1.1) Les acteurs et les stratégies de développement local dans les territoires ruraux au Maghreb.
1.1.1) Les acteurs de développement local : leurs références théoriques et inspirations empiriques occidentales face aux réalités maghrébines
Les acteurs de développement local au Maghreb sont appelés, aujourd’hui, à répondre à deux impératifs dans le monde rural. D’abord le changement institutionnel, qui les touche en premier lieu, et la valorisation des ressources locales pour une construction collective de territoire. Si on se réfère aux définitions du développement local que nous avons abordées dans la première partie, les relations entre les acteurs doivent être renforcées surtout celles qui ne sont pas marchandes. Ils doivent, également, intégrer de nouvelles préoccupations et/ou valeurs que nous avons abordées précédemment également : la gouvernance, la décentralisation, la proximité, la participation etc.
En effet, les acteurs sont donc au centre du développement territorial. Ce sont leurs « idées » et leurs représentations du territoire qui sont concrétisées. La complexité vient de la diversité des acteurs, mais elle vient aussi de la diversité des rôles des différents acteurs. Un acteur peut intervenir dans différents domaines et avoir plusieurs légitimités. Ce que H.Gumuchian et al (2003) appellent « acteurs à plusieurs casquettes ». Chaque acteur a un rôle lié à sa fonction
officielle à ses convictions et idéologies et en tant qu’habitant et citoyen, mais aussi un rôle social, en tant que membre d’une famille. Ainsi les acteurs d’un territoire donné, sont dits
territorialisés, multi casquettes, multiples, appartenant à une catégorie, ont des représentations différentes du territoire, etc. Leurs actions sont également complexes et parfois même contradictoires.
Les acteurs d’un territoire donné ne jouent donc pas un seul rôle et n’agissent pas à partir d’une seule organisation. Cependant, H. Gumuchian et al (2003) proposent une classification du type d’action qui nous semble assez globale. Les actions, pour le développement d’un
territoire, sont selon ces auteurs soit de type structure (organisation en général publique), de type procédure (en général fonds ou organisation internationale ou ministère), ou de type projet (ONG, association, etc.). En reprenant cette classification et en l’adaptant aux pays du Maghreb, notamment les territoires ruraux, nous retrouvons les trois types, avec toutefois, une quasi dominance du type structure qui se substitue, souvent, aux deux autres types de manière officieuse.
Pour le premier type d’action, le type structure, les acteurs qui le symbolisent sont les
administrations locales déconcentrées. Elles ne sont pas, le plus souvent, déconcentrées
jusqu’au niveau de la plus petite unité administrative : la commune ou le secteur (sauf pour le
conseiller agricole) mais interviennent à travers des agents qui se déplacent sur le terrain et qui font du suivi des travaux liés à leurs missions. Le secteur agricole et parfois forestier,
comme c’est le cas en Algérie, à qui est dévolue la mission du développement rural se
retrouve à gérer des projets de développement intégré avec le financement national étatique ou de bailleurs de fond. Dans ce dernier cas, l’action de type structure se retrouve imbriquée
avec l’action de type procédure et les lourdeurs des deux types d’actions sont souvent
associées. Ce type d’actions est observé dans les trois pays : Algérie, Maroc et Tunisie81
. Dans le cas du type procédure, ce sont souvent des projets financés par des institutions
internationales d’aide au développement. Cette approche « définit un projet et ses composantes et le projette sur un territoire. Elle implique nécessairement la création d’une
structure de gestion du projet, qui associe, selon des modalités variables, des administrations et des acteurs du privé et de la société civile. L’objectif de ces projets est de réaliser les actions correspondant aux financements disponibles, et non de construire une gouvernance territoriale. Le plus souvent, la structure de gestion disparaît avec la fermeture du projet : « par exemple, les unités de gestion des projets de la banque mondiale ou du FIDA dans les pays du Maghreb cessent leurs fonctions quand les financements des prêts sont épuisés » (Lasarev.G, 2009).
