Organizational Framework Established for Evaluating Projects and Communicating Decisions – Requirements

Até 2002, registrava-se uma diversidade de programas de transferência de renda no Brasil, em estudos realizados, naquele ano, por instituições como Universidade Federal do Maranhão, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e Universidade de Campinas, sobre os programas de renda mínima de iniciativa regional, foram identificados 94 programas municipais e 11 de âmbito estadual em implementação, mas concentrados nas regiões mais desenvolvidas do país, além da rede de proteção social federal composta de vários programas.

A indicação desse conjunto disperso e desarticulado de programas de transferência de renda, desenvolvidos nos três níveis de governo, colocou a

necessidade de unificação desses programas. Assim, houve a instituição do Bolsa Família, conforme diagnóstico sobre os programas sociais em desenvolvimento que foi elaborado visando minimizar:

1) a ocorrência de sobreposições de programas, definindo objetivo e público alvo; 2) desperdício de recursos por falta de uma coordenação geral e dispersão dos programas em diversos ministérios; 3) falta de planejamento e mobilidade do pessoal executor, 4) alocações orçamentárias insuficientes, com o não atendimento do público alvo conforme os critérios de elegibilidade determinados. (BRASIL, 2002).

Para superar essa situação, e com a justificativa de ampliação de recursos para os programas, de elevação do valor monetário do benefício e melhor atendimento dos usuários, foi, então, lançado o Bolsa Família em outubro de 2003, fundamentado em direitos previstos na Constituição Federal de 1988.

A política social no Brasil foi regulamentada como direito a partir da Constituição Federal (CF) de 1988, no art. 5º em seu primeiro capítulo assegura que:

Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade [...].

O artigo 203, da CF, estabelece que a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

Já o art. 204 da Carta Magna estabelece sobre as ações governamentais na área da assistência social a serem realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

A Lei Federal n. 10.836/2004, a partir do previsto na CF por meio da Medida Provisória n.132/2003, teve o objetivo de combater a fome e a pobreza, por meio da concessão de benefício financeiro a famílias que estão em situação de extrema pobreza, associando esse benefício à garantia de acesso a direitos sociais básicos, como segurança alimentar, saúde, educação e assistência social. É objetivado pelo Bolsa Família, a promoção da inclusão social das famílias beneficiárias, construindo as condições de combate à vulnerabilidade (BRASIL, 2006a), para proporcionar, em âmbito nacional, a transferência de renda condicionada a famílias pobres e extremamente pobres.

Segundo Santana (2005, p. 14):

[...] este Programa tem como objetivo combater a fome e a miséria e promover a emancipação das famílias mais pobres do país. Para tanto, o Governo Federal concede, mensalmente, um benefício em dinheiro para as famílias selecionadas [...] a concessão dos benefícios obedece a critérios de elegibilidade.

De acordo com Rosa (2013), o Programa se propõe aliar dois objetivos centrais: o alívio imediato da pobreza, por meio da transferência de renda aos beneficiários em condições de pobreza e extrema pobreza e, por outro lado, objetiva o combate ao denominado efeito ―intergeracional‖ da pobreza, por meio da imposição de condicionalidades referentes a investimento em capital humano, a partir da utilização dos serviços públicos de educação e de saúde, especialmente em relação a crianças e jovens beneficiários.

Ao analisar o PBF, Sojo (2007) coloca que está pendente no Programa uma proteção integral e articulada de serviços, que devem, entretanto, ser de competência das áreas prestadoras. No bojo dessa análise, deve-se discutir a inserção do PBF no SPS e o papel do Programa e das demais políticas setoriais numa estratégia voltada para o enfrentamento da pobreza.

Segundo Weissheimer (2006, p. 25), uma das características centrais do Programa é que ele procura ―[...] associar a transferência do benefício financeiro ao acesso a direitos sociais básicos, como saúde, alimentação, educação e assistência

social, com objetivo de combater a miséria e a exclusão social e promover a emancipação de famílias mais pobres‖.

