Mesurer les transformations de l’Etat-providence suédois

Saisir les transformations normatives.

Une telle question implique de s’interroger dans un premier temps sur la nature de ce contrat social particulier et de définir quelles sont les caractéristiques principales de cet Etat-providence. Il s’agit alors de s’intéresser à la façon dont ce contrat social s’est mis

en place, selon quels principes et avec quels objectifs, et quelles sont les institutions qui ont été développées pour répondre à ces principes et objectifs. Il s’agit ainsi de remonter aux origines de l’Etat-providence pour en saisir les fondements, logiques et bases principielles. Nous avons déjà posé les bases de cette analyse dans le chapitre précédent de façon à identifier la logique d’ensemble du modèle et à contextualiser les politiques qui nous intéressent plus particulièrement, soit les politiques de prise en charge des personnes âgées dépendantes et des jeunes enfants, qui seront développées dans les deux parties suivantes de ce travail.

Il s’agit ensuite de mener une analyse sur le temps long de façon à pouvoir appréhender les changements incrémentaux et « rampants ». Nous chercherons à mesurer ces changements à partir de différents angles d’analyse permettant de regarder tout à la fois les principes affichés et les décisions politiques, les configurations institutionnelles (les mesures politiques mises en œuvre), mais aussi le résultat de ces politiques. Nous verrons en effet que ce n’est qu’en regardant ces trois éléments, et en les confrontant, que l’on peut véritablement appréhender les transformations des politiques en question, et surtout en comprendre la nature, le sens et les enjeux.

C’est par l’analyse des discours politiques et des principes affichés que nous pourrons voir si les principes et objectifs de l’Etat-providence suédois ont été remis en cause d’un point de vue idéologique. Ces indicateurs ne sont pas pour autant suffisants en soi : ainsi que nous l’avons vu précédemment, face au soutien fort dont bénéficie l’Etat-providence, les décideurs politiques sont peu enclins à remettre ouvertement en cause les dispositifs existants (cf. les analyses de Pierson). Il est ainsi peu probable que l’on retrouve des remises en cause très directes des politiques au niveau des discours et principes affichés. Il s’agit alors de compléter l’analyse des discours et principes affichés par une analyse des décisions politiques qui sont effectivement prises. C’est notamment par le biais des propositions de loi, des textes de loi et des rapports officiels provenant des organismes en charge des domaines étudiés que nous pourrons suivre l’évolution des principes de façon plus objective.

Mesurer les transformations institutionnelles.

C’est ensuite au niveau de leur traduction concrète sous forme d’instruments et de règles spécifiques que l’on va pouvoir appréhender d’éventuels changements de principes ou d’orientation. Il s’agit alors d’analyser les transformations des configurations institutionnelles propres aux politiques de prise en charge des personnes âgées dépendantes et des jeunes enfants, pour mesurer les changements de l’Etat-providence suédois dans un domaine (celui des services sociaux) central au modèle. Ces configurations institutionnelles peuvent être appréhendées, ainsi que nous l’avons mentionné au chapitre I, à travers les quatre variables proposées par Bonoli et Palier (Bonoli et Palier, 1998, 2001): 1. le mode d’accès aux prestations, soit les critères d’éligibilité ; 2. la nature et le montant des prestations ; 3. le mode de financement ; 4. le mode d’organisation. Il nous semble en effet que l’utilisation de ces quatre variables permet une caractérisation très fine et exhaustive des arrangements institutionnels à un moment donné en désagrégeant les différents éléments constitutifs des politiques étudiées, tout en rendant possible une analyse dynamique et qualitative du changement en suivant la valeur de ces variables sur longue période.

En ce qui concerne la première variable (critères d’éligibilité aux prestations), celle-ci permet d’identifier la logique générale de la politique (les politiques sont-elles universelles, ciblées, contributives ?) mais aussi de regarder, au-delà de ces principes formels, les modalités concrètes de mise en œuvre de ces principes et d’en qualifier la teneur effective. Ainsi dans le cadre des politiques que nous étudions serons-nous amenée à nous interroger sur le principe d’universalisme: à quelle définition de l’universalisme les critères d’éligibilité renvoient-ils ? Comment sont définis ces critères d’éligibilité ? En fonction de quels (niveaux de) besoins ? Et comment évolue la définition des critères d’éligibilité (et par-delà la définition de l’universalisme) ?

