PRÉPARATION D'UNE POLITIQUE PUBLIQUE
Ce chapitre commence par la présentation du cadre conceptuel du contexte politique et du contexte culturel des acteurs participant à la préparation d'une politique publique selon l'approche du processus politique. Cette dernière servira à la conception du cadre conceptuel de cette recherche. Les concepts retenus et leurs relations sont expliqués. La formulation des questions de recherche suit. Le chapitre se termine par des propositions théoriques qui ont contribué à guider la collecte et l'analyse des données.
CADRE CONCEPTUEL DES CONTEXTES POLITIQUE ET CULTUREL
SELON L'APPROCHE DU PROCESSUS POLITIQUE
Le cadre conceptuel qui sera retenu pour cette recherche est issu de l'approche du processus politique. Il s'inspire grandement de celui proposé par Kriesi (2004 : 70) que nous présentons intégralement à la figure 8. Ce dernier cadre met en évidence 3 ensembles de variables où se retrouvent les groupes d'opportunités politiques et discursives, soit dans le contexte structurel, soit dans la configuration des acteurs politiques ou soit dans le contexte d’interaction (Kriesi, 2004 : 69-70). Toujours selon Kriesi (2004 : 70), le contexte structurel influence à la fois la configuration des acteurs politiques et le contexte d’interaction. De plus, le contexte d’interaction est influencé par la configuration des acteurs. Enfin, le contexte d’interaction influence à son tour le contexte structurel. Chacun de ces 3 ensembles fait l’objet d’une présentation plus détaillée.
LE CONTEXTE STRUCTUREL
Les grandes catégories du contexte structurel sont dans le cadre conceptuel de Kriesi (2004) : le contexte international d'un pays, ses institutions politiques, ses modèles culturels ainsi que ses structures de clivages. Ces différentes notions sont présentées dans les prochains paragraphes.
Les institutions politiques et les modèles culturels d’un pays sont influencés par sa structure de clivages politiques et par le contexte international (Kriesi, 2004 : 69-70). Ce dernier comprend la mondialisation, le néolibéralisme, ainsi que les politiques et l’action des organisations internationales gouvernementales (OIG) (dont le FMI, la BM, l’ONU et ses constituantes) et des ONG internationales affectant le pays. L’accélération de la mondialisation amplifie le rôle des institutions internationales dans les processus de préparation des politiques publiques. Les acteurs locaux et nationaux participant à ceux-ci sont sensibles à leurs politiques et à leurs ressources. Le contexte international d’un pays affecte ses institutions politiques et ses modèles culturels. Par exemple, plusieurs pays en
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développement sont tributaires de leur niveau d'endettement, un élément majeur contribuant à une position financière et politique précaire à l’égard des OIG de financement comme le FMI, la BM ou plus généralement à l’égard des organisations d'aide internationale.
Figure 8 Cadre conceptuel du contexte politique selon l'approche du processus politique
Source : modèle de Kriesi (2004 : 70), traduction de l'auteur.
Les institutions politiques d’un pays sont constituées de son système politique, électoral, juridique, policier et de défense du territoire, de son système parlementaire ou législatif, exécutif et administratif. La séparation des pouvoirs législatif, exécutif, judiciaire et électoral est à la base de la conception des démocraties modernes. L’indépendance du système judiciaire devient une condition fondamentale permettant le fonctionnement de la démocratie (Kriesi, 2004 : 70).
