O governo de Luizianne Lins promoveu uma agenda de participação popular que englobou diferentes instâncias do processo orçamentário (Plano Plurianual Participativo- PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias Participativa-LDO, Orçamento Participativo-OP), tornando parte da política do município permeável aos interesses populares e permitindo que pessoas de baixa renda pudessem adquirir dispositivos para intervenção na máquina estatal. (COSTA JUNIOR, 2010). O Orçamento Participativo de Fortaleza chegou a ser premiado pelo Observatório Internacional da Democracia Participativa (OIDP)83 na
primeira edição do prêmio “Boa Prática em Participação Cidadã”, no qual concorreram 39 experiências internacionais de gestão democrática (FORTALEZA, 24/11/2006). Todavia, não é possível afirmar que se consolidara na cidade uma “cultura de participação”,
83 O OIDP é uma articulação de entidades, organizações e centros de investigação, baseada na troca e
verificando-se baixíssima frequência da população nesses espaços, mesmo no principal deles, o Orçamento Participativo (OP). Além da participação aquém do que se esperava, o valor destinado anualmente para atender as demandas do programa não foi executado em sua totalidade ao longo da gestão petista. (COSTA JUNIOR, 2010).
A dinâmica da revisão do Plano Diretor da cidade engendrou dois campos antagônicos: de um lado os agentes do mercado imobiliário e da construção civil juntos aos representantes de órgãos governamentais; e do outro os representantes dos movimentos populares, de entidades, de ONGs, de grupos acadêmicos. (PEQUENO, 2015). O Plano que vigorava em Fortaleza, o PDDU, datava de 1992. Por lei, deveria ter sido revisado em 2002, contudo, apenas em 2004 o então prefeito Juraci Magalhães (PMDB) enviou o projeto de revisão do Plano Diretor para a Câmara de Vereadores. Quando Luizianne Lins (PT) assumiu a prefeitura, em 2005, o Projeto de Lei foi retirado de discussão devido à pressão exercida por setores da sociedade civil, que moveram uma Ação Civil Pública questionando a aplicação dos recursos para o processo, além da ausência de participação popular.
Em 2005, foi instituído um “núcleo gestor” pela prefeita, uma espécie de conselho com representantes do governo e da sociedade civil para organizar o processo, que consistiu em audiências públicas, reuniões deliberativas, finalizando com a realização do Congresso do Plano Diretor. Na prática, a composição do conselho assumiu uma feição tripartite (prefeitura, empresas e movimentos populares), algo que desagradou os empresários tanto quanto a metodologia do Congresso do Plano Diretor, que foi realizado em janeiro de 2007 e aprovou a proposta de texto do novo Plano Diretor, enviado posteriormente à Câmara Municipal para apreciação e aprovação dos vereadores:
Para participar do congresso, 534 delegados foram eleitos nas audiências públicas territoriais e no fórum “A Cidade que Queremos”. A realização do congresso sintetiza a participação como marca de todo processo, iniciado em fevereiro de 2006. Além das 14 audiências territoriais, o PDPFor realizou sete audiências temáticas na Câmara Municipal e mais de 40 capacitações, técnicas e comunitárias. O documento apresentado pelo Congresso, além da participação, é resultado de um trabalho técnico rigoroso envolvendo pesquisa e visitas a todas as áreas da cidade, apresentado nas 350 páginas do diagnóstico “A Cidade que Temos”, apresentado na Câmara Municipal (FORTALEZA, 2007).
Entre as reivindicações do chamado “campo popular”, articulação dos delegados do Congresso ligados a entidades e movimentos sociais, uma vitória importantíssima foi conquistada, no projeto estava previsto a criação de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), que regulariza e permite a introdução de serviços e infraestrutura em áreas de assentamentos habitacionais de população de baixa renda. Foram determinadas ZEIS de três tipos: I – ZEIS de favela; II – ZEIS de conjuntos habitacionais precários; III – ZEIS de vazios urbanos.
A luta pelas ZEIS configurou um ponto de tensão entre o campo popular e o empresariado da Indústria da Construção civil, que possuía interesses nas áreas em questão. No texto aprovado no Congresso, também estavam demarcados os locais onde as ZEIS seriam implantadas, proposta que contou com a oposição do Sindicato da Indústria da Construção Civil do Ceará (Sinduscon). Após longo processo de pressão do empresariado para que mudanças no texto fossem feitas – e também dos movimentos sociais para que não se mexesse no que havia sido aprovado –, o projeto foi enviado pela prefeita para a Câmara Municipal em 12 de março de 2008, um ano após o Congresso. O Projeto de Lei entrou em tramitação em agosto do mesmo ano, sendo necessária muita pressão popular para que os vereadores aprovassem sem modificações o novo Plano Diretor de Fortaleza.
