Sistemas mediáticos en América Latina
2.2. Políticas y regulación de las comunicaciones en América Latina
En la línea de lo señalado por Guerrero y Márquez-Ramírez (2014) y otros autores como Waisbord (2013), Chaparro y Escorcia (2014), y Zallo (2016), desde la segunda mitad de la década de los 2000 en adelante, especialmente en países como Venezuela, Ecuador, Argentina y Bolivia, gobernados por regímenes a los que se podría caracterizar en términos generales como populistas de izquierda, se han producido cambios en los marcos jurídicos en el campo de las comunicaciones, lo que ha permitido un mayor control estatal en las comunicaciones en la perspectiva de contribuir a la legitimación de los cambios políticos y económicos impulsados por los presidentes Hugo Chávez (Venezuela), Rafael Correa (Ecuador), Evo Morales (Bolivia), y por Néstor Kirchner y Cristina Fernández (Argentina).
Cabe señalar que no se ha generado un consenso en la comunidad académica respecto a cómo analizar y caracterizar a las políticas y regulaciones surgidas a partir de complejos escenarios de confrontación política en los países mencionados. Sostenemos que es posible identificar dos perspectivas respecto a las transformaciones implementadas desde los gobiernos. La primera visión tiene un carácter positivo u optimista de los debates y los cambios en las regulaciones implementados en Bolivia, Ecuador, Venezuela, Argentina y Uruguay. Se trataría, de acuerdo con Chaparro y Escorcia (2014: 35) de “una estrategia que busca el equilibrio en la circulación de mensajes para garantizar pluralidad y estabilidad democrática”. Estos autores sostienen que “en los países de la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (Alba) y en parte del Cono Sur latinoamericano, la llegada al poder de la ´nueva izquierda´ se ha traducido en cambios en los modos de gobierno y de relación con la ciudadanía, al promover proyectos legislativos dirigidos a regular los monopolios informativos, reservar el espacio radioeléctrico a los medios ciudadanos y potenciar los públicos”.
Así, en la década anterior el gobierno de Evo Morales habría iniciado un proceso de fortalecimiento de la radiodifusión estatal en Bolivia, y dispuso que los pueblos indígenas y originarios puedan tener la posibilidad efectiva de acceder al espacio electromagnético para fundar y gestionar sus emisoras comunitarias. Posteriormente, en el año 2011 se aprobó la Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación. En Uruguay, el gobierno del Frente Amplio impulsó cambios legislativos
43
orientados a la legalización de radios comunitarias de propiedad de diversas organizaciones sociales.
En Ecuador, el gobierno de Rafael Correa impulsó una nueva Constitución en cuyo marco se discutió y promulgó la Ley Orgánica de Comunicaciones. La norma dispuso límites a la concentración en la radio y la televisión, así como el acceso al espacio electromagnético de organizaciones de la sociedad civil a través de la reserva del mismo para la radiodifusión comunitaria (Chaparro y Escorcia, 2014: 42-44).
En Argentina, en el año 2009 se aprobó la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, norma que dispuso límites a la concentración en el campo de la radio y la televisión; la creación de una autoridad reguladora con participación de organizaciones de la sociedad civil; y el reconocimiento y la promoción de la radiodifusión comunitaria.
La norma, discutida con un importante nivel de participación social y sancionada en el contexto de una confrontación política entre el gobierno de Cristina Fernández y los principales conglomerados y grupos multimedia del país, tuvo como base los 21 Puntos para una Radiodifusión Democrática, un conjunto de propuestas elaboradas por organizaciones de periodistas, medios comunitarios, sindicatos, académicos, entre otros grupos de sociedad civil.
Una segunda visión sobre las causas y las particularidades de los cambios políticos y legales promovidos en el campo de las comunicaciones intentaría ser más crítica en el análisis y valoración de los mismos. Zallo (2016) parte del reconocimiento de que en América Latina se han configurado mercados altamente concentrados en manos de un grupo reducido de conglomerados de origen familiar, fenómeno que representa una severa limitación no sólo para un mayor nivel de pluralidad en las comunicaciones sino también para el funcionamiento de las democracias.