Quant au troisième type d’action le type projet, nous le retrouvons de manière quasi
systématique dans les zones rurales difficiles au Maroc : exemple des vallées du haut Atlas ou des petites associations sont soutenues par des ONG internationales pour réaliser des projets
de développement souvent à l’échelle Douar. Dans ce cas, les acteurs sont des porteurs de
projets, bailleurs de fonds, partenaires de projets etc. En Algérie, ce type d’action est plutôt
l’œuvre d’associations nationales telles que l’association Touiza ou ANFEDR (association
nationale des femmes et développement rural). Ces associations sont financées par plusieurs bailleurs de fonds qui imposent leurs procédures. De toute façon, dans les trois cas, le rôle le plus ambigu reste celui des élus locaux qui sont souvent associés dans le cas des actions de type structure et procédure, mais qui peuvent être délibérément marginalisés dans le cas des projets menés par des associations et financés par des bailleurs étrangers. En tout cas, ils sont rarement les porteurs de projets de développement de leur territoire.
Le développement territorial est devenu un objectif clairement exprimé par les différentes stratégies de développement rural des trois pays du Maghreb. Les acteurs ont connu, dans ce domaine, une diversité sans précédent. Seulement, leur impact et leur intensité d’action sont
différents d’un pays à l’autre même si l’Etat, via ses organisations relais, reste, souvent, le premier décideur même à l’échelle locale.
1.1.2) Classification et catégorisation des acteurs
Selon Gumuchian et al, une lecture classique des rapports entre acteurs et territoires inviterait
à distinguer différents groupes d’acteurs définis par leurs rôles et statuts. Le tout associé à des
configurations territoriales particulières. Ainsi, pourrait être proposée, de façon communément admise, une catégorisation du type : acteurs institutionnels, acteurs politiques, acteurs socio-économiques, porteurs de projets, associations, groupements professionnels, etc. Parmi les nombreux auteurs qui ont proposé des catégorisations nous en distinguons deux. La première est celle du géographe G. Di Méo (1991) qui se base sur la position géographique des acteurs, il propose la classification suivante: les acteurs endogènes issus du territoire dans lequel ils vivent et agissent, les acteurs exogènes qui l’investissent de l’extérieur et les acteurs transitionnels qui illustrent des situations intermédiaires : enfants du territoire installés à
l’extérieur mais y conservant des attaches, des intérêts économiques et stratégiques, habitants
très mobiles l’intégrant dans leurs réseaux d’habitation et de vie, résidants secondaires, etc. La
81 Nous avons observé deux cas de ce type d’action dans nos zones d’étude : à Asni au Maroc et à Tataouine en
Tunisie. Ces deux territoires ont fait l’objet de projets de coopération entre les gouvernements et le Fonds
deuxième est celle d’économistes, spécialistes du développement, (Campagne Pierre et al.,
2009) qui se base sur la position politico-administrative des acteurs : les acteurs publics, les acteurs civils et les acteurs privés. Cette dernière catégorisation a été reprise par plusieurs auteurs notamment pour classer les acteurs du développement dans le milieu rural. Ces trois
catégories représentent : l’Etat, la population et le secteur privé. Seulement, la diversité des
acteurs au sein même de ces catégories, rend, selon H. Gumuchian et al (2003) cette
catégorisation moins opérante. Ceci s’expliquerai par le fait que « Aujourd’hui la
compréhension des constructions territoriales nécessite, de penser que l’Etat n’est plus
unique, que l’entreprise avec « un grand E » n’est plus unique, que la collectivité territoriale n’est plus seulement le vieux couple […] de la commune et du département » (Gumuchian. H
et al., 2003).
