POLITIQUE PUBLIQUE
L’objectif général de cette recherche est d'apporter une contribution aux connaissances concernant les possibilités offertes par les contextes politique et culturel à des organisations de femmes et de jeunes de la société civile, engagées dans un dispositif national de participation institutionnalisé, d'orienter une politique publique. Le cas retenu est celui de la préparation du second cadre stratégique de lutte contre la pauvreté dans un pays en développement, le Nicaragua. Notre question générale de recherche peut être formulée : quelles sont les opportunités (occasions et contraintes) offertes par les contextes politique et culturel d'organisations identitaires de jeunes et de femmes de la société civile engagées dans un dispositif national de participation institutionnalisé afin qu'elles puissent orienter les politiques en prévention de la violence du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté d'un pays en développement?
Le but de ce chapitre est de conceptualiser le problème de recherche et de formuler nos questions spécifiques de recherche. Dans la première partie de ce chapitre, après un retour sur le contexte d'émergence des CSLP qu'il nous semble important de décrire d'entrée de jeu, les principaux concepts de l'étude sont introduits. Dans la seconde partie, sont d'abord abordés les principaux facteurs mis en évidence par les recherches empiriques pour expliquer le peu de possibilités de la société civile d'orienter les CSLP. Ensuite, quelques théories portant sur le rapport société civile — État démocratique ainsi que plusieurs théories sur la mobilisation des mouvements sociaux sont exposées. Les plus pertinentes de ces dernières donnent lieu à une présentation plus approfondie.
L'OBLIGATION DE PARTICIPATION DE LA SOCIÉTÉ CIVILE LORS DE
LA PRÉPARATION DES CADRES STRATÉGIQUES DE LUTTE CONTRE
LA PAUVRETÉ
En 1996, le FMI lance l'Initiative PPTE (pays pauvres très endettés). Depuis 1999, une des conditions faites aux gouvernements désirant bénéficier de celle-ci est d’élaborer avec la participation de la société civile, un cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP). La préparation d'un CSLP constitue une condition imposée par des OIG financières (BM et FMI) en conformité avec une décision du groupe des pays les plus industrialisés, le G7, prise à sa rencontre de Berlin en juin 1999. Ce programme de CSLP est mis de l'avant par le FMI et la BM dès septembre 1999. Il a un pouvoir contraignant sur les pays adhérents, ces derniers signent des engagements contractuels. La BM et le FMI et des donateurs bilatéraux comme le Royaume-Uni, la Hollande, la Norvège et la Suisse vont
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distribuer leur aide en fonction de ce cadre (Dijkstra, 2005 : 443; Las Allianzas Norte/Sur, 2004 : 5). Quelques années plus tard, la Déclaration de Paris demande aussi aux différents pays, tant donateurs que récipiendaires de l'aide, un alignement de leur action en fonction de ce cadre (Organisation de coopération et de développement économiques, 2008a : 4). Le Canada va emboîter le pas en se conformant immédiatement à cette Déclaration (Agence canadienne de développement international, 2009, 2010).
Les institutions de Bretton Woods, essentiellement le FMI et la BM ont développé le concept de CSLP en réponse aux critiques largement répandues faites aux programmes d'ajustement structurel que les pays pauvres ne parvenaient pas à implanter comme prévu et qui souvent même accentuaient la pauvreté (Las Allianzas Norte/Sur, 2004 : 5). Une étude de l'UNICEF « Adjustment with a Human Face (Cornia, Jolly et Stewart, 1987) et le Rapport sur le développement dans le monde. 1990. La pauvreté » (Banque internationale pour la reconstruction et le développement, 1990) ont suscité beaucoup de réflexions et d'analyses sur les avenues possibles de lutte contre la pauvreté. La BM va conduire plusieurs évaluations de la pauvreté dans les pays en développement. La constatation est que les niveaux de vie en 1990 ont régressé au niveau de 1970 en Amérique latine et de 1960 en Afrique. Les années 1980 ont été catastrophiques quant à l'expansion de la pauvreté (Coopération technique allemande, 2004a : 20). À la fin des années 1990, la nature multidimensionnelle de la pauvreté est de plus en plus reconnue (Banque mondiale, 2001b).