La deuxième variable permet quant à elle de suivre la générosité, le volume (quelle quantité d’aide ?), voire la qualité des prestations ainsi que leur contenu : prestations en service ou en espèces ; type d’aide apportée.

En ce qui concerne le mode de financement, il s’agit non seulement de considérer le montant des dépenses publiques et leur évolution (indicateur classique des études portant sur le repli de l’Etat-providence), mais aussi les sources du financement (impôts, cotisations, financement privé, participation des usagers) et les canaux par lesquels passe le financement (nous verrons notamment les enjeux que pose la dévolution du financement au niveau local).

Pour ce qui est du mode d’organisation, il s’agit de regarder quels sont les acteurs de la prise en charge des personnes dépendantes et des jeunes enfants. En observant l’évolution des lieux de prise en charge (en institution ou à domicile ; en crèche collective, en crèche familiale, dans la famille…), et la division des tâches entre les fournisseurs publics de services, les fournisseurs marchands et la famille, nous pourrons analyser l’évolution de l’équilibre entre Etat, marché et famille, dans un pays où l’Etat est censé jouer un rôle prépondérant, si ce n’est exclusif.

Evaluer les résultats des politiques.

Enfin, notre analyse des transformations des politiques de ‘care’ en Suède ne saurait être complète sans une attention aux résultats de ces politiques. Puisqu’il s’agit pour nous d’analyser les transformations du modèle d’Etat-providence suédois et des relations Etat- société, nous devons regarder non seulement la production étatique (variable précédente), mais aussi sa capacité à prendre en charge les besoins sociaux et à répondre à la demande sociale. Nous verrons que l’évaluation de cette capacité est au cœur de la crise de légitimité de l’Etat-providence suédois. Nous serons alors amenés à discuter les critères d’évaluation des politiques étudiées.

Trois types de critères d’évaluation sont imaginables : les mesures d’efficacité des politiques publiques (les problèmes sont-ils résolus ?) ; les enquêtes d’opinion sur les politiques menées (les bénéficiaires sont-ils satisfaits ?) ; des indicateurs permettant de mesurer la réalisation des principes associés au modèle (le modèle suédois tient-il

toujours ses promesses ?). C’est cette dernière question qui est au cœur de notre interrogation. Pour y répondre, nous partirons des valeurs fondamentales du modèle suédois : universalisme, égalitarisme social, qualité du service public, démarchandisation et défamilialisation, et choisirons des indicateurs de réalisation de ces principes.

Ainsi, pour discuter de l’évolution du principe d’universalisme en Suède serons-nous amenés à comparer l’évolution des critères d’éligibilité des politiques étudiées et les taux de couverture (part de la population couverte) qu’elles garantissent. Pour mesurer l’égalitarisme social, nous allons notamment nous demander si toutes les catégories sociales bénéficient de la même façon de ces politiques, si elles ont un impact différencié sur les hommes et sur les femmes. La mesure de la qualité du service est plus délicate, nous pourrons cependant analyser l’évolution de la nature et du niveau des prestations en portant une attention soutenue au contenu des services (aide ménagère ou médicalisée ; taux d’encadrement des enfants en crèche). Pour mesurer la continuité de l’engagement de l’Etat à se substituer au marché et à la famille, nous suivrons d’une part l’évolution du financement public dans la prise en charge du coût total de la dépendance ou de la garde des enfants. Nous regarderons d’autre part l’évolution de l’importance des fournisseurs marchands et des aidants informels dans l’aide et les soins aux personnes dépendantes et aux enfants.

C’est par cette analyse simultanée des discours, des décisions politiques, des configurations institutionnelles, et de leurs effets que nous pourrons empiriquement évaluer comment se sont redéfinies les frontières de l’Etat-providence suédois.

Conclusion: Comment analyser l’institutionnalisation et

les transformations des politiques de ‘care’ en Suède ?