O Programa é gerido pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) em parceria com os Estados e Municípios. As prefeituras são as responsáveis pelo cadastro das famílias e pelo controle daquelas beneficiadas.

Para o PBF funcionar foi necessária a integração de algumas etapas operacionais, como: ―[...] unificação do sistema de seleção de famílias; unificação do sistema de pagamento; unificação da gestão local; integração do Programa Bolsa Alimentação e do Programa Cartão Alimentação; implantação do Comitê Gestor Interministerial‖ (BRASIL, 2006a).

O programa tem como meta o desenvolvimento de responsabilidades compartilhadas entre União, Estados, Municípios e a sociedade, focalizando melhor as famílias pobres e instituindo-se como política de enfrentamento à pobreza no país. Ao todo, o programa atende a mais de 13 milhões de famílias, mediante os seguintes pré-requisitos, no ano de 2013:

Famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza. As famílias extremamente pobres são aquelas que têm renda per capita de até R$ 70,00 por mês. As famílias pobres são aquelas que têm a renda per capita entre R$ 70,01 a R$ 140,00 por mês, e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças ou adolescentes entre 0 e 17 anos24.

O Bolsa Família, dessa forma, procura enfrentar o problema da pobreza. No curto prazo, o programa pretende oferecer alívio aos problemas imediatos e urgentes da pobreza, como a fome e a desintegração do ambiente familiar. Os benefícios monetários são variados, constituindo-se nas seguintes modalidades:

Benefício básico; benefício variável, benefício vinculado ao adolescente de 16 e 17 anos (BVJ); variável gestante (BVG), variável nutriz (BVN) e Benefício para Superação da Extrema Pobreza na Primeira Infância (BSP). De modo que os valores dos benefícios variam conforme as características de cada família, considerando a renda mensal per capita familiar, o número de crianças e adolescentes de até 17 anos, de gestantes, nutrizes e de componentes da família. (SILVA et al., 2013, p. 38).

24

Fonte: CAIXA - Bolsa Família. Disponível em:

<http://www.caixa.gov.br/Voce/social/Transferencia/bolsa_familia/index.asp> Acesso em: 17 fev. 2013.

No ano de 2010, o PBF estava implementado em 5.565 municípios brasileiros e no Distrito Federal desde o ano de 2006, tendo orçamento em torno de um bilhão de reais mensais (SILVA, 2010). De acordo com Thomé (2013, p. 71-72):

Em 2013, o PBF atendia a cerca de 13,8 milhões de famílias, ou cerca de 50 milhões de pessoas (equivalendo a algo em trono de 27% da população brasileira); é o quarto maior programa social do país em pessoas assistidas, ficando atrás apenas dos beneficiários do Sistema Único de Saúde (SUS), da Educação e da Previdência Social. Em termos absolutos, é o programa mais amplo do mundo neste gênero.

Cunha (2009, p. 331) explica que o PBF possui ―[...] objetivo erradicar a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais e regionais [...]‖

No longo prazo, o Bolsa Família tem como objetivo o combate à pobreza, induzindo a melhoria do status educacional e da saúde de seus beneficiários por meio das condicionalidades, promovendo, assim, melhores oportunidades de qualificação e, consequente, inserção futura no mercado de trabalho.

O cadastramento dos beneficiários nesse Programa é realizado por meio de informações inseridas pelo município no CadÚnico (agente operador), ficando a gerência do programa a cargo do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e as operações de pagamento sob responsabilidade da Caixa Econômica Federal (LEMOS; RIBEIRO, 2012).

O Cadastro Único conhecido como CadÚnico, foi criado em 2001, e regulamentado pelo Decreto n. 6.135/07 e coordenado pelo MDS, com o objetivo de ser utilizado para a seleção de beneficiários e integração de programas sociais do Governo Federal, entre os quais o PBF.

