As atividades desenvolvidas em uma sociedade podem ser divididas em dois setores: o público e o privado. O setor público possui atribuições que a Constituição aponta como relevantes, sendo de titularidade do Estado. As atividades do setor privado são as demais e desenvolvidas por particulares.
É a partir dessa noção que se separa a atividade pública (“domínio público”), setor de atuação do Estado, da atividade econômica (“domínio econômico”), área de atuação dos particulares.
Para Lucia Valle Figueiredo93, o domínio econômico compreende o conjunto de atividades desenvolvidas pela livre iniciativa, constituindo-se no centro onde gravita a possibilidade de se fazer riqueza.
Observa-se, assim, que as atividades públicas e privadas possuem campos de atuação próprios e específicos, sendo desenvolvidas de forma separada por seus titulares. Entretanto, excepcionalmente, em razão de determinados interesses, admite-se a atuação do Estado na atividade econômica (ou no domínio econômico).
Diante dessa possibilidade, torna-se importante estabelecer a distinção entre os vocábulos “atuação” e “intervenção”. Essas expressões são, à primeira vista, sinônimas e, pois, intercambiáveis, já que toda intervenção estatal é expressiva de uma atuação (ação) do Estado, no entanto, a recíproca não é verdadeira, porquanto nem toda atuação estatal pode ser considerada uma intervenção, na medida em que esse último vocábulo expressa precisamente atuação na esfera de outrem.94
Assim, a atuação tem sentido amplo e refere-se à ação do Estado na área de atividade própria (setor público) ou na área de outrem (setor privado). Já a intervenção é a atuação específica na área de outrem, do setor privado.
De se destacar que não há uniformização na doutrina quanto à classificação95 das modalidades de atuação do Estado na economia.
93 FIGUEIREDO, Lucia Valle. Reflexões sobre a intervenção do Estado no domínio econômico e as contribuições interventivas. In. MACHADO, Hugo de Britto (coord.). As contribuições no sistema tributário
brasileiro. São Paulo: Dialética / Fortaleza: Instituto Cearense de Estudos Tributários, 2003, p. 397.
94 RAMOS FILHO, Carlos Alberto de Moraes. As contribuições interventivas (CIDE) e sua relação com a
intervenção estatal no domínio econômico. Artigo publicado no CONPEDI. Disponível em:
http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/manaus/desenv_econom_carlos_alberto_ramos_filho.pdf. Acesso em 18/03/2013.
95 A propósito das classificações, como já consignado, Eros Grau adverte que elas não são verdadeiras ou falsas, mas úteis ou inúteis. Serão úteis, se conseguirem tornar determinado objeto mais compreensível (GRAU, Eros. A
Alguns autores dividem a atuação estatal na economia em duas modalidades: a) direta, onde se destaca a atuação do Estado empresário; e, b) indireta, que se realiza por meio da regulação da economia.96
Outros como Eros Grau97, fazem uma divisão mais específica. Assim, teríamos as seguintes modalidades (ou técnicas de atuação): a) intervenção por absorção ou participação; b) intervenção por direção; e, c) intervenção por indução.
Em verdade, observa-se que as classificações acima mencionadas não se excluem. Ao revés, se complementam.
Assim, é correto afirmar que na atuação direta, o Estado age no domínio econômico, como verdadeiro agente da atividade, assumindo integralmente (por absorção) ou parcialmente (por participação) o controle dos meios de produção de determinado setor da economia. Na absorção atua em regime de monopólio sem a participação da iniciativa privada98. Já na participação, o Estado atua em regime de competição/concorrência com a iniciativa privada.99
Por outro lado, quando a atuação é indireta, ocorre uma intervenção propriamente, já que nessa modalidade o Estado atua sobre o domínio econômico, ou seja, na esfera de outrem (setor privado). A intervenção nesse caso não se dá como agente econômico, mas como agente regulador da atividade, através do caráter fiscalizador (intervenção por direção) ou do caráter incentivador (intervenção por indução), objetivando orientar os comportamentos dos agentes econômicos em direções socialmente desejáveis.
Dessa forma, na intervenção por direção o Estado pressiona a economia, estabelecendo mecanismos e normas de comportamento cogente para os sujeitos da atividade econômica. O descumprimento das normas impostas pelo Estado acarretará uma sanção jurídica.100
Por outro lado, na intervenção por indução, a atuação estatal se concretiza através da adoção de normas regulatórias de estimulo ou de desestímulo101 da atividade econômica.