Les modèles culturels ont dans l’approche du processus politique une portée limitée. Ils réfèrent aux éléments stables du répertoire culturel d’un pays qui influencent les réactions des élites et de la population aux demandes ou revendications qui leur sont adressées (Kriesi, 2004 : 72). Deux dimensions sont habituellement mentionnées : les stratégies prévalentes des membres du système politique (Kriesi, 2004) et la résonance dans l’opinion publique des cadres culturels ou cadres d’action collective utilisés par les organisations de mouvements sociaux (Koopmans et Statham, 1999 : 228). Les autorités publiques doivent tenir compte de cette résonance dans leur façon de répondre aux
Configuration des acteurs politiques -structure d’alliances -structure de conflits Contexte d’interaction Stratégies des autorités politiques/ capacité de production de politiques publiques Opportunités -répression/ accommode- ments -réformes/ menaces Stratégies des acteurs collectifs politiques Contexte structurel Contexte international Institutions politiques Modèles culturels Structure de clivages
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demandes de mouvements sociaux. Les stratégies prévalentes des acteurs constituent des répertoires d’action typiquement employés par les membres du système politique lorsqu’ils sont interpellés ou défiés par des porteurs de revendications. Ces stratégies sont soit d’exclusion (répression, confrontation, polarisation, marginalisation) ou soit d’intégration (coopération, collaboration, assimilation) (Koopmans et Kriesi, 1995 : 34). Ces stratégies ont habituellement une longue tradition dans un pays et sont étroitement reliées aux institutions politiques et aux expériences marquantes qui ont contribué à façonner son histoire (Christin, 1997; Gallie, 1983; Kriesi, 2004 : 71; Lehmbruch, 1996). Ces stratégies d’exclusion ou d’inclusion affectent l’ouverture ou la fermeture du système politique aux demandes ou revendications d'un mouvement social et son exposition à la répression ou à l'accommodement étatique.
Les structures de clivages dans ce modèle de l'approche du processus politique influencent les modèles culturels et les institutions politiques. Selon Bartolini (2005 : 11), « la connotation théorique du concept de clivage se réfère à la combinaison d’orientations selon des intérêts ancrés dans la structure sociale, d’orientations culturelles/idéologiques enracinées dans le système normatif et de modèles de comportements exprimés dans l’appartenance à une organisation et repérable dans l’action ». Le terme structure sociale dépasse les seuls critères économiques ou démographiques pour inclure l’ensemble des critères de différenciation tels que le lignage, la propriété, la classe, l’éducation, les qualifications, le pouvoir et le statut (Bartolini, 2005 : 11). Les structures de clivage sont profondément enracinées dans une société et sont très résistantes au changement. Elles proviennent de sa structure des conflits sociaux et culturels (Kriesi, 2004 : 72; Kriesi et coll., 2006 : 926).
Les structures de clivage renferment un fort potentiel de division politique. Les conflits sociaux et culturels ne se transforment pas automatiquement en clivages. Ils vont demeurer latents à moins que certains acteurs les instrumentent ou les politisent (Kriesi, 2004 : 72-73). Un acteur politique peut transformer une division structurelle en clivage en donnant une cohérence et une expression politique organisée à ce qui autrement apparaît comme des valeurs et des expériences incohérentes et fragmentées de membres d'un groupe social ou d'un mouvement social (Kriesi, 2010 : 673-674). Par exemple, le rôle de la femme au Nicaragua opposant une vision basée sur des valeurs autoritaires traditionnelles (mère de famille et épouse soumise à l'autorité de l'homme) à une vision basée sur des valeurs libertaires (libre arbitre des femmes et droits soutenant leur autonomie) peut très bien se transformer en un clivage politique sous l'action de l'Église catholique ou de mouvements sociaux de femmes, dont le RFCV.
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Après avoir abordé, le contexte international, les institutions politiques d'un pays, ses modèles culturels ainsi que ses structures de clivages, autant de catégories du contexte structurel, la configuration des acteurs politiques est présentée.
LA CONFIGURATION DES ACTEURS POLITIQUES
Un mouvement social doit tenir compte des acteurs qui interviennent dans la préparation d’une politique publique, soit les autorités publiques, les partis politiques, les groupes d’intérêts, les médias, d’autres mouvements sociaux... Dans le contexte d'un pays en développement, il faut ajouter comme mentionné précédemment, les OIG, les ONG nationales et internationales, les fondations, les agences d'aide bilatérale, les institutions religieuses... La configuration des acteurs politiques représente à un moment donné l’ensemble des acteurs et leurs relations par rapport à une politique publique (Hunt, Benford et Snow, 1994; Scharpf, 1997 : 72). Elle révèle leurs capacités d’action, leurs perceptions et leurs évaluations des enjeux. Son étude renseigne sur leur degré de division, sur leurs compatibilités et incompatibilités, sur leur capacité de travailler avec d’autres parties intéressées, sur le degré de convergence et de divergence de leurs intérêts. La configuration des acteurs politiques rend compte de la logique conflictuelle prévalente dans une situation donnée (Kriesi, 2004 : 74). Elle est la résultante des coalitions, des alliances, des réseaux et des rapports antérieurs entre les acteurs, ainsi que de la formation ou de la destruction de groupes basés sur l’identité ou sur des catégories sociales (Tilly, 1978).