Cerca de 400 pessoas ocuparam ontem o pátio da Câmara para reivindicar a votação imediata do Plano Diretor, assim como a manutenção, no texto original, dos artigos que preveem a criação das Zonas Especiais de Interesse Social. As faixas de pano fixadas nas grades da Câmara Municipal explicavam o motivo da ocupação realizada ontem no pátio em frente ao plenário. “Vereadores (as): o povo está de olho! Cumpram os seus compromissos com a cidade”; “Quem é contra a ZEIS é contra a moradia digna”. A sigla significa Zona Especial de Interesse Social, e sua instalação está prevista no texto original do projeto de lei do Plano Diretor de Fortaleza, que está em tramitação na Casa desde agosto. Essas zonas poderão ser destinadas para a construção de habitações populares, caso os vereadores a mantenham dentro do projeto elaborado com a participação de vários segmentos sociais. Outra reivindicação das cerca de 400 pessoas presentes é a aprovação do conjunto de normas e diretrizes até dezembro deste ano (O POVO, 24/10/2008).
Além de manifestações, audiências públicas foram realizadas para que o Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDPFor) fosse votado pela Câmara de Vereadores. No dia 18 de dezembro de 2008, aproximadamente dois anos após a realização do Congresso, o PDPFor foi aprovado em primeira discussão e, no dia 23 do mesmo mês, aprovado em
redação final. No dia 13 de março de 2009, o novo Plano Diretor de Fortaleza foi lançado. No entanto, os movimentos sociais que participaram da elaboração da lei não participaram da solenidade, ocorrida no gabinete da então prefeita Luizianne Lins. Eles acusaram adulterações no texto que havia sido debatido com os vereadores, antes da aprovação.
As principais mudanças no texto eram sobre a criação de uma ZEIS nas proximidades da Praia de Iracema e da Praia do Futuro, que teria ficado condicionada a regras específicas a serem estabelecidas; o prazo mínimo para a transformação de uma comunidade em ZEIS, que, segundo o texto sancionado, era de 5 anos contados até a publicação do Plano Diretor. Além disso, protestaram contra a exclusão da região do Lagamar das áreas que se transformariam em ZEIS. O campo popular denunciou como possíveis responsáveis pelas adulterações, o presidente da Câmara à época, Tin Gomes (PHS), o presidente da Comissão Especial que avaliou o projeto, o vereador Carlos Mesquita (PMDB), e o vereador Salmito Filho (PDT), relator-geral do Plano. (O POVO, 17/03/2009). Após um mês de polêmicas e sem ninguém assumir a autoria das adulterações, no dia 14 de abril de 2009, o presidente da Câmara Municipal, Salmito Filho (PT), recebeu do Gabinete da Prefeita a lei complementar que corrigia os citados pontos do Novo Plano Diretor de Fortaleza. (COSTA JUNIOR, 2010).
Em entrevista à imprensa, o secretário de planejamento de Fortaleza na época, Meneleu Neto, afirmou que o Plano Diretor representava alterações importantes do ponto de vista ambiental e urbanístico para a capital, pois estava compatível com o processo de expansão urbana e com a sustentabilidade ambiental, na perspectiva de gerar justiça social na cidade. “[…] A criação das ZEIS garante a inclusão social e combate a segregação socioespacial, uma característica forte de Fortaleza” (DIÁRIO DO NORDESTE, 14/03/2009). A então presidente da Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza (HABITAFOR84), Olinda Marques, assinalava que o novo Plano Diretor
contribuiria para acabar com grande parte das áreas de risco da cidade, pois definia áreas de regularização fundiária, permitindo melhorias habitacionais e a urbanização de locais já ocupados; nas áreas de preservação ambiental, as famílias seriam incluídas em programas habitacionais e os espaços degradados seriam recuperados (DIÁRIO DO NORDESTE, 14/03/2009). Já o presidente do Sindicato da Indústria da Construção Civil do Ceará
(Sinduscon-CE), por sua vez, Roberto Sérgio Ferreira, admitiu que, “dentro das possibilidades”, o setor privado ficou satisfeito. “Sabemos que o plano tem falhas, mas foi o melhor possível. Esperamos que as leis subsequentes façam a correção dessas falhas” (DIÁRIO DO NORDESTE, 14/03/2009).
Com efeito, a proteção e a regulamentação do uso das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) podem fomentar uma política de habitação e regularização fundiária de áreas como o Pirambu, cuja população habita um terreno de orla pertencente à União. Nesse caso e em outros semelhantes, o PDPFor tornaria possível a titularidade das casas. Além disso, o processo de mobilização unificou as diferentes expressões e fortaleceu qualitativamente o atual movimento social urbano de Fortaleza, assinalando uma página importante na memória das lutas sociais da cidade. (COSTA JUNIOR, 2010).