Comment justifier l'imposition d'un CSLP dans le cadre de l'Initiative PPTE? D'abord, les gouvernements des pays en développement évoquent habituellement leur manque de fonds pour financer les programmes sociaux étant donné leur haut niveau d'endettement. La BM et le FMI veulent des garanties qu'en cas de radiation de dettes, une partie de la marge de manœuvre ainsi dégagée servira à financer la lutte contre la pauvreté. Deuxièmement, les OIG et les donateurs bilatéraux ont enregistré des succès mitigés lorsqu'ils ont tenté de financer eux-mêmes des changements de politiques gouvernementales (Huque et Zafarullah, 2006). Leurs initiatives apparaissaient souvent comme non crédibles (Coopération technique allemande, 2004a : 27-28) et peu légitimes. Ainsi, le contrôle externe par les OIG qui s'est avéré inefficace doit être remplacé, dans le CSLP, par une gestion gouvernementale plus transparente et redevable à ses citoyens. Le budget annuel du gouvernement doit respecter les engagements inscrits dans le CSLP. Ce dernier une fois adopté devient très contraignant, du moins en principe, sur le plan budgétaire pour le gouvernement. L'appel à la participation se situe dans ce contexte. Beaucoup d'espoirs reposent sur la capacité des citoyens et d'organisations de la société civile de surveiller et de remettre en question les actions de leur gouvernement pour qu'il respecte ses engagements inscrits dans le CSLP (Coopération technique
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allemande, 2004a : 28). Les attentes reliées à la participation de la société civile sont très élevées : elle doit constituer un contre-pouvoir aux élites politiques afin que le gouvernement soit sensible aux besoins et aux choix de la population et redevable à celle-ci.
Dans la préparation d'un CSLP, les dirigeants politiques doivent tenir compte des 5 principes mis de l'avant par le FMI. Le plan doit être sous le leadership du pays en impliquant une large participation de la société; être étendu ou englobant, c.-à-d. reconnaître que la pauvreté est multidimensionnelle; être axé sur les résultats en priorisant des résultats tangibles pour les pauvres; basé sur le partenariat, en favorisant ainsi une meilleure coordination sous le leadership du gouvernement; et enfin, se situer dans une perspective à long terme en reconnaissant la complexité et la profondeur des changements demandés (Fonds monétaire international, 1999 : encadre 1).
Selon la vision de la BM et du FMI, un CSLP devient un outil central ou stratégique comme son titre l'indique pour orienter l'action gouvernementale et celle des donateurs multilatéraux et bilatéraux. Dans une approche partenariale, le pays doit tout de même s'approprier le processus de préparation de son CSLP et prendre la responsabilité de son implantation et de son suivi, et ce, en s'appuyant sur des processus participatifs. Son CSLP doit aussi être de nature à favoriser l'atteinte des objectifs du millénaire de l'ONU (Coopération technique allemande, 2004a : 2).
Les principes mettant de l’avant la participation de la société civile ainsi qu’une compréhension multidimensionnelle de la pauvreté étaient de nature à favoriser l'inclusion d'organisations de la société civile dans la préparation des CSLP. La BM dans son guide d'accompagnement ne fournit pas de définition de la participation et n’indique pas comment ce processus peut s’intégrer au système politique national. Elle suggère simplement que des rencontres soient tenues avec des représentants de la société civile et de préférence, avec des représentants des pauvres (Coopération technique allemande, 2004a : 2; Fonds monétaire international, 1999). Par contre, elle fait de la participation une condition d'acceptation d'un CSLP en conformité avec la décision du G7 prise à sa rencontre de Berlin en juin 1999 (Coopération technique allemande, 2004a : 2; Fonds monétaire international, 1999). Ainsi au Nicaragua (comme dans les autres pays développement), la stratégie devait être élaborée avec la participation de la société civile, ce que souligne une auteure comme Guadamúz (2005) s'exprimant sur la participation citoyenne dans le CONPES.
Comment conceptualiser la participation d'organisations identitaires de la société civile à la préparation d'un CSLP relevant de la responsabilité d'un gouvernement national? C'est le sujet de la prochaine partie.
