3 LES MODIFICATIONS DES AUTORISATIONS D’ENGAGER ET DE PAYER
3.1 Les modifications de l’autorisation initiale d’engager et de payer
Les montants de crédits (AE et CP) votés par le Parlement et ouverts par les décrets de répartition peuvent être majorés ou minorés en cours d’année par :
- des lois de finances rectificatives ; - des arrêtés de reports de crédits ;
- des décrets de transferts ou de virements de crédits ; - des décrets d’avance ;
- des décrets d’annulations de crédits ; - des décrets de répartition.
3.1.1 Lois de finances rectificatives
Une ou plusieurs lois de finances rectificatives (LFR, ou « collectifs budgétaires ») peuvent parfois être votées dans une année. Elles visent à modifier en cours d’année les dispositions de la loi de finances initiale. Le contenu et la structure des lois de finances rectificatives sont notamment définis par l’article 35 de la LOLF.
Les crédits ouverts en loi de finances rectificative sont répartis par un décret de répartition selon la même procédure qu’en loi de finances initiale.
La partie 7 – « Clôture de la gestion » du recueil présente plus particulièrement la loi de finances rectificative de fin d’année.
3.1.2 Arrêtés de reports de crédits
En application du principe de l’annualité budgétaire, les crédits ouverts au titre d’une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes.
Toutefois, sous certaines conditions précisées par la LOLF, les AE et les CP non consommés peuvent être reportés sur l’exercice suivant selon des règles propres selon qu’il s’agit :
- du budget général et de budgets annexes, de comptes d’affectation spéciale ou de comptes de concours financiers ;
- de crédits ouverts en cours d’exercice, par voie de fonds de concours.
Les opérations des budgets annexes étant prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général, conformément à l’article 18 de la LOLF, les règles applicables aux reports du budget général valent pour les reports des budgets annexes.
Cas général du report des crédits
Par application de l’article 15-II de la LOLF, les crédits disponibles à la fin de l’année du budget général et des budgets annexes peuvent être reportés sous certaines conditions. Les modalités générales de report s’appliquent aux crédits issus d’ouverture par attribution de produit.
Les crédits de paiement disponibles sur le hors titre 2 peuvent être reportés dans la limité de 3 % des crédits inscrits en loi de finances initiale sur le hors titre 2. Pour les programmes le nécessitant, en raison notamment de décalage de projets pluriannuels, il peut être dérogé à cette limite par un article en loi de finances initiale de l’exercice sur lequel les crédits seront reportés.
Les CP disponibles sur le titre 2 peuvent être reportés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur ce titre. A titre exceptionnel et avec l’accord du ministre chargé du budget, ils peuvent compléter
les reports ouverts sur le hors titre 2 à la condition que le montant total des reports n’excède pas 3 % des CP initiaux inscrits sur le hors titre 2.
Les autorisations d’engagement peuvent être reportées mais ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre 2.
En application du principe de l'annualité budgétaire, il ne sera procédé à aucun report systématique d’AE, excepté lorsqu'elles sont affectées pour servir de support à une opération d'investissement, conformément à l’article 8 de la LOLF8.
Le ministre chargé du budget arrête chaque année le montant des crédits reportés avant le 31 mars.
Crédits ouverts par voie de fonds de concours
En application de l’article 15-III de la LOLF, les AE et CP rattachés par voie de fonds de concours et non consommés à hauteur de l’intention de la partie versante sont reportés de droit.
Les CP à reporter au titre des fonds de concours ne sont pas pris en compte dans le calcul de la limite de 3 % des crédits inscrits sur le programme à partir duquel le report est calculé.
Les crédits disponibles sur fonds de concours rattachés sur le titre des dépenses de personnel sont reportés en AE et en CP sur le même titre.
Les reports de fonds de concours doivent faire l’objet d’un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre intéressé avant le 31 mars.
Cas des AE d’années antérieures affectées ou ayant fait l’objet d’un retrait
Aux termes de l’article 158 du décret GBCP, les AE affectées à une tranche fonctionnelle sur laquelle aucun engagement n’a eu lieu pendant une période de deux ans ne pourront pas être proposées au report, sauf cas particulier soumis à accord de la direction du budget après avis du contrôleur budgétaire.
De même, conformément aux articles 157 et 160 du décret GBCP, les AE issues du retrait d’une affectation ou d’un engagement d’une année antérieure ne sont pas éligibles aux reports9.