96 VAZ, Manuel Afonso. Direito econômico: a ordem econômica portuguesa. 4. ed. Coimbra: Coimbra, 1998, p. 172.
97 GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de 1988. 14ª ed. Malheiros. São Paulo, 2010, p. 147. 98 Essa modalidade de atuação é prevista no art. 177 da CF/88.
99 Essa modalidade de atuação é prevista no art. 173, caput, da CF/88.
100 São exemplos dessa modalidade de intervenção a repressão ao abuso do poder econômico (art. 173, §4º, CF/88) e o controle de preços.
101 Eros Grau pontua que: “...nem sempre a indução manifesta-se tem termos positivos. Também há norma de
intervenção por indução quando o Estado, v.g., onera por imposto elevado o exercício de determinado
comportamento, tal como no caso de importação de certos bens. A indução, então, é negativa. A norma não proíbe a importação desses bens, mas a onera de tal sorte que ela se torna economicamente proibitiva.” (GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de 1988. 14ª ed. Malheiros. São Paulo, 2010, p. 149).
Esses preceitos, embora prescritivos (deônticos), não são dotados da mesma carga de cogência que afeta as normas de intervenção por direção. Por isso, não há na intervenção por indução sanção jurídica pela não adoção do comportamento pretendido pelo Estado.
De acordo com Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho102, a intervenção por indução ocorre quando o Estado edita normas destituídas de compulsoriedade, através das quais impulsiona medidas de fomento ou de dissuasão, estimulando (incentivando) determinadas atividades econômicas ou desestimulando (coibindo) outras.
Ao utilizar medidas de incentivo, o Estado visa corrigir imperfeições existentes na economia e na sociedade, de modo a cumprir os deveres que lhes foram impostos pela Constituição. Como ressaltado por Luis Eduardo Schoueri103, as normas indutoras surgem em
obediência ao preceito constitucional da atuação positiva do Estado. Essas normas são extremamente úteis no campo das políticas públicas e servem como instrumento de desenvolvimento em todas as suas dimensões.
Esse tipo de intervenção estatal na economia nada mais é do que a concretização do poder de regulação econômica que o Estado detém. O poder de regular ou poder regulatório é aquele de estabelecer regras, de dirigir, de governar, de lançar mão dos meios necessários, inclusive da tributação, para fomentar ou restringir determinada atividade.104
Nessa toada, pode-se afirmar que a regulação da economia consiste no conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionadas através dos quais o Estado, determina, controla ou influencia o comportamento dos agentes econômicos, com objetivo de evitar os efeitos desses comportamentos que sejam lesivos aos interesses socialmente legítimos ou orientá-los em direções socialmente desejáveis.105
Portanto, a regulação também pode ser utilizada para criar meios ao cumprimento das metas estatais, como, aliás, foi muito bem destacado por Floriano de Azevedo Marques Neto, em citação feita por Cláudio Smirne Diniz:
102 RAMOS FILHO, Carlos Alberto de Moraes. As contribuições interventivas [CIDE] e sua relação com a
intervenção estatal no domínio econômico. Artigo publicado no CONPEDI. Disponível em:
http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/manaus/desenv_econom_carlos_alberto_ramos_filho.pdf. Acesso em 18/03/2013.
103 SCHOUERI, Luis Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e Intervenção Econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 87.
104 ELALI, Andre de Souza Dantas. Tributação e regulação econômica: um exame da tributação como
instrumento de regulação econômica na busca da redução das desigualdades regionais. São Paulo: MP Ed.,
2007, p. 21.
A regulação estatal não envolve apenas um caráter passivo, de preservação das condições de reprodução da ordem econômica vigente (correção das falhas de mercado). No contexto jurídico-institucional de países como o Brasil, a regulação econômica (geral ou setorial) envolve necessariamente a perseguição de objetivos de interesse público, traduzidos em inputs extra- sistêmicos que são a um só tempo impostos pelo poder público (via políticas públicas) e filtrados e absorvidos por ele (via atividade regulatória).106
Mas, ressalte-se, essa regulação econômica, até mesmo para atender ao princípio constitucional da eficiência, deve ser feita com planejamento107, de maneira a evitar que as medidas propostas e/ou implementadas causem mais prejuízos de que benefícios ao Estado e a economia.
Aliás, a própria Constituição de 1988 estabelece, em seu artigo 174108, que o planejamento109 é determinante para o setor público.