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PARTICIPATION PUBLIQUE ET DÉMOCRATIE
Dans cette section sont introduits et mis en relation certains concepts pivots de cette recherche : la participation, la société civile, la démocratie représentative, et enfin, la différenciation à opérer entre un mouvement social et un groupe d'intérêts. Le thème de gouvernance est aussi précisé, du moins son emploi par les acteurs du développement international.
LA PARTICIPATION
La participation est une des pierres angulaires de la gestion contemporaine des institutions étatiques. Le terme de participation est employé dans différents contextes avec des significations variées. De quelle participation est-il question dans les processus de préparation de politiques publiques cherchant la contribution d'organisations de la société civile, dont des groupes de jeunes et de femmes? Dans une revue de la littérature portant sur la participation et se limitant aux publications de langue anglaise, les auteures Brodie, Cowling et Nissen (2009 : 4-5) proposent une première grande classification. La participation peut être individuelle, associative ou publique.
La participation individuelle couvre des choix et des actions que les individus font sur une base personnelle dans leur vie de tous les jours. Ces choix sont des affirmations individuelles du type de société dans laquelle chaque personne souhaite vivre. Ils reposent sur ses valeurs, sur sa vision du monde, sur ses expériences ou sur son identité (Ginsborg, 2005). Ces choix se manifestent dans sa consommation en utilisant certains produits et en boycottant d’autres, dans les moyens de transport utilisés en favorisant les économies vertes ou le contraire, etc. Un individu peut aussi signer des pétitions, donner de l’argent pour une cause... L’action est locale et en lien avec un environnement plus large où opèrent différentes forces (Ginsborg, 2005).
Quant à la participation sociale, elle se rapporte aux activités collectives dans lesquelles les individus peuvent collaborer dans le cadre des activités habituelles de leur vie quotidienne (leurs activités courantes). L’individu comme travailleur peut devenir membre d’un syndicat, comme parent d’enfant, membre d’une association scolaire, comme résidant d’un quartier, membre d’un groupe du voisinage, etc. Il s’insère dans la vie associative en lien avec ses activités quotidiennes (travail, loisirs, lieu de résidence...) et son cycle de vie (adolescent, adulte avec ou sans enfants, personne âgée...) (Jochum, 2003; Pattie, Seyd et Whiteley, 2004). La participation dans ces associations n’a pas de rapport direct avec les institutions étatiques, leurs systèmes de représentation et leurs dispositifs de concertation et de participation. Les personnes sont motivées par leurs croyances, leurs valeurs, leur sens de la
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communauté, leurs intérêts immédiats, la recherche de relations amicales ou conviviales (Jochum, 2003 : 33). Les relations ainsi formées sont au cœur de la participation sociale.
Dans la participation publique, les individus s’engagent dans différentes structures et dispositifs en lien avec le fonctionnement des institutions politiques et étatiques. Les formes de participation sont variées : voter aux élections locales, régionales ou nationales; devenir un conseiller municipal, un député; prendre part aux initiatives gouvernementales souhaitant la collaboration des citoyens. Dans la participation publique, les personnes font part de leurs opinions, de leurs préférences et de leurs choix. Pour ce faire, ils s’adressent aux autorités, les défient ou les supportent, en utilisant divers moyens. La participation publique peut être individuelle ou collective. Dans ce dernier cas, la personne se joint à un groupe ou une organisation pour intervenir ou se faire entendre (Brodie, Cowling et Nissen, 2009 : 15). Dans la pratique, il est facile de démontrer que ces 3 grandes catégories de participation sont souvent interreliées. Il existe une grande fluidité entre elles. Un citoyen peut faire des choix écologiques par sa consommation, signer une pétition d’une association ou de son syndicat pour le transport en commun et militer dans un groupe écologique. Ce groupe peut participer à une consultation gouvernementale sur une politique ou encore manifester pour signifier son opposition. Malgré ses limites, cet effort de classification permet de situer la participation de groupes sociaux pour orienter les politiques publiques comme se rapportant à un type particulier de participation : la participation publique. Les groupes sociaux marginalisés pourraient, en participant à des dispositifs mis en place par les autorités publiques ou en se faisant entendre par d’autres moyens, intervenir dans des processus de décision portant sur les politiques publiques. Du moins, tel est le pari d'OIG, d'ONG et de plusieurs administrations publiques.