Pequeno (2015, p. 29) comenta que nesse processo “[…] ficou evidente a competição desleal em torno de disputas territoriais, quando as elites dominantes junto a seus representantes nos governos foram confrontadas por entidades e movimentos sociais […]”, resultando num Plano Diretor bastante ambivalente, no qual os interesses do mercado imobiliários estavam expressos no próprio zoneamento urbano aprovado.
O zoneamento proposto no PDPFor faz uma divisão de Fortaleza em duas grandes zonas: ambiental e urbana. Na porção litorânea leste está a chamada macrozona ambiental, subdividida em zonas de preservação, de recuperação e Zona de Interesse Ambiental (ZIA). Nessas áreas está determinada a realização de políticas mais restritivas ao uso do solo. (PEQUENO, 2015, p. 29-30).
Na zona urbana, o PDPFor realiza uma subdivisão tendo como parâmetros a densidade demográfica da região, a infraestrutura e serviços urbanos disponíveis, o estágio de consolidação da urbanização e a intensidade da ocupação do solo. Na Zona de Ocupação Consolidada (ZOC) estão os principais serviços e áreas comerciais da cidade, no caso, são os bairros mais verticalizados, localizados ao leste do Centro da capital. No seu entorno, estão as Zonas de Ocupação Prioritária (ZOPs 1 e 2), nas quais é estimulado o maior aproveitamento do solo e a elevação de edifícios, dada a infraestrutura e os serviços disponíveis, além da proximidade das áreas mais centrais. No sudeste estão as Zonas de Ocupação Moderada (ZOMs 1 e 2), cujo padrão de ocupação são de lotes mínimos de 300 m², o que bloquearia “padrões populares de ocupação do solo”. No sudoeste da capital
localizam-se as Zonas de Requalificação Urbana (ZRUs 1 e 2) “[…] correspondendo àquelas onde a urbanização sem cidade é a regra, revelando o lugar onde os pobres predominam.” (PEQUENO, 2015, p. 29-30 [grifo nosso]). Trata-se de áreas carentes em infraestrutura urbana e de serviços.
Além desse zoneamento, o PDPFor propõe um conjunto de zonas especiais: zonas ambientais especiais (ZAE), zonas especiais do projeto orla (ZEPO), zonas especiais de dinamização urbanística e socioeconômica (Zedus), zonas especiais de preservação do patrimônio paisagístico, histórico, arqueológico e cultural (ZEPH), zonas especiais institucionais (ZEI) e zonas especiais de interesse social (ZEIS). (PEQUENO, 2015, p. 31).
Não obstante a participação e as conquistas populares, o PDPFor apresentou muitas fragilidades técnicas, sobretudo à mobilidade urbana, acerca do sistema viário e os transportes públicos. (CAVACANTE, 2009; IACOVINI, 2013; 2015). Iacovini (2013) ressalta que o novo Plano Diretor “[…] ao mesmo tempo em que reconhece as fragilidades da gestão institucional, só traz um vago conjunto de diretrizes e ações estratégicas para o
tema […]” (IACOVINI, 2013, p. 70), além disso, não promove uma reclassificação viária e nem prevê as intervenções nas vias. Costa, Accioly e Nogueira (2015) chamam a atenção ao vertiginoso crescimento da frota motorizada em Fortaleza, que, somado à deficiência dos transportes públicos85, acentuou os problemas de deslocamento diário da população.
“Não por acaso, a ‘crise da mobilidade’ em Fortaleza tornou-se uma das principais pautas da campanha nas eleições para prefeito no ano de 2012, ocupando parte significativa da propaganda político-partidária.” (COSTA; ACCIOLY; NOGUEIRA, 2015, p. 64).
