moyen terme, une amélioration de la compatibilité de la vie familiale et professionnelle. Celle-ci passant, selon la CDAS, par des mesures de «développement quantitatif et qualitatif
des structures d'accueil extra-familial pour la petite enfance» (2010, p.5). La CDAS a l’ambition
de s’engager à la conversion du «programme d'incitation de la Confédération en faveur des
places d'accueil extra-familial en une solution définitive» (2010, p.5).
A partir de ce programme, la CDAS prévoit que chaque canton définisse les applications concrètes en fonction de ses évaluations propres des besoins territoriaux et des ressources financières propres.
18 Commission des Communautés européennes: Rapport final du second programme européen de lutte contre la pauvreté 1985-1989, Bruxelles, 1991, COM (91) 29, p. 4.
Nous pouvons donc voir que la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales ne prévoit pas une refonte du système d’intervention et de lutte contre la pauvreté. Son programme postule qu’une meilleure coordination entre les différents strates de l’Etat permette de mettre en évidence les mesures à adopter. A court terme, la CDAS vise le dialogue, des mesures de communication. A moyen terme, il s’agit de renforcer les mesures actuelles et de tendre à une nationalisation de certaines mesures, comme les PCfam, et les autres mesures en lien avec le SECO ou l’ODM, afin de favoriser le retour vers une activité professionnelle et le maintien de celle-ci. A long terme, la CDAS envisage une réflexion analytique des collaborations et coordinations horizontales et verticales du fonctionnement administratif étatique.
Les structures d’accueil collectif de jour extrafamilial sont considérées dans les objectifs à moyen terme du programme de la CDAS. Les deux mesures y relatives sont d’une part l’encouragement des cantons à un effort de développement de l’offre en places d’accueil, d’autre part, la pérennisation du programme d’impulsion prévu par la loi fédérale sur les aides financières à l’accueil extrafamilial des enfants19.
Au final, la CDAS considère ainsi que les cantons doivent s’engager dans ce programme en fonction de leur capacité financière et selon leur analyse des besoins. Ainsi, pour les places d’accueil, une analyse cantonale doit permettre d’identifier les besoins ainsi que les ressources nécessaires et disponibles pour leur éventuel développement.
Position de l’Initiative des villes
En tant qu’interlocuteur privilégiée, l’Initiative des villes a pris position sur la stratégie de
la Confédération en matière de lutte contre la pauvreté 20.
Bien que l’Initiative des villes reconnaisse que le rapport du Conseil fédéral mette l’accent sur les lacunes, elle regrette que celui-ci manque singulièrement d’audace et ne propose pas une politique qui soit en mesure de répondre aux besoins actuels et de préparer l’avenir. Elle regrette également que le discours soit trop centré sur la question de l’intégration professionnelle et que les enjeux de l’insertion sociale ne soient pas développés.
Il est donc proposé une réflexion complète du système d’aide sociale. Cette réflexion doit tenir compte des impacts des mesures prises ou abandonnées sur les êtres humains, mais
19 Loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les aides financières à l’accueil collectif extrafamilial des enfants; RS 861. Récupéré le 12.08.14 de http:// www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20020609/index.html
12 Aborder la question sociale dans une optique durable: favoriser l'intégration, lutter contre la pauvreté, Initiative des villes: politique sociale, 10 septembre 2010
aussi sur les finances. Cette réflexion doit tenir compte et intégrer dès le début les expériences acquises par les villes. En tant que centres urbains, les villes concentrent l’essentiel des problématiques liées à la pauvreté: urbanisme, intégration sociale, intégration des migrants, évolutions économiques, culturelles.
L’Initiative des villes plaide donc pour une politique visant la prévention d’une part et la lutte contre la pauvreté d’autre part. Elle prône un engagement financier plus conséquent et une coordination des mesures entre les différents acteurs.
L’axes d’intervention identifié est d’abord la santé. Comme le dit l’Initiative des villes, «ce
qui rend pauvre peut aussi rendre malade. Ce qui rend malade peut aussi rendre pauvre» (2010, p.
3). Ensuite, il s’agit d’intervenir sur la formation. Puis, l’intégration doit être considérée dans un sens large: éviter les amalgames entre les migrants, les pauvres, les riches, afin de considérer également les personnes en situation de handicap psychiques ou psychosociaux. Enfin, l’intervention dès le plus jeune âge est considérée comme la pierre angulaire d’une véritable politique de prévention et de lutte contre la pauvreté. L’Initiative des villes souligne que (2010, p.1):
- la pauvreté est léguée de génération en génération;
- déjà aujourd'hui des enfants sont touchés par la pauvreté;
- des mesures de réinsertion au travail ne sont d'aucune utilité pour ces enfants;
- ces enfants sont les bénéficiaires des programmes d'insertion professionnelle de demain.
Dès lors, il apparaît que la promotion de la santé, l’accompagnement des parents dans leur rôle, le soutien au développement des places d’accueil extrafamilial sont des domaine qui nécessitent une attention et un soutien particulier. L’Initiative des villes reconnaît dans les structures d’accueil extrafamilial des enfants les missions d’encouragement précoce, d’intégration sociale et de prévention.
Pour atteindre cet objectif, l’Initiative des villes propose la création d’une plate-forme nationale d’échanges et de coordination qui regrouperait autant les acteurs politiques étatiques de tous niveaux que des organismes experts, afin de développer des mesures adaptées aux connaissances et expériences actuelles.