Section 2
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Section 2 : Secteur fr: Secteur fr: Secteur fr: Secteur frauduleux, activités frauduleuses et auduleux, activités frauduleuses et auduleux, activités frauduleuses et auduleux, activités frauduleuses et
mobilisation fiscale
mobilisation fiscale
mobilisation fiscale
mobilisation fiscale
Avant de voir comment et par quels canaux le secteur frauduleux affecte la mobilisation fiscale, nous allons passer en
revue les facteurs institutionnels et politiques explicatifs de l’existence, du maintien et du poids de ce secteur dans les PED.
2.1 Facteurs institutionnels et politiques du secteur frauduleux 2.1 Facteurs institutionnels et politiques du secteur frauduleux 2.1 Facteurs institutionnels et politiques du secteur frauduleux 2.1 Facteurs institutionnels et politiques du secteur frauduleux 2.1.1. L’Etat et l’économie souterraine
2.1.1. L’Etat et l’économie souterraine 2.1.1. L’Etat et l’économie souterraine 2.1.1. L’Etat et l’économie souterraine
L’économie frauduleuse est une manifestation de la réaction naturelle des agents économiques à chercher à contourner les coûts que l’Etat impose aux échanges. Les opérateurs économiques alimentent cette économie en créant des marchés parallèles, en procédant à de fausses déclarations fiscales, en passant par la corruption ou en usant de leurs poids et/ou de relations politiques.
« Depuis deux décennies, plusieurs observateurs économiques réalisent que ce ne sont pas toutes les activités économiques d’envergure qui sont enregistrées dans les statistiques officielles et fiscales ; certaines activités sont intentionnellement dérobées à l’administration. D’autres ne sont tout simplement pas enregistrées, et seront de fait « oubliées » par les autorités » (Tanzi, 2000). Ces propos de Tanzi mettent à jour des pratiques non seulement néfastes au jeu économique, car source de distorsions, mais aussi aux Etats parce que les privant de ressources souvent considérables pouvant être destinées au financement des dépenses de développement.
Le principal objectif visé à travers l’étude de l’économie politique du secteur frauduleux en Afrique, est celui de voir dans quelle mesure l’Etat, et/ou le pouvoir politique, en raison de ses relations plus ou moins particulières avec certains hommes d’affaires, entretient consciemment ou inconsciemment l’économie souterraine frauduleuse. Des relations de complémentarité (ou de complicité) difficilement visibles se nouent entre hommes politiques et hommes d’affaires, relations qui finissent par mettre à jour une certaine incapacité de l’Etat à agir face à certaines situations précises.
Selon Lautier (1994), la définition même du secteur frauduleux trouve son fondement dans son rapport avec l’Etat. En quoi l’Etat peut-il alors être considéré comme partiellement responsable de l’expansion de l’économie souterraine ?
Cette question a toujours suscité des réponses diverses et variées selon la position et l’idéologie des acteurs (Lautier, 1994). Une première réponse met en relief la faible capacité de l’Etat, tant sur le plan administratif qu’organisationnel. La faible maîtrise du secteur frauduleux dans les pays en développement s’expliquerait par l’incapacité des Etats à disposer d’une administration suffisante tant en nombre qu’en qualité. D'autres considèrent quant à eux que l’expansion du phénomène a pour cause l’excès d’intervention étatique en matière de règlements dont la pression fiscale et parafiscale.
2.1.2. Incapacité de l’Etat et développement du secteur frauduleux 2.1.2. Incapacité de l’Etat et développement du secteur frauduleux 2.1.2. Incapacité de l’Etat et développement du secteur frauduleux 2.1.2. Incapacité de l’Etat et développement du secteur frauduleux
La faiblesse des moyens aussi bien humains que matériels des administrations dans les pays d’Afrique au Sud du Sahara et leur efficacité limitée sont une des causes du développement de la
fraude et d’autres pratiques économiques malsaines. La
perméabilité des frontières (cas du Nigeria avec le Niger et Bénin par exemple) demeure encore un élément central dans l’explication de la forte contrebande qui nuit aux économies de ces pays. La traversée des frontières est « banalisée » au point où certains contrebandiers transportent leurs marchandises à dos d’âne, comme s’ils allaient d’un village à un autre.