Un acteur, quel que soit sa catégorie, ne recherche pas uniquement les intérêts collectifs de
cette catégorie, ni les intérêts de l’ensemble des acteurs dans le cadre d’une construction
collective du territoire. La recherche de son intérêt propre est fréquente. Les réactions des
acteurs sont plurielles. C’est donc en terme de pluralité, comme invite à le faire Bernard
Lahire cité par H. Gumuchian et al, que l’acteur doit être considéré : pluralité dans ses états
d’être, pluralité dans le temps, dans l’espace et selon les contextes toujours mouvants. Ceci
est illustré par les acteurs privés par exemple qui selon Jean Coussy cité par (Gabas JJ, 2003) « se voient jouer le rôle d’exécuter les décisions publiques prises en fonction d’objectifs collectifs », avec comme expression le développement de financements joints publics/privés. Dans ce cas, pour les acteurs privés le contexte fait que la recherche de l’intérêt personnel converge avec la recherche de l’intérêt collectif.
Pour ce qui est du milieu rural dans les trois pays du Maghreb, les deux classifications des acteurs, celle de Di Méo et celle de Campagne et Pecqueur, nous semblent opportunes et complémentaires. En effet, si l’on adopte la classification de Di Méo (acteurs endogènes,
acteurs exogènes et acteurs transitionnels), cela permet, par exemple, d’analyser le
comportement des migrants82 en tant qu’acteurs transitionnels. Pour le Maroc ceci est affirmé par M. Nadif « Les transferts des migrants ont eu aussi des effets bénéfiques sur le milieu
rural, dans la mesure où ils ont permis aux petits exploitants d’avoir des moyens financiers
pour combler les déficits surtout en période de Sécheresse ou lorsque la récolte est insuffisante. » (Nadif. M, 2005). Les transferts de fonds des migrants permettent également de
faire vivre des familles entières et d’améliorer les conditions de vie en permettant l’accès à l’eau, et parfois même, à l’éducation. Il arrive, également, que les migrants financent la création d’activités économiques pour les jeunes. De même que la catégorie des acteurs
intermédiaires est représentée par les non-résidents qui sont originaires de territoires ruraux,
mais qui vivent dans des villes. Il n’est pas rare de voir cette catégorie de personnes investir dans le territoire que ce soit dans l’activité agricole ou dans d’autres activités qui peuvent
participer à la dynamique locale. Cet attachement au territoire d’origine est illustré aussi par la
construction d’une résidence secondaire par les non-résidents qui investissent dans l’immobilier dans des zones parfois déshéritées, uniquement, par attachement au territoire d’origine. Ceci est observé, par exemple en Algérie, plus exactement, en Kabylie et dans le M’zab.
82 Selon la banque mondiale les trois pays du Maghreb en 2006 faisaient partie des 10 premiers pays bénéficiant
d’envoi de fonds (en pourcentage de PIB) : Maroc (9,5%), Tunisie (5,0%), Algérie (2,2%).
Les acteurs endogènes sont, de plus en plus, diversifiés avec l’apparition d’acteurs civils
(associations locales, groupements de producteurs etc.), mais pas seulement. La création de nouvelles organisations publiques ou la déconcentration de celles qui existent déjà participe également à cet état de fait. Pour ce qui est des acteurs exogènes, ils sont représentés par les acteurs internationaux, tels que les ONG ou les organisations de développement, qui financent des projets et apportent leur appui technique dans les zones rurales (FAO, FIDA, Banque Mondiale, PNUD etc.).
La deuxième classification (celle de Campagne et Pecqueur) a le mérite de mettre plus en avant les acteurs civils qui sont une nouvelle donne au Maghreb.
De toute façon, quel que soit la classification, des changements notoires sont en cours en ce qui concerne les acteurs de développement dans les zones rurales au Maghreb. Les actions de développement qui impliquent les acteurs civils ne sont pas rares. Les processus de
développement impliquent différents types d’acteurs. P. Campagne et al émettent cette réflexion qu’ils jugent valable, aussi bien, au Nord qu’au Sud de la Méditerranée « Ces
processus concernent, en effet, les trois types d’acteurs locaux qui sont partie prenante du processus de développement à savoir, le secteur public, le secteur privé et les associations » (Campagne P et al., 2009).