La configuration des acteurs politiques influençant à la fois les stratégies des acteurs politiques et les opportunités politiques d’un mouvement social comprend 3 catégories : les protagonistes ou les alliés, les antagonistes ou les adversaires et les attentistes (Hunt, Benford et Snow, 1994). Ces derniers n’interviennent pas directement dans le débat, mais forment une audience attentive. La position de ces acteurs quant aux demandes d’une organisation de mouvement social constitue une dimension des opportunités politiques dans le sens d’occasions ou de contraintes venant de la division ou de la cohésion des élites. Dans le modèle du processus politique, la configuration des acteurs politiques est partiellement influencée par la structure du contexte politique. La configuration des acteurs politiques est moins stable que les institutions politiques ou les modèles culturels. Une élection peut remplacer le parti ou les partis qui forment le gouvernement et changer les alliances et les coalitions. Par contre, la configuration des acteurs politiques est plus stable que le contexte d’interaction (Kriesi, 2004 : 74). Un mouvement social peut chercher à agir sur la configuration des acteurs en créant des opportunités politiques pour les élites, soit des occasions qui permettent aux politiciens de se présenter comme les représentants de la population, ou soit des contraintes qui vont leur fournir des raisons de répression
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(Tarrow, 1994 : 98) ou de négociation. Son action peut aussi chercher à provoquer de la dissension chez les élites. Un mouvement social peut faire des incursions auprès des élites les plus sensibles à ses cadres culturels ou les plus susceptibles de proposer des cadres alternatifs à ceux contestés (Wolfsfeld, 1997 : 29).
LE CONTEXTE D’INTERACTION
Le contexte d’interaction peut prendre de multiples formes compte tenu des contextes politique, social et culturel ainsi que de la configuration des acteurs politiques (Kriesi, 2004; 78). Dans le processus de préparation de politiques publiques, les autorités politiques vont déployer des stratégies pour orienter ou infléchir l’action collective des mouvements sociaux et des groupes associés. Comme exposé précédemment, les acteurs étatiques tendent à structurer l’action des mouvements sociaux (Neveu, 2005) et des ONG (Saurugger, 2007). Ces stratégies vont être favorables ou opposées aux buts proposés par un mouvement social ou peuvent aussi être mixtes. Dans ce dernier cas, elles prennent la forme d’un mélange de sanctions et d’encouragements qui ont selon le moment des effets contrastés sur l’action d’un mouvement social (Kriesi, 2004; 78). Chaque épisode d’action peut modifier le contexte d’interaction en jouant sur la légitimité des acteurs, sur les alliances, en reliant des arènes (l'instance de participation et les médias, en provoquant l’apparition ou l’intervention de contre- mouvements sociaux) (Kriesi, 2004 : 79; McAdam, Tarrow et Tilly, 2001).
Un aspect majeur du contexte d’interaction est la capacité des autorités politiques de produire des politiques publiques qui répondent aux demandes des mouvements sociaux. Elle constitue un des 4 groupes d'opportunités politiques proposés par Tarrow (1998). Cette capacité s’applique à toutes les étapes du processus : le choix de la politique à élaborer, sa documentation (les cadres cognitifs), le choix des orientations, l'implantation de la politique, son application et son suivi. Un second aspect du contexte d'interaction a trait à la stratégie des autorités politiques face aux revendications d'un mouvement social. La stratégie peut être d'accommodation ou de répression, de réformes ou de menaces (Kriesi, 2004).
L’approche du processus politique permet d'élaborer un cadre conceptuel pour étudier les possibilités d'une organisation de mouvement social, engagée dans un dispositif participatif institutionnalisé, d'orienter une politique publique. En se basant sur cette approche, un modèle tenant compte du contexte politique, de la configuration des acteurs politiques et du contexte d’interaction sera conçu pour identifier ces opportunités politiques et ces opportunités discursives. Ce modèle complète celui proposé par Kriesi (2004 : 70).