SOCIÉTÉ CIVILE ET ÉTAT DÉMOCRATIQUE
La présente recherche porte sur les possibilités d'entités de la société civile, engagées dans un dispositif national de participation institutionnalisé, d'orienter une politique publique. Elle se centre sur un type de participation, la participation publique. Cette dernière met en évidence les relations entre la société civile et les structures étatiques. La théorie démocratique aborde ces relations selon 2 grands angles : la démocratie représentative et la démocratie participative. Ces 2 types de démocratie révèlent des relations différentes entre la société civile et l’État, tout en ayant en commun la participation publique. Quelle soit directe ou indirecte par le biais d’un système électoral, la participation publique individuelle ou collective est une constituante de la démocratie. Elle constitue la source même de la légitimité de ses institutions (Keohane, 2002 : 340, 343). Il importe de préciser la nature de la société civile, de la démocratie représentative et de la démocratie participative.
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Il est communément admis que la société civile réfère aux associations et aux réseaux formels et informels d'une société qui existent à l'extérieur de l'État. C’est l’espace résiduel de ce qui n’est pas l’État ou le gouvernement. C’est une définition courante et pratique qui est par contre contestable par son imprécision (Armstrong, 2002 : 107). Ainsi, certains auteurs en excluent la famille et les réseaux basés sur les liens d’amitié (Kasfir, 1998 : 4). D'autres vont plus loin, ils distinguent la société civile non seulement de l'État, mais aussi de l'économie tout en y réintégrant la famille (Cohen et Arato, 1992 : 20; Dryzek, 2000 : 23; Young, 2000 : 158-160). « La société civile inclut toutes les formes d'institutions et d'associations qui demandent des interactions communicatives pour leur reproduction. Ces institutions et associations se fondent principalement sur des processus d'intégration sociale pour coordonner l’action à l'intérieur de leurs frontières » (Cohen et Arato, 1992 : 429, traduction de l'auteur). Il s’avère par contre difficile de préciser les limites ou les frontières de la société civile par rapport à l’État et à l’économie. Tous les 3 entretiennent des interactions très complexes. Pour surmonter cet obstacle, le terme d’espace est mis de l’avant, entre autres par Walzer (1995 : 7) et Deakin (2001 : 7). Une des principales caractéristiques de la société civile est de constituer un « espace » possédant une capacité d'auto organisation qui se manifeste principalement, comme mentionné dans la définition précédente, par des interactions basées sur la communication. Ces dernières supportent les identités, accroissent les possibilités de participation et créent des réseaux de solidarité (Young, 2000 : 163). Dans cette définition, la société civile comprend la sphère familiale, la sphère associative, les mouvements sociaux et les formes de communication publique comme les médias. Par contre, sont exclues, premièrement les institutions politiques étatiques, soit les partis politiques, le parlement et la fonction publique, deuxièmement les organisations centrées entièrement sur le marché et la production économique comme les entreprises et leurs associations ainsi que les syndicats de travailleurs (Young, 2000 : 163). Les syndicats comme les associations d'entreprises ou d'entrepreneurs peuvent être à certains moments des alliés de mouvements sociaux et de groupes d'intérêts de la société civile, mais selon la définition retenue, ils n'en font pas partie pour autant.
Pour Denis (2005 : 6), la société civile est un espace public et politique constitué de lieux structurés selon des rapports hiérarchiques et d'inégalité. C’est un espace conflictuel en lui-même. Selon Hendriks (2006 : 489), certains acteurs avancent des idées progressistes, d'autres, plus conservatrices et même pour certains, fondamentalistes. Des acteurs selon leur mission sont plus orientés que d'autres pour influencer l'État (exemple, les médias de masse) ou le marché (exemple, mouvements sociaux sur le développement durable). Les ressources et les autres sources de pouvoir sont aussi asymétriques. Des groupes sont mieux organisés que d'autres pour avoir accès à l'État, pour obtenir
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ses ressources et pour influencer ses décisions. La conception de la société civile de Cohen et Arato (1992), de Dryzek (2000) et de Young (2000) présentée plus tôt est retenue dans cette recherche tout en soulignant le caractère conflictuel de la société civile (Denis 2005) et la capacité asymétrique des acteurs d’avoir accès à l’État, à ses ressources et de l’influencer (Hendriks, 2006).
DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE ET PARTICIPATION
Selon Dalh (1989), les principales caractéristiques de la démocratie représentative se déclinent ainsi : un gouvernement redevable; des élections libres; une compétition électorale honnête; des droits civils et politiques; et enfin, l’autonomie des associations (les droits associatifs). Le gouvernement tire sa légitimité et son mandat de gouverner de la compétition électorale. Pour rendre compte de ce rapport entre le citoyen et son gouvernement, les politicologues parlent d’un modèle contractuel : un contrat entre un mandant et un mandataire. Brunelle (2007 : 40) précise, si le mandataire (le gouvernement) a été élu démocratiquement par ses citoyens (ses mandants) dans le respect des lois, il possède la légalité et la légitimité (publicité des débats et transparence des décisions) de gouverner, et ce, aussi longtemps qu’il respecte le cadre légal du pays, en tout premier lieu, sa Constitution. Le citoyen a un devoir d’obéissance. Il ne dispose pas d’une base légale lui permettant de contester, voire même de questionner son gouvernement en cours de mandat. Il doit lui faire confiance et s’en remettre périodiquement au système électoral pour le récompenser ou le sanctionner.
Pour certains, la démocratie représentative comporte des limites, ce qui ne plaide pas en soi pour son rejet. La plus importante limite est le déficit démocratique. Ce dernier provient du déclin de la participation des électeurs dans les élections et du profil des électeurs actifs qui tend à se restreindre à certaines catégories sociales, à ne pas être représentatif par le fait même de l’ensemble des citoyens (ex. faible participation des citoyens pauvres, des jeunes). De plus, il arrive que les gouvernements ne soient pas réellement redevables à leurs citoyens, les dispositifs prévus s'avérant à l'occasion inefficaces. La corruption et le népotisme peuvent ainsi se répandre. Autant de raisons évoquées pour remettre en question le mandat de gouverner dans une démocratie représentative (Power Inquiry, 2006). Différents modèles de démocratie participative ont été proposés pour réintégrer les citoyens dans la politique et revigorer la démocratie (Barber, 2003; Goodin et Dryzek, 2006; Involve, 2005; Smith, 2009). Ils misent sur une expansion de l’espace public qui pourrait ainsi améliorer les possibilités de discussions et de délibérations portant sur les politiques publiques. Le processus de décision devient plus démocratique et la reddition de comptes aux citoyens s’accroît (Barber, 2003; Coelho, Andrade et Montoya, 2002 : 1).
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Les modèles les plus diffusés de participation publique se déclinent ainsi : la préparation des budgets municipaux avec les citoyens, les consultations sur les politiques publiques, les audiences sur la planification de projets et les évaluations de problèmes sociaux — entre autres la lutte contre la pauvreté — avec les populations affectées. Les processus misant sur la participation publique deviennent une alternative à un mode de gouvernement basé sur le contrôle des processus et des résultats par l’autorité politique et ses experts (Cornwall, 2002 : I). Il n’en demeure pas moins que les autorités politiques et administratives sont portées à garder, dans une grande mesure, le contrôle sur les dispositifs participatifs (Barry, Berg et Chandler, 2006).
Par la participation publique, le gouvernement ouvre son processus décisionnel portant sur ses politiques aux différentes parties intéressées, dont les organisations de la société civile. La participation devient institutionnalisée. La participation publique est souvent évoquée comme un instrument fondamental pour renouveler la gouvernance des pays en développement. Le terme gouvernance est souvent utilisé pour faire référence à des façons différentes de gouverner, entres autres, le recours à la participation publique dans le fonctionnement des démocraties représentatives. Le terme de gouvernance, polysémique dans ses usages, demande à être précisé.