As informações do CadÚnico podem também ser utilizadas pelos governos estaduais, federais e municipais para obter o diagnóstico socioeconômico das famílias cadastradas, possibilitando a análise das suas principais necessidades, além de permitir que sejam realizados o monitoramento e a avaliação dos efeitos de tais programas na área de assistência social.

Esse Cadastro pode ser utilizado pelas famílias de baixa renda, ou seja, aquelas com renda igual ou inferior a meio salário mínimo por pessoa (per capita), ou renda mensal de até três salários mínimos. As famílias com renda mensal total superior a três salários mínimos só devem ser cadastradas por demanda para

programas específicos, como os programas de habitação e saneamento que utilizem os registros do Cadastro Único para a seleção das famílias (BRASIL, 2015).

De acordo com o BRASIL (2013b), o cadastramento não significa a inclusão imediata no PBF Programa Bolsa Família. Não há prazo fixado para concessão do benefício às famílias cadastradas. Para começar a receber o benefício, a família precisa aguardar que o sistema analise as informações do Cadastro Único para verificar se o perfil se enquadra no programa e se o município não atingiu ainda sua meta, ou seja, se ainda há espaço para outras famílias pobres serem beneficiadas.

A ordem de concessão de benefício é a de renda, identificada pelos dados inseridos no sistema pelo setor responsável no município. O governo local efetuará a exclusão do cadastro da família da base local do Cadastro Único apenas e tão somente quando ocorrer:

I) Falecimento de toda a família;

II) recusa da família em prestar informações; ou

III) comprovação de omissão de informações ou prestação de informações falsas pela família e que caracteriza má fé.

Nos casos em que passado o período de dois anos, os cadastros não tenham sido atualizados ou revalidados, o governo local (município) poderá excluí- los se, no decorrer dos dois anos subsequentes, a família não tiver sido encontrada para atualização ou revalidação do seu cadastro.

Nos casos relacionados aos itens II e III, a exclusão deverá ser realizada após a emissão de parecer social, elaborado e assinado por assistente social do governo local que ateste a ocorrência do motivo da exclusão. O documento elaborado, ou a cópia, será anexado ao formulário de cadastramento da família e arquivado (BRASIL, 2015).

O Programa Bolsa Família somente é concedido para as famílias com renda familiar por pessoa de até R$ 140,00 e a concessão, além de outros fatores, depende de previsão financeira e orçamentária. Enquanto não ocorre a concessão do benefício, as famílias devem manter seus cadastros sempre atualizados (BRASIL, 2015).

De acordo com Thomé (2013, p. 77), as famílias em situação de extrema pobreza recebem um benefício básico de R$ 70,00, acrescentado o benefício variável de R$ 32,00 por criança no domicílio e pode chegar a até cinco crianças.

Existe ainda um terceiro benefício, vinculado ao adolescente, de R$ 38,00, que pode atender a até dois jovens. No total, o montante pode chegar aos R$ 306,00.

O cadastramento de cada família estará vinculado a um Responsável Familiar (RF), maior de dezesseis anos, preferencialmente mulher. O RF será o responsável pelo recebimento do benefício e cumprimento das condicionalidades de todos os membros da família.

Os critérios de elegibilidade do PBF dependem da condição de renda das famílias e, entre as condicionalidades para sua permanência no programa, estão às tarefas relacionadas à frequência escolar e os cuidados com a saúde de seus membros. Em suma, o PBF revelou-se importante mecanismo – que se soma a outros, inclusive de natureza jurídica diferente, como o próprio Benefício de Prestação Continuada (BPC) – de distribuição de renda exterior aos mecanismos de mercado, no sentido da estruturação de uma rede de proteção social frente à pobreza (THOMÉ, 2013).