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LE MODÈLE CONCEPTUEL DES POSSIBILITÉS POUR DES
ORGANISATIONS DE LA SOCIÉTÉ CIVILE D'ORIENTER UNE
POLITIQUE PUBLIQUE PAR LA PARTICIPATION
Le cadre conceptuel de cette recherche s’inscrit dans l’approche du processus politique tout en intégrant les critiques de Snow, Soule et Kriesi (2004a) et d’Amrstrong et Benrstein (2008) sur la nécessité d’élargir les cibles possibles de l’action des mouvements sociaux. Un mouvement social peut prendre pour cible l’État, mais aussi des structures sociales de domination socialement instituées (des structures créées et entretenues ou soutenues par des institutions) comme les dogmes de l’Église catholique pour un mouvement de femmes au Nicaragua (RFCV) ou encore les dictats d'OIG dans la lutte contre la pauvreté dans les pays en développement. Dans le processus de préparation d'une politique publique, les représentants de différentes autorités peuvent intervenir et être pris pour cibles par les organisations de mouvements sociaux, mais aussi, ajoutons-nous, prendre ces dernières comme cibles. Ce cadre s’adapte bien à l'étude des possibilités d'organisations identitaires de la société civile d'orienter une politique publique dans un pays en développement. Comme tout cadre conceptuel, il a une fonction heuristique. Il délimite la recherche en choisissant les relations qui seront étudiées. L’approche du processus politique permet d’étudier quelles opportunités politiques et quelles opportunités discursives influencent la mobilisation d'organisations de la société civile dans leurs rapports aux autorités ou encore les résultats de l'action collective ciblant ces autorités. Elle convient à cette étude où le regard est dirigé sur les possibilités d'organisations de la société civile qui sont des membres d'un dispositif national participatif d'orienter des politiques d'un CSLP tout en tenant compte des possibilités d'acteurs plus puissants qu'eux.
Le modèle conceptuel de la recherche est présenté à la figure 9. Il reprend essentiellement le cadre conceptuel du contexte politique selon l'approche du processus politique présenté à la figure 8, en faisant des aménagements limités, dont 2 sont quand même importants, tout en simplifiant les relations entre les 3 ensembles de variables du contexte structurel, de la configuration des acteurs politiques et du contexte d’interaction. Les relations de rétroaction entre le contexte d'interaction et le contexte structurel ont été enlevées. L'étude porte sur la courte période d'interaction de préparation du CSLP-II, soit de 2002 à 2006. Il est peu probable que les interactions entourant sa préparation modifient substantiellement le contexte structurel pour que ce dernier ait à son tour de nouvelles influences sur l'action collective des organisations identitaires de la société civile.
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Figure 9 Cadre conceptuel des opportunités politiques et discursives pour les deux organisations identitaires de femmes et de jeunes engagées dans un dispositif participatif d'orienter les politiques en prévention de la violence du second cadre stratégique de lutte contre la pauvreté
Légende : * ce signe indique les ajouts les plus importants de l'auteur au modèle de Kriesi (2004). De plus, le texte apparaît en italique; ** ce signe des 2 astérisques indique des ajouts spécifiques à cette recherche qui ne modifient pas en soi le modèle conceptuel de Kriesi (2004).
Des modifications importantes sont apportées pour tenir compte du contexte culturel : premièrement, l'ajout de la culture politique et deuxièmement, la place accordée aux opportunités discursives. La culture politique du pays est ajoutée explicitement au modèle pour rendre compte de son influence sur les institutions politiques nicaraguayennes, sur l'espace public, sur les modèles culturels de l'élite politique et sur les cadres culturels des acteurs politiques de la préparation du CSLP-II. Dans l'approche du processus politique, habituellement, seuls les modèles culturels sont retenus et donnent lieu à une opérationnalisation restrictive (les cadres culturels et les éléments stables du répertoire culturel d'un pays qui influencent les réactions des élites politiques et de la population face aux demandes qui leur sont adressées) (Kriesi, 2004 : 72). Dans notre discussion sur la théorie des cadres culturels, nous avions souligné l'importance de situer ces cadres dans leur contexte culturel, une des lacunes de cette théorie. Ainsi dans cette recherche, la résonnance et l'alignement des cadres culturels
Contexte structurel Configuration des acteurs politiques - la structure d'alliances - la structure de conflits Contexte international Culture*
politique Structure de clivages Institutions politiques
Espace public* Modèles culturels
Cadres culturels
Opportunités et contraintes de deux OISC engagées dans dispositif participatif d'orienter les PPV du CSLP-II**
Contexte d'interaction du CSLP-II
Stratégies des autorités politiques/ capacité de production de politiques publiques Opportu- nités -répression/ accommo- dements - réformes/ menaces, affronte- ments Stratégies des acteurs collectifs politiques -change- ments d'alliances politiques - appel au public*
Les politiques en prévention de la violence faite aux femmes** Les politiques en prévention de la violence juvénile**
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des organisations identitaires de la société civile pourront être mieux analysés et interprétés. L'ajout de la culture politique pourra aussi donner plus de profondeur à l'analyse des institutions politiques nicaraguayennes, de l'espace public ainsi que des modèles culturels de l'élite politique comme opportunités pour les 2 organisations identitaires de la société civile d'orienter des politiques du CSLP- II.
