3. DESIGN REQUIREMENTS
3.4. Operational considerations
Os tributos são instituídos pelo Estado, que necessita da contribuição compulsória das
106 DINIZ, Cláudio Smirne. Estado e desenvolvimento econômico. In. MOREIRA, Egon Bockmann; MATTOS, Paulo Todescan Lessa (Coord.). Direito concorrencial e regulação econômica. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 241/257.
107 Em relação a diferença entre planejamento e planificação, André Ramos Tavares escreve o seguinte: “(...) Para Miguel Reale (1973: 93) a planificação ‘é, de certa forma, o correlato ou o complemento da intervenção
sistemática do Estado nos domínios econômicos e culturais em geral’. José Afonso da Silva (1972: 20)
criticando a possibilidade de distinção, que considera sibilina, utiliza as expressões como sinônimas. Já Eros Roberto Grau (1977: 29) fala em planejamento indicativo e em planejamento compulsório. Mas, como bem leciona Oscar Dias Corrêa (1991: 222 – original grifado): ‘O planejamento é indicativo, e, em geral, fica à ação privada larga margem de atuação. Já na planificação – é a língua portuguesa permite a diferenciação nítida dos dois processos – há um plano geral, integral, total, que o Estado traça e impõe a toda a coletividade, compulsoriamente’. Data vênia dos entendimentos em contrário, há de prevalecer o interesse na precisão terminológica, com a correspondente diferenciação que, de resto, é amplamente conhecida”. (TAVARES, André Ramos. Direito constitucional econômico. 3ª ed., São Paulo: Método, 2011, p. 310/311). Sem dúvida, há uma nítida diferença entre os dois termos, devendo-se destacar que a CF/88, ao estabelecer que a intervenção estatal na economia é medida excepcional, não admite a existência de planificação.
108 Constituição Federal: “art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. § 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.” (BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil [1988]. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 13/05/2013).
109 De acordo com Celso Lafer: “O processo de planejamento pode ser dividido, para fins analíticos, em três fases distintas, porém sucessivas e interligadas: a decisão de planejar, o plano em si e a implementação do plano. A decisão de planejar abrange dois momentos essenciais que constituem o processo específico da ‘preparação da decisão’: o diagnóstico da situação, que supõe a percepção dos dilemas, das questões problematizadas e das alternativas possíveis para a ação, e a proposição de objetivos, decorrentes, em parte, daquele diagnóstico. O
plano em si pode ser considerado o enquadramento concreto da decisão. A implementação do plano, terceira fase
do processo, inclui tanto a realização dos objetivos quanto os resultados auferidos.” (LAFER, Celso. JK e o
pessoas e dos agentes econômicos para desenvolver suas funções.
Relata-se que os tributos vêm sendo utilizados como a principal fonte de receita do Estado desde a Antiguidade110, no entanto, foi somente com o surgimento do Estado de Direito, já na Idade Moderna, que se estabeleceu um modelo delimitado por normas jurídicas, tornando a arrecadação tributária racional.111
Embora existam outras fontes capazes de fornecer recursos financeiros ao Estado, levando-se em consideração as variáveis “quantidade relevante” e “perenidade”, pode-se afirmar que os tributos ostentam maior eficiência em relação às demais espécies.
Ao fazer opção pelos tributos como sua principal fonte de receita, o Estado adota o modelo denominado “Estado Fiscal”112. Esse modelo tem sido utilizado ao longo do tempo e em todos os “tipos de Estado”.113
A tributação, entretanto, não tem apenas a função fiscal, ou seja, não pode ser utilizada apenas como instrumento de transferência de receita para o Estado. Da concepção de tributo como meio de obtenção de recursos avançou-se para a ideia de que ele pode – e deve – ser utilizado para favorecer a realização dos mais elevados objetivos sociais, econômicos e políticos.
110 De acordo com o Luís Eduardo Schoueri: “As mais primitivas formas de organização social já relatavam alguma espécie de cobrança para os gastos coletivos, com os dízimos, cobrados no século XIII a.C. sobre frutos, carnes, óleo e mel.” (SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 15).
111 Ana Paula Duarte Ferreira Maidana relata que: “A concepção de tributo foi profundamente alterada ao longo da história. Se nos primórdios a tributação, por sua abusividade e natureza confiscatória, era vista como penalização, é certo que nos dias atuais o tributo só pode ser concebido como uma contribuição da sociedade ao Estado, a fim de que este possa exercer suas funções, que visam ao interesse da própria coletividade.” (MAIDANA, Ana Paula Duarte Ferreira. A seletividade e a não-cumulatividade tributária como
instrumentos de uma política de incentivo à reciclagem de resíduos sólidos. Dissertação de mestrado em
Direito apresentada na Universidade de Marília, Marília/SP, 2010, p. 87/88).