En plus de la perméabilité des frontières, la faible capacité de l’Etat est aussi la résultante des rapports entretenus à travers la collusion entre le politique et le monde des affaires, situation souvent favorable au développement de la corruption et autres comportements déviants nuisibles aux efforts de mobilisation des ressources.
En effet, il serait très difficile pour un régime en place de procéder à un redressement fiscal contre des opérateurs économiques qui ont joué un rôle de premier plan dans son accession au pouvoir par exemple. Cette situation de fait conduit à
une sorte de tolérance de l’Etat envers des contribuables qui manifestement sont loin de satisfaire leurs obligations fiscales.
« Le fait qu’une proportion allant d’un tiers à trois quarts des actifs urbains d’un pays ne satisfait pas aux obligations légales et fiscales, ne peut être interprété comme un simple signe de faiblesse de l’Etat. Qu’il ne veuille ou ne puisse imposer son contrôle sur l’activité économique, le rapport avec l’économie souterraine est devenu un mode de gouvernement. L’Etat tolère la fraude, pour des raisons multiples, mais qui relèvent plus de la nécessité politique que de la fonctionnalité économique » (Lautier, 1994)
Encadré Encadré Encadré
Encadré II.1II.1II.1II.1 Tolérance étatique et secteur non enregistré
La tolérance de l’Etat et/ou de ces démembrements vis-à-vis des comportements anti fiscaux en Afrique et dans les autres PED est presque un phénomène de société. L’illégalité favorise le plus souvent l’apparition d’une sorte de complicité entre les contribuables et certains agents de l’administration fiscale. Par exemple, le vendeur ambulant irrégulier dans le paiement de sa patente doit constamment renégocier sa place sur la voie publique au moyen du paiement d’un bakchich à l’agent municipal chargé du contrôle. Dans certains pays, des opérateurs organisés en associations s’adressent de manière collective aux autorités pour solliciter de telles faveurs auprès des hautes autorités municipales, généralement le maire.
La tolérance étatique s’observe aussi à travers le traitement des activités illégales. La lutte contre ces activités n’a pas à être justifiée ; elle est auto légitimée. Elle peut avoir un coût politique de même que ses bénéfices éventuels sont essentiellement politiques. « Quand le Gouvernement nigérian chasse des commerçants ghanéens ou le Gouvernement mauritanien des sénégalais, ce n’est évidemment pas parce qu’on a découvert subitement l’illégalité de leurs activités »
Extrait de Lautier (1994) : L’économie informelle dans le tiers monde, La Découverte
En résumé, la faible capacité de l’Etat comme facteur explicatif du développement du secteur frauduleux peut être
envisagée sous deux angles : d’un côté, il y a la faible couverture territoriale par l’administration fiscale et douanière qui favorise la contrebande ; de l’autre, il y a l’incapacité ou le manque de courage politique à réserver un traitement fiscal correct à tous les contribuables quels qu’ils soient, et quel que soit par ailleurs leur poids économique et politique.
2.1.3 Excès de réglementation, inadaptation des textes et 2.1.3 Excès de réglementation, inadaptation des textes et 2.1.3 Excès de réglementation, inadaptation des textes et 2.1.3 Excès de réglementation, inadaptation des textes et développement du secteur frauduleux
développement du secteur frauduleux développement du secteur frauduleux développement du secteur frauduleux
La fraude a des coûts qui peuvent se traduire par l’impossibilité d’avoir accès à certains marchés publics, au crédit bancaire, ou par l’obligation d’exercer dans la clandestinité et de supporter les coûts de la corruption entre autres. Mais le choix d’exercer de manière « clandestine ou frauduleuse» n’est pas fortuit. L’agent économique est rationnel et fait toujours un arbitrage entre la situation légale et la situation illégale en comparant les coûts de la légalité et ceux de l’illégalité.