Toutefois, les acteurs catégorisés n’adoptent pas, forcément, un comportement et des attitudes liés à leur appartenance à une catégorie donnée, ils peuvent agir selon leurs intérêts individuels. Seulement, ce n’est pas aussi une règle générale. C’est intéressant de constater que des jeunes ruraux peuvent agir dans un cadre collectif et pour la construction du territoire, alors que des acteurs publics peuvent agir pour des intérêts individuels. Les aspects intéressants à observer, pour chaque catégorie, ce sont les efforts fournis, avec parfois des conséquences non voulues, pour le maintien de la vie dans le territoire : une vie culturelle, une vie sportive, une vie économique (exploitation /dégradation des ressources, transferts des
migrants, création d’activités économiques et de revenus, innovation/abandon d’activités
traditionnelles, importance du secteur informel) et une vie sociale (extension du territoire
construction/ réduction de l’espace d’activité, rapport aux organisations locales, vie
associative) etc.
1.1.3) Les acteurs face aux projets de territoire
1.1.3.1) Les acteurs publics et les collectivités locales face à la décentralisation : la multitude des interprétations.
S’ils sont sous influence de systèmes sociaux et d’institutions et s’ils adoptent de nouvelles valeurs, les acteurs ont chacun sa propre stratégie dans le cadre d’un projet de construction de
territoire. « La logique qui est alors privilégiée est celle de la régulation, de la confrontation de stratégies divergentes, de trajectoires multiples et de négociations croisées » (Gumuchian. H et al., 2003). Ce qui est qualifié de stratégies territoriales, selon ces auteurs, ce sont « les actes pratiques et les actes langagiers qui engendrent des attitudes et des comportements, des positionnements stratégiques, des identités territoriales et des ancrages territoriaux ». Le changement peut alors venir du degré de convergence des stratégies. Celles-ci ne sont pas toujours transparentes et ne sont pas clairement exprimées, mais elles ont toujours comme objectif le maintien ou la recherche d’une place dans l’échiquier mouvant des acteurs de développement du territoire. La difficulté est alors dans le maintien des institutions et règles existantes tout en cherchant le changement, devenu indispensable, car exigé par des acteurs
externes. Seulement, les acteurs les plus influents développent alors des stratégies qui peuvent être contradictoires avec leurs discours en vue de garder le statut quo tout en prônant le nécessaire changement. Ce que H. Gumuchian et al expriment comme ceci « En matière de stratégie territoriale, les acteurs composent selon leurs valeurs et avec leurs connaissances ;
ils en font de même avec les règles qui leurs sont données. Il s’avère donc toujours très délicat d’espérer lire leurs comportements « au premier degré » (Gumuchian. H et al., 2003). Pourtant la construction d’un territoire nécessite de l’action commune donc un rapprochement
des objectifs des différents acteurs et aussi et surtout des stratégies territoriales communes.
Et s’il n’y a pas de projet commun de construction du territoire, ce qui est souvent le cas au
Maghreb rural, quelles sont les possibilités pour que ça soit le cas si la majorité des acteurs ne se conçoivent pas dans une autre configuration que celle existante ?
En tout cas, qu’il y ait un projet commun ou pas les acteurs ont souvent une stratégie basée
sur leur ancrage territorial ainsi que leur propre représentation du territoire et de sa trajectoire.
L’ancrage territorial est défini comme étant « la participation par les acteurs de façon
intentionnelle à un processus ayant des implications territoriales » (Gumuchian. H et al., 2003). L’ancrage territorial influence la représentation du territoire par les acteurs. Le modèle de Douglass. C. North, par exemple, nous apprend que pour n’importe quel individu, le monde, et donc son territoire, est le résultat de sa confrontation avec son environnement physique, socioculturel et linguistique. Seulement, pour North, les représentations finissent par se cristalliser dans des représentations communes. Alors que Gumuchian et al, 2003
considèrent que c’est une utopie dangereuse de penser que les représentations peuvent être
consensuelles.