Cas des reports croisés
Aux termes des articles 15-II et -III de la LOLF, « les crédits ouverts sur un programme et disponibles à la fin de l’année sont reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs ». Les reports vers un autre programme, dits reports « croisés », ne sont autorisés qu’en cas de suppression d’un programme ou si la politique publique est poursuivie sur un autre programme.
Les reports des comptes spéciaux
Pour les comptes d’affectation spéciale, les reports des CP disponibles ne sont pas soumis à la règle des 3 % de la loi de finances initiale.
Toutefois, l’article 21 de la LOLF précise que les AE et les CP disponibles à la fin de l’année sur les comptes d’affectation spéciale peuvent être reportés dans la limite du solde du compte à la clôture de l’exercice, c’est à dire la différence entre les recettes et les dépenses effectives du compte pour l’exercice clos majoré du solde de l’année antérieure reporté en loi de règlement.
8 « Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Pour une opération d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction. »
9 Les cas pour lesquels les retraits d’affectations ou d’engagements d’années antérieures rendent les AE disponibles pour de nouvelles affectations ou de nouveaux engagements sont précisés dans la partie 4, Dispositions normatives, 5.2 Les retraits d’engagements.
Le solde de chaque compte spécial est reporté automatiquement sur l’année suivante, dès lors qu’une loi de finances ne comporte pas de disposition contraire (articles 20 et 37 de la LOLF).
Ces reports font l’objet d’un arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre intéressé avant le 31 mars.
3.1.3 Décrets de transfert
Les transferts sont régis par l’article 12-II de la LOLF : « des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d’origine. Ces transferts peuvent être assortis de modifications de la répartition des emplois autorisés entre ministères concernés ».
Les conditions
La procédure de transfert de crédits permet de modifier le ministère chargé de l’exécution de la dépense, mais les crédits transférés restent ouverts pour un objet déterminé, c’est-à-dire pour financer une action qui devrait être financée par le programme d’origine, et dont l’exécution financière a été confiée à un autre programme.
Les transferts ne peuvent se faire qu’entre ministères différents et ne sont limités que par le montant des crédits disponibles à date. Ils sont réalisés par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances et soumis à une obligation d’information des commissions des finances des deux assemblées ainsi que des autres commissions compétentes au fond avant publication au Journal Officiel.
Le décret de transfert est publié au Journal Officiel avec son rapport de motivation préparé par le ministre chargé des finances, exception faite pour ce dernier des sujets à caractère secret, conformément à l’article 56 de la LOLF.
L’utilisation des crédits transférés sera justifiée dans le rapport annuel de performances (RAP).
L’article 54-4° de la LOLF prévoit en effet que les RAP devront comporter la « justification pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées » et, en particulier, un compte rendu spécial expliquant « l’utilisation des crédits virés ou transférés ». Le compte rendu d’exécution doit permettre de rendre compte sur le programme d’origine de l’utilisation des crédits et, s’agissant des transferts, de contrôler a posteriori que l’objet des crédits transférés n’a pas été dénaturé. Au moment des lois de finances rectificatives, des tableaux récapitulent les mouvements réglementaires de crédits, dont les transferts (article 53-3° de la LOLF).
La partie 7 – « Clôture de la gestion » du recueil présente les modalités de justification des transferts dans les RAP.
Les interdictions
Les transferts ne peuvent pas :
- conduire à remettre en cause la règle de la fongibilité asymétrique : aucun transfert « ne peut être effectué au profit du titre des dépenses de personnel à partir d’un autre titre » (art.12-IV de la LOLF). Par ailleurs, les transferts peuvent s’accompagner de modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés puisqu’ils permettent des
« transports » de crédits entre ministères différents. En revanche, ils ne peuvent pas conduire à augmenter le plafond des emplois autorisés sur l’ensemble du budget de l’Etat. Les transferts d’emplois d’un ministère à l’autre précisent les catégories d’emplois impactées ; - conduire à créer des programmes non prévus en loi de finances (article12-IV de la LOLF) ; - être réalisés entre le budget général d’une part, et un budget annexe ou un compte spécial
d’autre part, que ce soit dans un sens ou dans l’autre (articles 18 et 20 de la LOLF) ;
- porter sur les programmes qui portent les crédits évaluatifs correspondants aux charges de la dette de l’État, aux remboursements, restitutions et dégrèvements ainsi qu’à la mise en jeu des garanties accordées par l’État.