Tal crise de mobilidade é atribuída pelos autores “[…] às ações governamentais pautadas no modelo rodoviarista e à baixa eficiência do planejamento urbano”. (COSTA; ACCIOLY; NOGUEIRA, 2015, p. 64). Os autores também ressaltam que a concentração das mais precárias condições de deslocamento fica nas áreas periféricas do setor sudoeste e sul da capital cearense, com destaque para os bairros Siqueira, Grande Bom Jardim e José Walter. Apesar dos péssimos indicadores que apresentam, nenhuma dessas áreas recebeu intervenções prioritárias em mobilidade. “Por se tratar de setores com população de baixo poder aquisitivo, considera-se que estes trabalhadores recorram, sobretudo, ao transporte público coletivo ou a formas alternativas de transporte como a bicicleta.” (COSTA; ACCIOLY; NOGUEIRA, 2015, p. 64). Os autores assinalam um processo de “dupla segregação” (VILLAÇA, 2011), pois é estendido das áreas residenciais às áreas de trabalho. A distância e as dificuldades de acesso às principais “centralidades” da capital cearense gerariam mais desvantagem econômica aos trabalhadores pobres, que já não tem disponível pleno acesso aos serviços básicos e à urbanização. “Nota-se uma ‘superposição’ das áreas residenciais e áreas de trabalho para famílias de alta renda, minimizando seu
85 “A evolução da frota automotiva da cidade é alarmante: segundo o Detran-CE (2012), a frota da capital
apresentou um crescimento de 102% entre 1980 e 1990; de 67,8% entre 1990 e 2000; de 100% entre 2000 e 2010. Segundo dados oficiais (FORTALEZA, 2011), a malha viária da cidade era de 3.887 km em 2010, e a frota, de 707.731 veículos, uma relação de 182 veículos/km. Se atualizarmos essa relação com dados da frota de 2013, de 908.074 veículos (TRIBUNA DO CEARÁ, 2014), têm-se 233,6 veículos/km. Um crescimento alarmante de 28,3% nos últimos três anos. Os dados disponibilizados (FORTALEZA 2002; 2011) apontam que na última década a frota de ônibus teve um crescimento de apenas 6,8% (com diminuição dos veículos semipesados, - 35% e aumento do número de micro-ônibus, + 345%). Embora o número total de passageiros transportados tenha crescido (8,9%) e a média de passageiros diária de 770.246 passou para 839.424 (961.937 em dias úteis). O Sistema Complementar, as ‘topics’, manteve a mesma frota, 320 veículos, embora a quantidade de passageiros transportados tenha aumentado. Diariamente, em média, mais de 1 milhão de passageiros transitaram pela cidade pelos 2.171 ônibus (1.851) e micro-ônibus (320) do Sitfor. O equivalente a mais de 40% da população se desloca por meio de 0,3% dos veículos micro-ônibus integrantes do sistema. Isso equivale a: um (1) micro-ônibus do Sitfor para cada 273 veículos, ou um (1) ônibus para cada 193,8 automóveis ou ainda um (1) para cada 71,4
tempo de deslocamento, enquanto nas áreas com população mais pobre verifica-se uma tendência oposta.” (COSTA; ACCIOLY; NOGUEIRA, 2015, p. 65).
Vale ressaltar que em 15 de junho 2012, após longos anos de obras, a Linha Sul do Metrofor (trecho Pacatuba – Parangaba) foi finalmente inaugurada, ainda em caráter de testes. Em 28 de setembro do mesmo ano foi inaugurada a segunda etapa (Parangaba – Benfica). O terceiro trecho (Benfica – São Benedito) foi entregue em 24 de outubro. E, por fim, o quarto e último trecho da Linha Sul (Estação Central – Chico da Silva) foi entregue em 28 de julho de 2013. As operações comerciais da Linha Sul do Metrofor foram abertas em 1º de outubro de 2014, semanas após de iniciadas as obras da Linha Leste, na região do Colégio Militar, na Avenida Santos Dumont.
Iacovini (2014) atribui o avanço das obras às políticas de desenvolvimento em âmbito federal, com destaque para o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que injetou recursos e disponibilizou empréstimos ao governo estadual. O autor também salienta que na ascensão de Lula à presidência, a CBTU se desvinculou do Ministério dos transportes e passou a integrar o Ministério das Cidades, criado em 2003. Tal fator teria contribuído para destravar alguns projetos de mobilidade urbana. (IACOVINI, 2014, p. 101).
Freitas (2015) destaca a supremacia de Fortaleza em relação aos outros municípios da Região Metropolitana no que toca à distribuição populacional, 68% de 3.615.767 habitantes da RMF, de acordo com o censo 2010, moravam na capital. Apenas seis municípios (Caucaia, Maracanaú, Pacatuba, Euzébio Aquiraz e Fortaleza), dos dezenove que conformam a RMF, integram a principal mancha urbana existente. “Esse continuum
urbano apresenta-se segmentado entre a porção localizada a leste do Centro e no litoral […]”, que segundo a autora, configuraria a zona nobre da capital, área de grande fluxo turístico; “[…] e o restante que constitui espaços com deficiente acesso a serviços urbanos e grande densidade populacional.” (FREITAS, 2015, p. 195). Conforme visto, a partir da década de 1980, ocorre o “extravasamento” do polo Fortaleza para municípios metropolitanos através da implantação da indústria, construção de conjuntos habitacionais na periferia e, com destaque, a expansão do turismo litorâneo. (COSTA; AMORA, 2015).