Le poids excessif de l’Etat en ce qui concerne les réglementations bureaucratiques, l’inadaptation de certains textes aux réalités des pays, ainsi que le manque d’information des opérateurs seraient des raisons supplémentaires expliquant l’expansion du secteur frauduleux dans les pays en développement. Schneider (2003) estime entre 10 et 15% l’influence du poids excessif des réglementations dans l’explication de la taille du
secteur non enregistré aussi bien dans les pays industriels que dans les pays en développement.
Lautier (1994) estime que les réglementations régissant les activités des entreprises doivent être assouplies : droit du travail, fiscal, d’occupation du sol…. Il faut que les réglementations soient minimales, adaptées au contexte, aux réalités et connues de tous. A ce niveau se pose le problème de l'information qui serait aussi une autre variable explicative, quoique de moindre importance, du développement du secteur frauduleux dans les pays en développement.
L’économie souterraine peut aussi être suscitée par le poids de la fiscalité -notamment pour le cas du secteur frauduleux- ( Schneider 2003, Tanzi 1999,). En effet, il semble exister un lien de causalité entre la fiscalité et le secteur frauduleux. Pour les cas particuliers des pays d’Afrique au sud du Sahara et ceux en développement en général, il serait difficile d’établir un lien entre le poids de la fiscalité et le développement du secteur non enregistré en raison notamment d’un déficit de références claires qui fassent ressortir une corrélation entre la taille du secteur frauduleux et la pression fiscale de manière générale.
D’un point de vue micro-économique, l’expansion du secteur frauduleux est analysée en partant des décisions micro économiques, les agents économiques étant classés en demandeurs
compte du paramètre « fiscalité », ce qui peut aboutir à un choix en faveur d’activités frauduleuses, s’ils estiment que les charges fiscales (coût de la légalité) sont excessives. Un tel choix est donc un moyen d’échapper aux charges fiscales.
Tableau Tableau Tableau
Tableau II.6II.6II.6 Principales causes de croissance du secteur non enregistré II.6
Les principales f Les principales fLes principales f
Les principales forcesorcesorces orces Influence sur le secteur non enregistréInfluence sur le secteur non enregistréInfluence sur le secteur non enregistréInfluence sur le secteur non enregistré 1. Croissance de la fiscalité 45-55%
2. Intensités des réglementations 10-15% 3. Régulations sur le marché du travail 5-10% Source:
Source: Source:
Source: F. Schneider : “Size and Development of the Shadow Economy around the World and the Relation to the Hard to Tax”. 2003
Selon Schneider, le poids de la fiscalité expliquerait essentiellement l’expansion du secteur frauduleux. Les résultats ci-dessus sont des valeurs moyennes et proviennent d’un ensemble d’études réalisées sur plusieurs pays aussi bien développés qu’en voie de développement. Les agents économiques se réfugient dans le secteur frauduleux pour fuir ce poids de la fiscalité et réaliser ainsi le maximum de bénéfice.
On peut enfin trouver l’explication de l’apparition du secteur frauduleux à travers des problèmes d’inégalités dans la distribution ou l‘utilisation des richesses publiques : problèmes d’efficacité des dépenses publiques, inégalités qui peuvent aboutir à de graves problèmes de pauvreté. A ce niveau, se pose la question de légitimité de l’impôt (Bayard, 1989), (Krueger, 1993). Dans une
telle situation, les contribuables considèrent l’Etat comme un prédateur, et la seule manière pour eux de réagir est de refuser le paiement de l'impôt.
Dans le paragraphe qui suit, seront développés les canaux par lesquels le secteur frauduleux affecte la mobilisation des recettes fiscales dans les PED.
2.2 Les effets des activités frauduleuses sur la mobilisation fiscale 2.2 Les effets des activités frauduleuses sur la mobilisation fiscale 2.2 Les effets des activités frauduleuses sur la mobilisation fiscale 2.2 Les effets des activités frauduleuses sur la mobilisation fiscale 2.2.1 Le secteur frauduleux
2.2.1 Le secteur frauduleux 2.2.1 Le secteur frauduleux
2.2.1 Le secteur frauduleux : un gisement fisc: un gisement fisc: un gisement fisc: un gisement fiscal potentiellement al potentiellement al potentiellement al potentiellement important
important important important
Principale composante du secteur non enregistré, le secteur frauduleux renferme de grands opérateurs exerçant des activités souvent sous déclarées (Cfr Tableau II.8 p 94).