Distingue Zallo entre una izquierda de tipo socialdemócrata, predominante en los gobiernos de Brasil, Uruguay, Argentina, matizada en el caso argentino por una tradición de populismo presidencialista, de lo que él denomina los gobiernos populistas radicales en los países Andinos (Bolivia, Ecuador y Venezuela). En el extremo neoliberal ubica a los países del Pacífico: Chile, Colombia y Perú, caracterizados por una regulación
44
favorable al sector privado y una débil regulación estatal, aunque con una televisión pública bastante plural e independiente del poder político en el caso chileno.
Tanto en los países gobernados por una izquierda de tipo socialdemócrata como por populismos radicales se produjeron reformas conducentes a la democratización y en menor medida a la desconcentración de los medios de comunicación (Zallo, 2016: 230).
En algunos países los cambios se implementaron en coyunturas de una acentuada confrontación política (Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela). En otros, los cambios no exentos de conflictos, tuvieron un escenario menos polarizado (Uruguay y Brasil).
Zallo (2016: 236) destaca la discusión y aprobación en el año 2014 de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual en Uruguay. La norma define que los servicios de comunicación audiovisual son de interés público, en un marco del derecho a la comunicación y de la importancia de esta para la democracia. Prohíbe el uso discriminatorio de la facultad para conceder licencias de radio y televisión, establece límites en el número de frecuencias y topes de cuota de mercado para la prestación de servicios de televisión por suscripción. La norma, cuya aplicación no ha sido inmediata debido a acciones legales interpuestas por los empresariales, estimula la producción independiente mediante cuotas de pantalla de al menos el 30% en televisión.
Desde una perspectiva incluso más crítica, Waisbord (2013) ha caracterizado a las políticas y nuevas legislaciones aprobadas en Venezuela, Bolivia, Ecuador y Argentina como populistas. Los procesos de debate y aprobación de las normas han tenido la virtud de poner en agenda el tema de la estructura de propiedad de los medios de comunicación en dichos países pero no habrían implicado cambios sustantivos en términos de democratizar las comunicaciones, promoviendo por ejemplo una mayor participación de la sociedad civil a través de medios educativos y comunitarios gestionados por diversos grupos sociales. Los límites en la implementación de los nuevos marcos jurídicos han tenido como una de sus principales causas el notorio protagonismo gubernamental y presidencial.
Cabe señalar que los contextos de alta polarización política y social y, a la vez, de fragilidad institucional en que fueron debatidas y aprobadas las nuevas leyes de medios de comunicación en los países señalados, los nuevos marcos jurídicos no se caracterizan
45
por su estabilidad y continuidad, más allá de la permanencia en el poder de los líderes políticos que las impulsaron.
Por ejemplo, el triunfo de Mauricio Macri como líder de la coalición Cambiemos en Argentina, causó finalmente que la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual experimente un acelerado proceso de desmontaje basado en la dación de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). Se trata de medidas tomadas por el gobierno de Macri que han sido cuestionadas por los sectores políticos y de sociedad civil que promovieron y apoyaron la Ley aprobada en la gestión de la presidenta Cristina Fernández. La controversia ha tenido como escenarios el ámbito judicial nacional e instituciones internacionales relacionadas con el tema de la libertad de expresión9.
Es importante señalar, finalmente, que en ninguno de los países en los que se han implementado cambios en la política y regulación de las comunicaciones, se abordó con vigor el tema de la concentración en los mercados de la prensa impresa o de papel, a pesar de los altos niveles de concentración existentes en varios países de la región como se verá más adelante.
Como han revelado las investigaciones de Mastrini y Becerra (2006) y Becerra y Mastrini (2009), los llamados barones de la prensa han tenido predominio durante buena parte del siglo pasado en los sistemas mediáticos de varios países de la región sin que existan limitaciones legales para ello. En algunos países se configuraron vigorosos duopolios:
Clarín y La Nación, en Argentina; El Mercurio y COPESA (La Tercera) en Chile; y hasta fines de 2013 El Comercio y EPENSA, en el Perú.