3.1.4 Décrets de virement
Les virements sont notamment régis par l’article 12-I de la LOLF: « des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère. Le montant cumulé, au cours d’une même année, des crédits ayant fait l’objet de virements, ne peut excéder 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année pour chacun des programmes concernés. Ce plafond s’applique également aux crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel pour chacun des programmes concernés ».
Les conditions
Les virements modifient davantage l’autorisation parlementaire que les transferts puisqu’ils permettent des modifications de la destination de l’autorisation de dépense. Ils doivent donc respecter un certain nombre de règles :
- Ils ne peuvent se faire qu’entre programmes d’un même ministère.
- Ils sont réalisés par décret (article 12-III de la LOLF).
- Au cours d'une même année, le cumul des montants des virements (en AE et en CP) doit respecter une limite de 2% des crédits ouverts en loi de finances initiale. Ce montant est égal à la somme des valeurs absolues de tous les mouvements. Cette limite s'applique tant sur le programme d'origine que sur le programme qui reçoit les crédits.
- Pour les virements qui se font à partir du titre 2 d’un programme, le cumul en valeur absolue des virements de crédits (en AE et en CP) doit en outre respecter une limite de 2 % des crédits ouverts par la loi de finances initiale (« de l’année ») sur le titre 2, pour chacun des programmes concernés.
- Les virements ne peuvent pas conduire à remettre en cause la règle de la fongibilité asymétrique : aucun virement « ne peut être effectué au profit du titre des dépenses de personnel à partir d’un autre titre » (art.12-IV de la LOLF. Les virements ne peuvent donc concerner que des mouvements entre titres de même nature (T2 ou HT2) de programmes différents ou des mouvements diminuant les crédits du T2 d'un programme pour augmenter les crédits HT2 d'un autre programme.
- Par ailleurs, les virements n’ont pas d’incidence sur la répartition par la loi de finances initiale des emplois autorisés puisque le mouvement intervient au sein d’un même ministère et que le plafond d’emplois est ministériel.
- Le décret de virement est soumis à une obligation d’information des commissions des finances des deux assemblées ainsi que des autres commissions compétentes au fond préalablement à la publication au Journal Officiel.
Le décret de virement est publié au Journal Officiel avec son rapport de motivation préparé par le ministre chargé des finances, exception faite pour ce dernier, des sujets à caractère secret en application de l’article 56 de la LOLF.
L’utilisation des crédits virés sera justifiée dans le rapport annuel de performances (RAP) : l’article 54-4° prévoit que les RAP devront comporter la « justification pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées » et, en particulier, un compte rendu spécial expliquant
« l’utilisation des crédits virés ou transférés ». Au moment des lois de finances rectificatives, des tableaux récapitulent les mouvements réglementaires de crédits dont les virements (article 53-3° de la LOLF).
La partie 7 – « Clôture de la gestion » du recueil présente les modalités de justification des virements dans les RAP.
Les interdictions
Les virements ne peuvent pas :
- conduire à créer des programmes non prévus en loi de finances initiale (art.12-IV de la LOLF) ;
- être réalisés entre le budget général d’une part, et un budget annexe ou un compte spécial doté de crédits d’autre part, que ce soit dans un sens ou dans l’autre (articles 18 et 20 de la LOLF) ;
- porter sur les programmes qui portent les crédits évaluatifs correspondants aux charges de la dette de l’État, aux remboursements, restitutions et dégrèvements ainsi qu’à la mise en jeu des garanties accordées par l’État.
En cas de modification de l’organisation gouvernementale en cours d’année, c’est le dernier décret de répartition pris après la promulgation de la LFI ou d’une LFR qui sert de référence et qui définit la notion de « ministère » au sens de l’article 12 de la LOLF.
3.1.5 Règles spécifiques aux comptes d’affectation spéciale et aux budgets annexes
Compte d’affectation spéciale
En cours d’année, des autorisations budgétaires peuvent être ouvertes pour les comptes d’affectation spéciale et les budgets annexes, sous certaines conditions, par arrêté du ministère chargé des finances.
En effet, l’article 21-II de la LOLF prévoit qu’un arrêté du ministre chargé des finances peut ouvrir en cours d’année des crédits supplémentaires à un compte d’affectation spéciale si les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances. Le ministre chargé des finances doit informer les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat des raisons de cet excèdent, de l’emploi prévu pour les crédits ainsi ouverts et des perspectives d’exécution du compte jusqu’à la fin de l’année.
