Une planification nationale spécifique qui met en avant la concertation

► En matière opérationnelle, l’organisation administrative fondée sur la subsidiarité se traduit dans le principe d’appui : les niveaux supérieurs interviennent pour apporter un concours matériel et technique au traitement de l’évènement par les autorités locales – sauf évènement de très grande ampleur qui justifierait une gestion nationale. Cette organisation est

illustrée par la « pyramide de la protection civile » dont la base est constituée par les citoyens eux-mêmes.

► La gestion de ces crises de neige et de circulation poursuit deux objectifs affichés comme prioritaires : gestion des évènements météorologiques extrêmes pouvant affecter le réseau des routes d’Etat¹³. Il s’agit d’un document synthétique (une trentaine de pages) qui pose les « principes directeurs » de la gestion des crises de circulation routière liées aux chutes de neige.

Ce protocole, document original, quasi « plan neige national », n’a pas d’équivalent en France¹⁴, et pose des principes généraux pour le travail des administrations de l’Etat. Plus que des mesures de gestion du trafic ou d’organisation du « commandement », le Protocole établit des références et des recommandations pour la coordination des services, sur le terrain. Il est articulé comme suit :

- considérations générales : rappel des différents aspects du risque « neige » ; ses conséquences dommageables potentielles ; l’importance d’une prévision adaptée et d’une application concertée,

- objectifs : conforter les procédures de concertation entre les services centraux et poser les principes d’une déclinaison territoriale du Protocole, associant les collectivités,

- données sur le système d’information météorologique et d’alerte : rappel du rôle de l’AEMET, les informations qu’elle diffuse, les niveaux d’alerte ; les administrations destinataires et l’exploitation des données météorologiques,

- dispositions pour l’organisation centrale : mise en place deux structures opérationnelles, chargées respectivement de l’évaluation du risque (Unidad de valoracion de riesgos - passage de l’analyse météo à une analyse des conséquences potentielles en termes de crise) et de la coordination des services centraux (Comite estatal de coordinacion – suivi de la situation et directives).

La commission d’évaluation des risques regroupe la Protection civile, la Météo et la Direction générale des Routes. Dans les aires métropolitaines c’est le niveau jeune qui déclenche la mise en place du comité de coordination. A Madrid les directeurs généraux de l’Administration centrale sont alors directement impliqués.

- dispositions pour l’organisation territoriale : rôle des délégués territoriaux du gouvernement, notamment pour la préparation des déclinaisons locales du

13 Protocolo : coordinacion de actuaciones de los organos de la Administracion General del Estado, ante nevadas y otras situaciones meteorologicas extremas que puedan afectar a la Red de Carreteras del Estado – dernière version du 27 mars 2009.

14 Les seuls documents comparables en France sont des documents de nature technique faisant l’objet d’une diffusion beaucoup plus restreinte (par exemple le guide méthodologique du SETRA aux maîtres d’ouvrage et maîtres d’œuvre pour la réalisation de leur dossier d’organisation et d’exécution de la viabilité hivernale).

Protocole, mise en place de comités locaux, phasage des actions, orientations pour l’emploi des mesures de restriction du trafic,

- dispositions particulières pour l’accès aux grandes villes : en cas d’épisode neigeux, l’accès aux grandes agglomérations présente des difficultés et des enjeux qui justifient une planification spécifique (à établir localement) ; le Protocole donne des orientations à cet égard (coordination des services, grands types de mesures : priorité aux transports en commun, limitation du recours aux véhicules individuels, voies prioritaires, identification et traitement des secteurs critiques).

► Le protocole national, dont l’élaboration est coordonnée par le ministère de l’Intérieur, est cosigné par :

- les directions générales concernées au ministère de l’Intérieur : circulation (Trafico) ; protection civile et urgences,

- les directions générales concernées du ministère chargé de l’Equipement (Fomento) : routes et transports routiers,

- le président de l’Agence nationale météo, - un représentant du ministère de la Défense.