La recherche des gains faciles, le désir de fuir l’impôt et/ou de contourner des législations jugées trop contraignantes constituent les mobiles du maintien et de l’expansion du secteur frauduleux. Beaucoup d’activités hautement lucratives (dans les pays voisins du Nigeria par exemple) ne peuvent avoir lieu qu’à travers la fraude. C’est le cas de la revente des produits pétroliers et d’autres produits comme le ciment ou autres matériaux de construction. Grâce à ce commerce lucratif, les entreprises du secteur frauduleux occupent une part importante du marché, dégagent des marges
bénéficiaires substantielles et contribuent à la disparition des entreprises formelles, asphyxiées par une concurrence déloyale.
Comme il a été souligné dans l’introduction, on peut distinguer au sein même du secteur frauduleux et en fonction de la nature des activités, les entreprises frauduleuses de grande envergure et les entreprises frauduleuses de petite envergure.
La perméabilité des frontières entre beaucoup de pays africains, l’existence des relations et des réseaux commerciaux très anciens de part et d’autre des frontières favorisent l’expansion du commerce frauduleux (Grégoire 1986). Le commerce frauduleux se développe grâce à des stratégies permettant aux trafiquants de passer assez facilement entre les « mailles du filet ».
Les petits fraudeurs développent des astuces qui les rendent difficilement saisissables par les cordons douaniers. En développant une sorte de « trafic de fourmis », ils font passer à longueur de journée des produits d’un pays à l’autre. Ce type d’activités est fréquent dans les régions frontalières entre le Niger et le Nigeria ou entre le Bénin et le Nigeria ; ce trafic se fait à dos d’âne, à vélo, à moto ou sur des charrettes. C’est ainsi que les marchés de ces deux pays sont envahis par des produits à bon marché importés frauduleusement du Nigeria.
La fréquence et le volume des activités des micro-entreprises du secteur frauduleux font d’elles des structures à potentiel fiscal quasiment inexploité.
2.2.1.1 Les impôts directs à la charge des en 2.2.1.1 Les impôts directs à la charge des en 2.2.1.1 Les impôts directs à la charge des en
2.2.1.1 Les impôts directs à la charge des entreprises frauduleuses treprises frauduleuses treprises frauduleuses treprises frauduleuses d’envergure
d’envergure d’envergure d’envergure
Composés essentiellement des impôts sur les Bénéfices Industriels et Commerciaux (BIC), des impôts sur les Bénéfices Non Commerciaux (BNC), des impôts sur les revenus des valeurs mobilières (IRVM), des patentes ordinaires, les impôts directs à la charge de grosses entreprises d’envergure frauduleuses pourraient contribuer substantiellement aux recettes fiscales.
L’impôt sur le BIC concerne essentiellement les résultats liés à l’exercice des activités industrielles et commerciales. Le taux varie selon les pays et selon la forme juridique de l’entreprise.
L’impôt sur le BNC complète l’impôt sur le BIC et concerne les résultats des activités non commerciales. Cet impôt est payé par les opérateurs exerçant des professions libérales, tels que les bureaux d’études et autres cabinets indépendants. La patente ordinaire, quant à elle, est un impôt lié à l’exercice d’une activité professionnelle quelconque ; elle est due par les opérateurs relevant du régime réel d’imposition.
2 2 2
2.2.1.2 Les impôts indirects à la charge des .2.1.2 Les impôts indirects à la charge des .2.1.2 Les impôts indirects à la charge des entreprises.2.1.2 Les impôts indirects à la charge des entreprisesentreprisesentreprises frauduleuses frauduleuses frauduleuses frauduleuses d’envergure
d’envergure d’envergure d’envergure
Les entreprises frauduleuses d’envergure sont également des collecteurs d’impôts et taxes diverses. A cet effet, elles sont redevables des impôts indirects (TVA et accises) qu’elles collectent
auprès des consommateurs, au nom et pour le compte de l’Etat et/ou des collectivités. Ces impôts indirects touchent les biens et services dans leur ensemble, exceptés ceux faisant l’objet d’une exonération. La TVA touche théoriquement l’ensemble des consommations finales, alors que les droits d’accises sont perçus sur la consommation de certains biens de « luxe » (le tabac, l’alcool ) dont la demande est relativement inélastique.