Entretanto, muitas controvérsias têm se sucedido diante da complexidade e das inter-relações da pobreza e da desigualdade com o modelo de economia e de Estado como provedor. Entre as quais, merece destaque o pensamento da professora da Universidade Federal do Maranhão, Maria Ozanira da Silva (2002, p. 1), que afirma:

Apesar dos limites existentes, não se pode esquecer também do significado desse programa em termos de assistência social, numa situação de extremada miséria. Comparativamente com os programas tradicionais de política social no Brasil, esses programas de transferência de renda trazem um avanço no seu desenho institucional ao dispor diretrizes socioeducativas e manifestar a preocupação explícita de articulação com outros programas, mas na prática isto não ocorre.

A pesquisadora manifesta tacitamente a preocupação diante das diferenças entre o desenho teórico metodológico do PBF e a prática institucionalizada nos órgãos gestores do Bolsa Família, focalizando a falta de ligação entre os critérios e o recebimento dos valores. Inscreve-se nesse liame uma distância entre os reais objetivos de combate à pobreza e redução da desigualdade e a prática institucional do outro, uma vez que educação e saúde não sofrem os impactos inicialmente pensados na arquitetura dos PGRM, o que pode ser motivado por clientelismo

político25 e falta de interface entre os órgãos gestores (a Assistência Social, a Saúde e a Educação).

De acordo com o Brasil (2013b), o PBF possui três eixos principais: a transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza; as condicionalidades reforçam o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, de saúde e de assistência social; e as ações e programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade. Cabe chamar a atenção para a importância dos programas complementares, bem como do cumprimento das condicionalidades. Esse parece ser um dos aspectos mais frágeis do Programa, considerando-se a repercussão do PBF sobre as mulheres titulares no que se refere ao acesso à educação, à saúde e às ações de inclusão produtiva.

As condicionalidades são consideradas compromissos assumidos pelas famílias e pelo poder público para que os beneficiários sejam atendidos por serviços de educação, de saúde e de assistência social, ou seja, representa reforço ao acesso a direitos sociais básicos, enquanto os programas complementares visam ao desenvolvimento das famílias para superação da situação de vulnerabilidade (SILVA et al, 2013).

No desenho final do Programa, foram incorporadas as condicionalidades e os programas complementares, embora o detalhamento de sua regulamentação para sua implementação buscasse atenuar o caráter punitivo das condicionalidades, dando ênfase ao monitoramento da oferta dos serviços básicos de saúde e de educação à população pobre.

No âmbito dos programas complementares, o PBF foi implementado como uma política transversal às demais, que deveria se articular com as políticas setoriais, econômicas, de trabalho, habitacionais, de apoio à microprodução agrária, entre outras, como ressalta a autora. Ainda segundo Cohn (2010, p. 227), o fundamento do PBF,

[...] concebido como articulação entre políticas de combate imediato à pobreza com políticas de superação da pobreza, significa que estariam se abrindo portas para que os pobres ingressassem na sociedade com um

25

De acordo com Silva (2002), o clientelismo político trata-se de uma prática realizada por governos, seja regional ou nacional, quando faz favores em troca de algo, normalmente o voto. O mecanismo que rege o clientelismo é o seguinte: um político promete algum benefício em troca de receber apoio eleitoral nas urnas, obviamente, trata-se de uma forma de corrupção política.

novo status, o de cidadãos, com acesso ao mercado e à dignidade social, sendo assim, capazes de assumir sua individualidade como portadores de direitos.

Nesse sentido, Cunha e Pinto (2008, p. 4) observam que o PBF foi concebido como uma alternativa de política que articula diversas dimensões econômicas e sociais e ―[...] não pode ser entendido como uma mera unificação dos programas anteriores ou apenas a busca de um maior grau de racionalidade administrativa‖.