► Les dispositions du Protocole sont déclinées aux échelons locaux : l’Etat veille à la tenue de plans comparables au niveau des communautés autonomes (17) et de certaines provinces (une cinquantaine). Les déclinaisons territoriales du Protocole national organisent la concertation entre les services de l’Etat.

L’interface avec les collectivités doit être assurée grâce aux principaux dispositifs suivants :

- le souci (et la pratique) de l’information réciproque : avec un certain pragmatisme, les responsables insistent sur l’indispensable « bonne volonté » et l’utilité des réunions de concertation,

- des outils partagés : un même système d’alerte ; des liaisons opérationnelles entre les centres de commandement,

- le principe de la participation des représentants des communautés autonomes et des grandes villes aux centres opérationnels de gestion du trafic - c’est notamment le cas pour Madrid,

- dans le même esprit, la participation des représentants de l’Etat lors de la préparation des plans locaux relatifs aux routes.

L’ensemble des responsables rencontrés à l’occasion de la présente mission reconnaît toutefois que l’organisation des relations entre les différents gestionnaires de réseaux constitue un des points les plus délicats de la préparation et de la gestion d’un épisode neigeux. Ils pointent notamment la question de la cohérence des démarches nationales et locales, sur au moins deux aspects :

- les plans, pour l’évaluation et la mise en œuvre des mesures de gestion du trafic qui entraînent le passage des véhicules d’un réseau vers un autre,

- l’organisation des opérations de viabilité hivernale, et en particulier la recherche de complémentarités locales entre les gestionnaires.

► En outre, il faut signaler que la concertation / information est étendue aux organisations professionnelles de transporteurs routiers : les autorités indiquent que ces organisations sont, autant que possible, prévenues en temps réel et quelquefois par anticipation des mesures de fermeture d’axes ou de stockage de véhicules. Le contact est maintenu, pendant la durée de la crise, entre le centre opérationnel de la Direction générale de la circulation et les fédérations de transporteurs ; un état actualisé de la circulation leur est diffusé toutes les 15 min.

A l’échelon de la ville de Madrid, on retrouve une approche marquée par le souci de la coordination inter-services, chacun exerçant une part de responsabilité dans le traitement de l’épisode neigeux et disposant de consignes particulières à ce type de crise ; c’est plus spécialement le cas pour :

- les services de l’environnement et du nettoyage : mettant en œuvre un concept de « nettoyage urgent », ces services prennent en charge une partie de l’enlèvement de la neige, pour assurer la mobilité des services publics (nettoyage des voies de bus et des emplacements identifiés pour les services publics) ; ils assurent également une distribution de sel aux particuliers (pour le traitement des trottoirs devant chaque immeuble et sur les rampes des parkings).

Cette intervention originale des services de nettoiement a fait l’objet d’une modification récente suite à des difficultés rencontrées pour traiter de manière cohérente les voiries traversant plusieurs districts madrilènes¹⁵. Elle fait désormais l’objet d’une planification précise, avec un phasage de type « H – x heures » organisé comme suit : à H – 8 heures les services de voirie traitent les accès aux services parties prenantes à la gestion de l’épisode neigeux (notamment l’accès aux services de police, d’incendie et secours, aux établissements scolaires ou aux dépôts de bus). Entre H – 8 heures et H – 4 heures, ils traitent les axes secondaires.

Entre H – 4 heures et l’heure prévue, ils traitent les axes prioritaires.

- le service municipal de la mobilité et de la circulation : renforcement de la présence sur les points sensibles ; actions tendant à faciliter autant que possible la fluidité du trafic.

- la police municipale : élaboration d’une planification spéciale pour maintenir les effectifs en cas de période à risques ; unité dédiée pour le périphérique de Madrid.

- des services spécialisés qui ont également leurs consignes « neige » et contribuent au maintien des conditions de circulation avec leurs moyens propres : service des tunnels, service des bus.

La protection civile est abordée en 2.3.

15 Les activités opérationnelles du service d’environnement et de nettoyage sont confiées à des prestataires privés selon un allotissement par district (un prestataire pour chacun des 21 districts madrilènes).