112 André Elali ensina que: “A expressão ‘Estado Fiscal’ é bem antiga, devendo-se o seu conceito a Lorenz Von Stein, já em 1885, sendo depois difundida em face dos debates entre Joseph Schumpeter e Rudolf Goldscheid durante a primeira grande guerra, época na qual se discutiam as possíveis soluções para os problemas financeiros enfrentados pelos Estados por força dos conflitos armados. [...] Ainda sobre o assunto, consulte-se a tese de doutoramento perante a Universidade Gama Filho do professor Ricardo Lobo Torres, em que foram feitas importantes considerações em torno da evolução do Estado e de sua relação com a tributação. Para o eminente jurista brasileiro, o Estado Moderno é um Estado Financeiro, já que exerce atividades relativas às finanças públicas, desenvolvendo-se desde o fenecimento da estrutura feudal até os dias atuais. Há, ademais, as seguintes espécies de Estado Financeiro: 1) Estado Patrimonial, que se mantém a partir das rendas provenientes de seu patrimônio; 2) Estado de Polícia, que ‘aumenta as receitas e centraliza a fiscalidade na pessoa do soberano e corresponde à fase do absolutismo esclarecido’; 3) o Estado Fiscal, que encontra ‘seu substrato na receita proveniente do patrimônio do cidadão (tributo) e que coincide com a época do capitalismo e do liberalismo; e 4) Estado Socialista, mantendo-se das rendas industriais e para o qual o tributo tem um papel ‘subalterno’ (TORRES, Ricardo Lobo. A Idéia de liberdade no Estado patrimonial e no Estado social. Rio de Janeiro: Renovar, 1991, p. 1). Afirma o mestre, com razão: ‘O que caracteriza o Estado Financeiro e estrema os diferentes tipos nele compreendidos é o problema da liberdade em sua relações com o tributo.[...]” (ELALI, Andre de Souza Dantas. Tributação e regulação econômica: um exame da tributação como instrumento de
regulação econômica na busca da redução das desigualdades regionais. São Paulo: MP Ed., 2007, p. 101,
nota de rodapé 201).
Essa mudança de concepção é muito bem retratada por Ricardo Lobo Torres:
A expansão do Estado Social ou Estado do Bem-Estar Social, até a década de 70 do século XX, levou ao incremento da extrafiscalidade acoplada à fiscalidade. Os tributos, ao lado de sua função de fornecer os recursos para as despesas essenciais do Estado, exercem o papel de agentes do intervencionismo estatal na economia [...] Os tributos já não se apresentam apenas como fruto do poder de tributar, mas simultaneamente como emanação do poder de polícia, ou melhor, o poder de tributar absorve o poder de polícia na tarefa de regular a economia.114
Diante desse novo quadro, passou-se a afirmar que a tributação possuiria duas facetas: a fiscal (“fiscalidade”), que objetiva principalmente a arrecadação de recursos financeiros, a transferência de receita da economia privada para o Estado; e a extrafiscal (“extrafiscalidade”)115, que busca a indução dos agentes econômicos a comportamentos mais desejáveis em face do interesse público.
Essa divisão, destaque-se, é feita com base em um critério de preponderância, já que modernamente não se cogita a existência de um tributo com finalidade exclusivamente fiscal ou extrafiscal. Há, em verdade, uma completa relação entre essas duas funções do tributo.
Sobre essa relação, André Elali116 enfatiza que as duas facetas da tributação (a fiscal e a extrafiscal), apesar de possuírem funções diferentes, estarão sempre interligadas, pois dificilmente haverá um tributo relacionado exclusivamente com a função extrafiscal. Ou seja, os tributos contêm um nível mínimo de fiscalidade, por isso não é correto falar em tributos indutores, e sim em normas tributárias indutoras.
No presente estudo, importa analisar apenas extrafiscalidade, dada sua relação com as medidas estatais que visam criar condições mais favoráveis ao desenvolvimento de determinados setores da atividade econômica ou de regiões específicas.
Como ressaltado acima, um tributo será considerado extrafiscal quando seu objetivo principal é a interferência sobre o domínio econômico, para buscar um efeito diverso da
114 TORRES, Ricardo Lobo. A política industrial da Era Vargas e a Constituição de 1988. In. SANTI, Eurico Marcos Diniz de (coord.). Curso de direito tributário e finanças públicas: do fato à norma, da realidade ao
conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 257.