Dans les deuxième et troisième parties de notre travail, il s’agira d’analyser empiriquement les politiques de prise en charge des personnes âgées dépendantes (Partie II, chapitres IV, V et VI) et les politiques de prise en charge des jeunes enfants (Partie III, chapitres VII, VIII et IX). Comme nous l’avons esquissé jusqu’ici, l’objectif de ces deux parties est double.

Il s’agit dans un premier temps de rendre compte de la teneur institutionnelle (les instruments spécifiques retenus) et idéologique (les principes et objectifs) spécifique des politiques de ‘care’ de façon à voir comment se sont définies les « frontières » de l’Etat- providence suédois, c’est-à-dire comment se sont définies la sphère publique et la sphère domestique, comment ont été définis les rôles et la place spécifiques de l’Etat, du marché et de la famille dans la poursuite du bien-être, et de souligner la nature particulière du contrat social entre l’Etat et la société qui en découle. Il s’agit d’observer les conditions d’émergence de ces politiques, les principes qui les ont guidées, les acteurs qui ont porté ces principes et les institutions mises en place (chapitre IV en ce qui concerne les personnes âgées et chapitre VII en ce qui concerne les jeunes enfants). Nous verrons ainsi comment ces politiques se sont institutionnalisées et, de fait, quelles attentes ont été créées.

Il s’agit dans un deuxième temps d’examiner les transformations de ces politiques à partir du moment où l’Etat-providence est censé entrer en « crise » (chapitres V et VIII respectivement). Nous serons alors à même de nous interroger sur la nature des transformations observées et sur le sens qu’il convient de leur donner, pour voir si l’on distingue effectivement une remise en cause de l’Etat-providence suédois au niveau de deux politiques centrales à ce modèle de protection sociale (chapitre VI et IX respectivement).

En conclusion générale de ce travail nous pourrons alors nous intéresser aux effets et aux enjeux sociaux et politiques de ces transformations, et nous interroger plus largement sur l’éventuelle transformation du modèle social suédois que ces transformations pourraient engendrer.

Afin de faciliter la lecture de ce qui suit, une présentation des sources utilisées nous semble nécessaire. Notre démarche implique en effet de s’appuyer sur un grand nombre de sources de natures très différentes - en langue suédoise pour la plupart - avec lesquelles un lecteur français ne sera pas familier. Nous aborderons en même temps certaines questions de méthode, avant de préciser l’approche que nous avons adoptée.

Les sources utilisées

En ce qui concerne les sources, nous nous sommes appuyée sur :

- Les discours et écrits de certains personnages principaux et des acteurs en charge de ces politiques ;

- Différents types de rapports publics (notamment les rapports des « commissions officielles d’enquête » (SOU) et les rapports internes des différents ministères (Ds) – cf. explication ci-dessous) ;

- Les textes législatifs (propositions de loi et textes de loi) ;

- Les communications écrites du gouvernement ;

- Les rapports et publications diverses des autorités et organismes en charge de ces questions dont :

• Kommunförbundet (SKF), l’Association suédoise des municipalités. • Landstingförbundet (LF), l’Association suédoise des comtés.

Landsting (SKL), l’Association des municipalités et des comtés de Suède.

• Socialstyrelsen, la Direction nationale des affaires sanitaires et sociales. • Skolverket, l’Agence nationale pour l’éducation.

- Des données statistiques provenant de ces différents organismes ainsi que du Bureau central de la statistique56 (Statistiska centralburån – SCB) ;

- La lecture de la presse quotidienne ;

- La littérature secondaire.

Nous avons également mené des entretiens avec certains acteurs de ces politiques, dont Lennarth Johansson de la Direction Nationale de la Santé et des Affaires Sociales (Socialstyrelsen) ; Pär Alexandersson, lui aussi de la Direction Nationale de la Santé et des Affaires Sociales et secrétaire général de la commission officielle d’enquête « Senior 2005 » ; Kristina Jennbert, responsable en chef du département en charge de l’aide et des soins aux personnes âgées pour l’Association suédoise des municipalités, et Roger Molin, directeur du département en charge de l’aide et des soins aux personnes âgées pour l’Association suédoise des comtés.