Segundo Cunha e Pinto (2008), houve com o PBF uma mudança na concepção da transferência de renda para o atendimento de toda família e não mais de seus membros isoladamente, houve a superação de divergências de critérios de elegibilidade e de sobreposição de público-alvo e a compreensão da insuficiência de renda apenas como praxe de outras dimensões da pobreza. Além de reforçar o papel da mulher no interior da família, ao torná-la, preferencialmente, a responsável legal pelo recebimento dos benefícios, o PBF deu amplo direito de escolha às famílias quanto ao uso dos recursos recebidos26.

Nas palavras dos autores: ―[...] ninguém melhor que a família para decidir onde o recurso financeiro é mais importante, quais as necessidades da família devem ser satisfeitas‖ (CUNHA; PINTO, 2008, p. 4), em uma perspectiva de que os pobres não precisam de tutela, pois sabem fazer escolhas, precisam apenas de um Estado que assegure seus direitos.

Os eixos do Programa Bolsa Família (PBF) estão representados por meio da Figura 4, que demonstra os agentes, os procedimentos e as condicionalidades para receber o benefício do PBF.

26

Uma interessante análise sobre os conceitos e percepções relativos à família, bem como, sobre os gastos realizados com as transferências de renda recebidas, pode ser encontrada em Fonseca (2001) que, a partir da análise dos Programas de Transferência de renda, e em especial do Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima (PGRFM) da Prefeitura de Campinas e das entrevistas realizadas com beneficiárias do Programa, analisa o conceito de família e outras características dos programas de transferência de renda. A partir desse autor, ficam evidentes os avanços que o PBF representa em relação a uma série de aspectos, sobretudo em relação ao conceito abrangente de família utilizado, e à liberdade em relação aos gastos das transferências recebidas.

Figura 4 – Agentes envolvidos no Programa Bolsa Família

Fonte: Pinto et al. (2015).

Os recursos são repassados pelo Governo Federal às famílias residentes nos municípios, que atendam aos requisitos exigidos para receber o benefício do PBF. Por outro lado, as famílias beneficiárias devem atender às exigências (condicionalidades) do programa.

Quadro 2 – Condicionalidades do PBF

Área de

Concentração Condicionalidades/Público Alvo Previsão Legal

Educação

Crianças de 06 a 15 anos de idade devem ter frequência escolar mensal mínima de 85% da carga horária. Já os adolescentes de 16 e 17 anos devem ter frequência mínima de 75%.

Lei n. 10.836 de 09 de janeiro de 2004. Decreto n. 5.209, de 17 de setembro de 2004, e Portaria n. 251, de 12 de dezembro de 2012. Saúde

As gestantes e as nutrizes devem comparecer às consultas de pré-natal a assistência ao puerpério. Já as crianças menores de 07 anos de idade deverão cumprir o calendário de vacinação e realizar o acompanhamento do seu crescimento e desenvolvimento.

Lei n. 10.836 de 09 de janeiro de 2004; Decreto n. 5.209, de 17 de setembro de 2004, e Portaria n. 251, de 12 de dezembro de 2012. Assistência Social

Das crianças e dos adolescentes de até 15 anos de idade, em risco ou retiradas do trabalho infantil, exige-se a frequência mínima de 85% da carga horária relativa aos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos – SCFV. Portaria MDS n. 666, de 28 de dezembro de 2005; Portaria n. 251, de 12 de dezembro de 2012. Fonte: Brasil (2015).

A atuação entre as áreas de saúde, de educação e de assistência social nos municípios para o acompanhamento das condicionalidades do PBF mostra a possibilidade de construção de processos e fluxos de trabalho coordenados, como revelam os resultados. Em 2006, do total de crianças e adolescentes de 6 a 15 anos do Programa, 62,8% eram acompanhados pela educação. Em 2010, esse percentual passou a 88,6%, incluindo os jovens de 16 e 17 anos incorporados ao Programa em 2008, o que equivale a 14,2 milhões de crianças e de adolescentes (6 a 15) acompanhadas mensalmente e 1,4 milhões de jovens acompanhados com a mesma periodicidade. Em novembro de 2010, havia 575 mil crianças e jovens