La TVA est le principal impôt indirect. Elle fait l’objet d’une déclaration mensuelle par le contribuable qui doit verser spontanément le montant (après déduction de la partie déductible) auprès des services compétents de l’administration fiscale. C’est un instrument privilégié des recettes publiques et il présente l’intérêt de pouvoir s’appliquer aux biens et services sans créer de distorsions sur les prix. Elle touche aussi bien les productions locales que les importations.
Graphique II.1 Graphique II.1 Graphique II.1
Graphique II.1 : : : : UEMOA : Evolution de la part des impôts indirects
Parts des impôts indirects dans les prélèvements publics en zone UEMOA
0 5 10 15 20 25 30 35 1980-82 1989-91 1991-93 1996-98 Périodes P a rt s Parts Source SourceSource
Source : J.F Brun, G. Chambas, J.L Combes : La fiscalité en Afrique Subsaharienne : une approche quantitative, Juin 2002
La part des impôts indirects dans les prélèvements publics en zone UEMOA a sensiblement augmenté au cours des décennies 1980 et 1990, situation traduisant une certaine volonté de faire de cet impôt un instrument privilégié de mobilisation des ressources internes.
Le caractère opaque (absence de comptabilité claire et régulière) des activités des entreprises d’envergure frauduleuses, fait qu’une bonne partie des impôts indirects est collectée par le secteur officiel moderne. En effet, vu le caractère opaque des activités frauduleuses, le reversement des impôts et taxes indirects par les opérateurs du secteur frauduleux souffre de graves manquements. L’institution dans de nombreux pays d’Afrique, du principe de la retenue à la source de la TVA, avait permis d’espérer
un début de solution à ce problème de reversement des taxes collectées, mais l’expérience désastreuse de certains pays tel que le Mali laisse craindre des résultats pas tout à fait à la hauteur des attentes.
Encadré Encadré Encadré
Encadré II.2II.2II.2II.2 : Secteur frauduleux, gisement fiscal important
Si on raisonne, toutes choses égales par ailleurs, dans de nombreux pays africains, la taxation du secteur frauduleux pourrait certainement contribuer à améliorer de manière substantielle, parfois de manière décisive, la mobilisation des ressources publiques tant douanières que de fiscalité interne. Ainsi, les tenants des activités frauduleuses auraient vocation à contribuer au titre de la fiscalité directe en tant qu’opérateurs d’activités commerciales souvent très rentables. De plus, comme toute activité réalisant un chiffre d’affaires important et donc dépassant le seuil d’assujettissement au régime du réel, les tenants des activités frauduleuses d’envergure devraient assumer un rôle de collecteur de ressources fiscales (TVA, droits d’accises, tarifs) au profit de l’Etat.
Tiré de Chambas Tiré de Chambas Tiré de Chambas
Tiré de Chambas (2005) ASS, Mobiliser des ressources fiscales pour le développement
2.2.2 Comment le secteur frauduleux affecte 2.2.2 Comment le secteur frauduleux affecte 2.2.2 Comment le secteur frauduleux affecte
2.2.2 Comment le secteur frauduleux affecte----tttt---il la mobilisation -il la mobilisation il la mobilisation il la mobilisation fiscale
fiscale fiscale
fiscale : le cas du Niger: le cas du Niger: le cas du Niger : le cas du Niger
Les entreprises d’envergure frauduleuses censées relever du régime réel d’imposition, ont des obligations fiscales plus importantes que celle du secteur micro informel. Elles doivent théoriquement être clairement identifiées par l’administration fiscale à l’aide d’un Numéro d’Identification Fiscal (NIF) et d’un numéro d’enregistrement au registre du commerce. De plus, elles sont assujetties à des impôts directs et indirects, ainsi qu’à des taxes sur le commerce extérieur pour les importateurs-exportateurs.
En raison de la concurrence déloyale qu’il exerce à l’encontre du secteur officiel, le secteur frauduleux est