L’article 20 de la LOLF précise qu’aucun virement ou transfert ne peut être réalisé entre le budget général et un compte spécial.
A l’inverse, l’article 21-II de la LOLF précise que « sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, aucun versement au profit du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ne peut être effectué à partir d'un compte d'affectation spéciale ».
En application de l’article 21-I de la LOLF, et à l’exception du CAS Participations financières de l’Etat et du CAS Pension, les recettes des comptes d’affectation spéciale, peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte. Les CAS « Pensions » et « Participations financières de l’Etat » ne sont pas soumis à cette limite. Cette augmentation des recettes n’a toutefois pas pour effet de modifier l’autorisation budgétaire ouverte pour le CAS.
Budgets annexes
L’article 18 de la LOLF prévoit qu’un arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé peut majorer en cours d’année les crédits ouverts pour amortissement de la dette si les recettes effectives sont supérieures aux prévisions des lois de finances. Il précise également qu’aucun virement ou transfert ne peut être réalisé entre le budget général et un budget annexe.
3.1.6 Décrets et arrêtés pour l’utilisation de la mission « Crédits non répartis »
Les décrets ou arrêtés pris pour répartir les crédits de la mission « Crédits non répartis » constituent un type de mouvement de crédit particulier qui permet d’abonder en cours d’exercice [année civile] les autres programmes du budget général (mais non les autres dotations). Leur utilisation pour abonder un budget annexe ou un compte spécial est prohibée (articles 18 et 20 de la LOLF).
Il convient de distinguer les deux dotations concernées car, selon l’article 11 de la LOLF, la répartition des crédits ne procède pas du même support réglementaire :
- Pour la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles : « en tant que de besoin, les crédits ouverts sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles sont répartis par programme, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances. ».
- Pour la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations : « les crédits ouverts sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations sont, par arrêté du ministre chargé des finances, répartis par programme. Cet arrêté ne peut majorer que des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel ».
Ces décrets et arrêtés sont publiés au Journal Officiel avec, s’agissant des décrets, un rapport de motivation préparé par le ministre chargé des finances, exception faite pour ce dernier des sujets à caractère secret (article 56 de la LOLF).
Ils sont par ailleurs repris dans les tableaux récapitulant les mouvements de crédits qui sont joints à tout projet de loi de finances rectificative (article 53-3° de la LOLF).
3.1.7 Décrets d’annulation
Les annulations sont réalisées de manière générale par la loi de règlement ou par une loi de finances rectificative. Des décrets d’avance ou des décrets d’annulation peuvent toutefois annuler des crédits, sous certaines conditions, en cours d’année.
La partie 7 – « Clôture de la gestion » du recueil présente les modalités d’annulation des crédits par la loi de règlement.
Le régime des décrets d’annulation est fixé par l’article 14 de la LOLF : « I. -Afin de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l’année concernée, un crédit peut être annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances.
Un crédit devenu sans objet peut être annulé par un décret pris dans les mêmes conditions. Avant sa publication, tout décret d’annulation est transmis pour information aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et aux autres commissions concernées. Le montant cumulé des crédits annulés par décret en vertu du présent article et de l’article 13 de la LOLF ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours. »
Les décrets d’annulation peuvent être pris pour l’un des deux motifs :
- pour prévenir une détérioration de l’équilibre : le décret d’annulation peut intervenir notamment lorsque le solde prévisionnel du budget de l’État présente un risque de dégradation par rapport au solde prévu par la dernière loi de finances en cours ;
- pour annuler des crédits devenus sans objet.
Le montant total des annulations réglementaires doit respecter une limite de 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours (en AE et en CP), y compris les annulations réalisées dans le cadre d’un décret d’avance (cf. 3.1.8 ci-dessous). Ce plafond s’apprécie à partir de l’ensemble des crédits ouverts sur le budget de l’État par la loi de finances initiale et les éventuelles lois de finances rectificatives, qui regroupent les dépenses brutes du budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers).
Le décret d’annulation est soumis à une obligation d’information des Commissions des finances des deux assemblées ainsi que des autres commissions compétentes au fond préalablement à la
Le décret d’annulation est soumis à une obligation d’information des Commissions des finances des deux assemblées ainsi que des autres commissions compétentes au fond préalablement à la