Les opportunités discursives deviennent explicitement présentes dans notre modèle conceptuel par les cadres culturels et par l'appel au public. L'ajout de l'espace public, une dimension structurelle du groupe des opportunités politiques d'ouverture ou de fermeture du système politique vient aussi consolider l'aspect discursif du processus de préparation d'une politique publique. Quoique faits antérieurement lors de la conception de cette thèse, ces ajouts s'harmonisent aux développements proposés plus tard par Kriesi (2009) pour mieux intégrer les opportunités discursives à ce cadre conceptuel basé sur l'approche du processus politique. La variable à expliquer ou plus précisément à éclairer les politiques en prévention de la violence de genre et de la violence juvénile du CSLP-II complète les changements apportés au modèle initial. En résumé, nos apports dans la conception de ce modèle conceptuel sont les suivants : l'addition de l'espace public et de la culture politique dans le contexte structurel; l'ajout de l'appel au public dans le contexte d'interaction. Les cadres culturels, une dimension des modèles culturels sont rendus plus explicites, de même que les changements d'alliances politiques dans le contexte d'interaction. Nous présentons dans les paragraphes subséquents les concepts que nous avons ajoutés au modèle de Kriesi (2004), soit la culture politique, l'espace public et l'appel au public.
La culture politique dans un pays peut être entendue comme des « ensembles de symboles et de significations ou de styles d’action qui organisent les revendications politiques et la formation de l’opinion par les individus ou les collectivités » (Lichterman et Cefaï, 2006 : 392, traduction de l'auteur). Ainsi, des modèles, des symboles, des connaissances et des styles d’action partagés publiquement vont favoriser ou contraindre ce que les individus peuvent dire et faire (Lichterman et Cefaï, 2006). La culture politique sera une des variables du contexte structurel du cadre conceptuel de cette recherche. L'espace public est réduit à la structure des médias, leurs normes et leurs pratiques professionnelles. Cet espace va faciliter ou contraindre l'action des mouvements sociaux (Gamson et Meyer, 1996 : 287). Les médias jouent un rôle important dans les débats publics. Les mouvements sociaux vont chercher un appui public pour se faire connaître, se réclamer de cadres culturels et proposer des orientations. Le recours aux médias par les autorités ou par les prétendants est une stratégie pour changer le rapport de force en cherchant, et souhaitent-ils, en se méritant l'appui du public. Dans le
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contexte structurel, la structure des médias, leurs normes et pratiques professionnelles sont des éléments relativement stables qui vont affecter l'ouverture ou la fermeture du système politique et aussi la diffusion des cadres culturels.
L'acteur politique qui se sert des médias (il fait un appel au public) poursuit 2 fins : déclencher un débat public sur un enjeu et renforcer sa position dans le processus politique qui y est rattaché. L'acteur veut que sa voix soit entendue dans les médias (résonance) et que sa conception de l'enjeu en question par les médias atteigne le public et le rallie à sa cause (alignement) (Ferree et coll., 2002 : 86,105). Ensuite, un débat public et le soutien par les médias sont de nature à favoriser l'accès à l'autorité ou les autorités visées par l'initiateur de l'appel public dans le cas d'un mouvement social (Gamson et Meyer, 1996 : 288) et possiblement lui assurer un soutien d'une partie de ces autorités (Kriesi, 2009 :