Qu’elles soient communes ou différenciées, selon D.C. North, le changement économique est
impossible sans de nouvelles représentations du monde. En effet, du fait de la rationalité limitée, les individus ont des modèles de représentation « fréquemment erronés » D.C. North (1990) cité par Chabeau et al (2005).
Dans le contexte rural maghrébin, l’émergence de nouveaux acteurs, notamment civils, rend
les comportements, les actions et même les stratégies des organisations publiques et des collectivités locales plus complexes. Depuis le début des années 90, les unités rurales au Maghreb : communes rurales en Algérie et au Maroc et délégation rurales en Tunisie, se voient, de ce fait, confrontées à des nouvelles situations, après le passage des plans
d’ajustements structurels et « l’ouverture démocratique ». Les stratégies territoriales, inspirés
de celles appliquées dans les territoires ruraux européens, doivent répondre aux objectifs de développement territorial avec la participation des différents acteurs qui peuvent exprimer leurs besoins et leurs opinions et participer ainsi à la prise de décision concernant le territoire.
Ces stratégies sont tracées par les ministères de l’agriculture des trois pays qui procèdent d’abord à la classification des zones rurales et puis à une classification des exploitations
agricoles avec une prise en compte des groupements de producteurs et même des associations locales de développement créées, le plus souvent, sur initiative des agents locaux de développement83. Cette adaptation des acteurs locaux aux politiques publiques est expliquée par H. Gumuchian et al, pour qui « L’évolution des politiques publiques correspond à une
évolution des cadres et référents de l’action sur et pour la constitution de territoires de projets.
Et dans une recomposition, les acteurs se positionnent afin de participer à la mise en œuvre de projets, afin de bénéficier de programmes, c'est-à-dire de ressources permettant d’engager ou
83
plus prosaïquement d’accompagner des processus de développement » (Gumuchian. H et al.,
2003).
Les pratiques des acteurs publics et des collectivités locales renseignent sur la volonté des Etats d’instaurer ou pas les conditions favorables à un travail collectif de construction de territoire. Dans le cas des territoires ruraux des pays du Maghreb, les acteurs en présence développent des comportements complexes dont les objectifs officiels sont d’instaurer des méthodes de travail participatives, mais dont les objectifs réels sont au mieux de diminuer
l’assistanat, en poussant les acteurs civils vers des acteurs exogènes et au pire d’exercer le
contrôle sur ces organisations civiles pour maintenir les anciennes pratiques centralisées. 1.1.3.2) Les acteurs dit civils et indépendants: l’autonomisation en question
Après les programmes d’ajustements structurels exécutés par les trois pays du Maghreb
pendant les périodes respectives de (1986-1992) pour la Tunisie, de (1989-1990 et consolidation 1992-1994) pour le Maroc, et de (1994-1998) pour l’Algérie, les trois pays se sont engagés dans un processus de décentralisations des institutions et des décisions. Seulement, les voies suivies et les résultats obtenus sont très hétérogènes et la décentralisation
ne signifie pas la même chose d’un pays à l’autre. La décentralisation a véritablement commencé dans les trois pays depuis une quinzaine d’années suite à des pressions des
institutions internationales. Seulement, elle a pris des tournures différentes. Au point ou,
aujourd’hui, si on parle de décentralisation au Maroc on parle plus de déconcentration en
Tunisie et en Algérie. En effet, même pour le Maroc ou le processus est le plus avancé, M. Badjeddi note qu’ « Il apparait qu'il est totalement erroné de penser qu'il suffit d'adopter une loi de la décentralisation pour que celle-ci s'applique d'une manière immédiate et cohérente, sans se poser le problème du rythme souhaitable de la décentralisation. Il faudrait à ce propos souligner que le Maroc a opté pour un rythme démesuré (tantôt rapide et tantôt lent) qui freine définitivement le processus de décentralisation général et plus particulièrement la décentralisation du développement rural.» (Badjeddi. M, 2007)
Cependant, s’il y a un aspect qui a vraiment marqué le processus de décentralisation c’est la