Así por ejemplo, de acuerdo con Becerra y Mastrini (2017: 103) en Argentina es "el diario Clarín, propiedad y cabecera periodística del mismo grupo económico, es el de mayor circulación desde hace casi cuarenta años”. Los otros dos periódicos con mayores ventas son La Nación y Diario Popular”. Según ambos autores, el grupo Clarín, que ha experimentado una baja en las ventas de su diario emblema, tiene una participación de 20% en el sector. En el año 2014, los cuatro operadores más importantes del mercado de la prensa escrita reñían una participación de 45% (Becerra y Mastrini, 2017: 83).
9 Puede verse, al respecto, las opiniones de algunos especialistas en materia de libertad de expresión y derecho a la comunicación, como Damián Loreti: https://notas.org.ar/2016/06/20/damian-loreti-derecho-comunicacion-devenir-historico/
46
La situación era distinta en Brasil, país en el cual los niveles de concentración en la prensa son mucho más altos que en el caso anterior. Becerra y Mastrini (2017: 103) revelan que en 2014 los “tres grupos que editan los periódicos más tradicionales de Brasil, concentran mediante los diversos diarios regionales en su poder más del 80% de la circulación de la prensa”.
En Colombia, en el marco de un proceso de pérdida de lectoría por parte de los diarios pagos de carácter generalista y en un contexto caracterizado por la existencia de diarios regionales importantes, los cuatro primeros operadores tenían en 2014 un nivel de participación de 65% en el mercado nacional (Becerra y Mastrini, 2017:126-127).
Finalmente, en Chile, país en el que circulaban en 2014 65 diarios, el mercado está dominado por dos grandes grupos: El Mercurio, de la familia Edwards Eastman y el Consorcio Periodístico de Chile S.A. (COPESA), de propiedad de Álvaro Saieh Bendeck. El tercer grupo en orden de importancia es la compañía sueca Metro, que distribuye el diario gratuito Publimetro. El nivel de participación de los operadores mencionados alcanzaba el 93,6% en el año 2014 (Mastrini y Becerra 2017: 149-150).
La débil regulación o inexistente en cuanto a límites a la propiedad cruzada o concurrente de medios de comunicación en varios países de la región, ha permitido que algunos grupos de diarios transiten al campo de la radio y la televisión convirtiéndose en poderosos grupos multimedia. En Argentina, siguiendo a Becerra y Mastrini (2017: 61) a principios de la década del 80 el grupo Clarín inició su participación en el sector de la radiodifusión. Habiendo consolidado su predominio en la prensa y en el contexto de la implantación de un modelo económico de carácter neoliberal bajo el gobierno de Carlos Menem, la fortaleza de Clarín “le permitirá a partir de 1990 encarar su expansión y convertirse en uno de los principales grupos mediáticos” no sólo de su país sino de América Latina (Becerra y Mastrini, 2017: 62).
En Ecuador, a pesar de la vigencia de la Ley Orgánica de Comunicaciones, en el año 2015 el grupo Albavisión del empresario de origen mexicano Ángel González, conocido en la
47
región como el Fantasma, controlaba tres canales de televisión, once radios y dos diarios, entre ellos el histórico e influyente matutino El Comercio10.
En el Perú, como se verá más adelante, la ausencia de legislación referida a propiedad cruzada de medios de comunicación ha posibilitado que el Grupo El Comercio, con un acentuado predominio en el mercado de la prensa impresa, sea desde principios de la década pasada el principal propietario y tenga el control del canal de televisión de señal abierta con mayor audiencia en el país11.
10 Véase al respecto: https://www.eluniverso.com/noticias/2015/02/22/nota/4574356/magnate-eeuu-controla-10-medios-nacionales (Consulta: 10 de enero de 2018).
11 Se trata de América Televisión (Canal 4).
48