115 De acordo com José Marcos Domingues de Oliveira: “a tributação extrafiscal é aquela orientada para fins outros que não a captação de dinheiro para o Erário, tais como redistribuição de renda e da terra, a defesa da indústria nacional, a orientação de investimentos para setores produtivos ou mais adequados ao interesse público, a promoção do desenvolvimento regional ou setorial etc.” (OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Direito
tributário e meio ambiente: proporcionalidade, tipicidade aberta e afetação da receita. 2ª ed. revista e
ampliada, Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 37. In. SCHOUERI, Luis Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e Intervenção Econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 32).
116 ELALI, Andre. Incentivos Fiscais Internacionais: concorrência fiscal, mobilidade financeira e crise do
simples arrecadação de recursos financeiros.117 A extrafiscalidade, por sua vez, é a forma de manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos, perseguindo objetivos alheios aos meramente arrecadatórias.118
De acordo com Hely Lopes Meirelles119, a utilização de tributos com caráter extrafiscal é amplamente aceito na doutrina nacional e internacional, até mesmo o Direito norte-americano, tão cioso das liberdades individuais, admite essa função extrafiscal dos tributos para o incentivo ou repressão da conduta do particular.
A Constituição Federal de 1988 adotou a extrafiscalidade como instrumento de implementação de “políticas públicas”, ao admitir o aumento do ônus fiscal ou sua diminuição, conforme os objetivos pretendidos. Essa possibilidade decorre da supremacia do interesse público, que permite, em alguns casos, a preponderância do aspecto extrafiscal sobre alguns princípios constitucionais.
Nesse sentido, pode-se citar entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) ao julgar a ADI 1276/SP120. No acórdão, da relatoria da Ministra Ellen Gracie, a Suprema Corte brasileira decidiu que, ao instituir incentivos fiscais a empresas que contratam empregados com mais de quarenta anos, a Assembleia Legislativa de São Paulo usou o caráter extrafiscal que pode ser conferido aos tributos para estimular determinada conduta por parte do contribuinte, sem violar os princípios da igualdade e da isonomia.121
Essa decisão, ressalte-se, não é isolada. Ao revés, em inúmeros julgados o STF, com base no critério da proporcionalidade e sem excluir do sistema os demais princípios constitucionais, tem entendido pela preponderância do objetivo extrafiscal do tributo. Foi assim, por exemplo, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 199619/PE:
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO DE IMPORTAÇÃO DE VEÍCULOS USADOS. VEDAÇÃO: PORTARIA Nº 8/91-DECEX. VULNERAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA
LEGALIDADE. INEXISTÊNCIA. RECURSO CONHECIDO E
PROVIDO. 1. Imposto de importação. Função predominantemente extrafiscal, por ser muito mais um instrumento de proteção da indústria nacional do que de arrecadação de recursos financeiros, sendo valioso
117 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 129.
118 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 9ª ed. rev., São Paulo: Editora Saraiva, 1997, p. 146.
119 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 6ª ed. atualizada por Izabel C. L. Monteiro e Yara D. P. Monteiro. São Paulo: Editora Malheiros, 1993, p. 151.
120 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1276/SP, Relatora Min. Ellen Gracie, Julgamento: 29.08.2002, Publicação: DJ 29.11.2002. Disponível em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 28.02.2012.
instrumento de política econômica. 2. A Constituição Federal estabelece que é da competência privativa da União legislar sobre comércio exterior e atribui ao Ministério da Fazenda a sua fiscalização e o seu controle, atribuições essas essenciais à defesa dos interesses fazendários nacionais. 2.1. Importação de veículos usados. Vedação. Portaria DECEX nº 08/91. Legalidade. A competência do Departamento de Comércio Exterior, órgão do Ministério da Fazenda, encontra-se disciplinada no art. 165 do Decreto nº 99.244/90 e, dentre outras atribuições, compete-lhe a de emitir guia de importação, de fiscalizar o comércio exterior e a elaboração de normas necessárias à implementação da política de comércio exterior. Improcedência da alegação de ofensa ao princípio da legalidade. 3. Princípio da isonomia. Vulneração. Inexistência. Os conceitos de igualdade e de desigualdade são relativos: impõem a confrontação e o contraste entre duas ou várias situações, pelo que onde só uma existe não é possível indagar sobre tratamento igual ou discriminatório. 3.1. A restrição à importação de bens de consumo usados tem como destinatários os importadores em geral, sejam pessoas jurídicas ou físicas. Lícita, pois, a restrição à importação de veículos usados. Recurso extraordinário conhecido e provido.122
Portanto, a extrafiscalidade pode ser utilizada para a consecução de determinados objetivos estatais, devendo, entretanto, ser respeitada a competência tributária prevista na Constituição Federal.