Nous avons de plus bénéficié de nos nombreux échanges avec des spécialistes suédois des politiques sociales comme Joakim Palme, professeur à l’Université de Stockholm et directeur de l’Institut d’études prospectives (Institutet för Framtidsstudier) ; Marta Szebehely et Gun-Britt Trydegård, toutes deux chercheuses à l’Institut de travail social de l’Université de Stockholm ; Gerdt Sundström, professeur à l’Université de Jönköping ; Mårten Lagergren, chercheur au Centre de recherche de gérontologie de Stockholm (Äldrecentrum) et Anita Nyberg, chercheuse à l’Institut national pour la vie au travail (Arbetslivsinstitutet).

Nous avons par ailleurs eu la chance d’être accueillie à l’Institut de recherche sociale

(Institutet för social forskning – SOFI) à l’Université de Stockholm pendant 14 mois, ainsi qu’à l’Institut d’études prospectives (Institutet för Framtidsstudier) où nous avons effectué plusieurs séjours de recherche. Nos échanges avec les chercheurs de ces deux instituts ont été particulièrement enrichissants et stimulants et ont contribué à une meilleure compréhension de différents aspects du modèle suédois et de la société suédoise plus généralement. Ces différents collègues ont de plus fait preuve d’une grande patience envers nos premiers balbutiements en suédois, et leurs encouragements – et réprimandes ! – ont été d’une importance cruciale pour notre apprentissage de cette langue et de fait pour mener à bien ce travail. En effet, bien qu’il existe des travaux en anglais sur la Suède, et bien que certains rapports publics proposent aujourd’hui des résumés en anglais, ces sources se sont bien vite avérées trop limitées par rapport à l’ambition de ce travail, notamment lorsqu’il s’agit de remonter à la période avant les années 198057_.

Parmi les différentes sources écrites utilisées, les rapports des commissions officielles d’enquête et les propositions de loi se sont avérés particulièrement intéressants pour observer la façon dont les problèmes sont posés et pour saisir les principes et motivations qui ont guidé le développement des politiques et de leurs réformes successives. Une brève présentation du processus législatifs suédois est ici utile pour situer la nature de ces sources et leur intérêt. Cette présentation permet aussi de souligner deux des traits caractéristiques essentiels du mode de fonctionnement politique du modèle suédois, la concertation et le consensus, deux aspects qui permettent de mieux comprendre l’élaboration souvent longue mais au final non conflictuelle des réformes mises en œuvre en Suède.

57 _{À titre anecdotique, nous avons également découvert, en nous plongeant dans les documents datant d’une} période antérieure aux années 1970, que la connaissance du suédois moderne n’était pas suffisante. Il a donc fallu nous familiariser avec de nombreux termes et tournures de styles aujourd’hui désuets, ainsi qu’avec d’anciennes formes de conjugaison…

Le processus législatif suédois58 :

Les commissions officielles d’enquête et les rapports publics d’enquête (SOU).

En Suède, il est d’usage que pour la préparation de décisions gouvernementales, le gouvernement nomme d’abord une commission d’enquête qui étudie de manière approfondie les divers aspects de la question et présente ensuite des propositions en vue d’une modification de la loi ou d’autres réformes. Normalement une commission d’enquête comprend, outre son président, des membres des différents partis politiques, des représentants de divers organes de la société et des experts juridiques ou scientifiques. La commission est assistée d’un secrétariat, souvent dirigé par un jeune magistrat.

Les commissions d’enquête disposent d’une grande liberté d’action et peuvent entreprendre aux fins de leurs travaux des voyages, des auditions, des recherches, etc. Elles œuvrent en général à l’abri de toute publicité, mais la presse suit de près leurs activités jusqu’au jour de la publication du rapport final. Une commission d’enquête travaille souvent un ou deux ans, parfois plus. Ses conclusions sont généralement unanimes, du moins sur les questions de principe, mais ses membres ont la possibilité de formuler des réserves et des options de rechange dans le rapport.

Ce rapport public d’enquête est publié dans la série SOU (Statens Offentliga

Utredningar), ce sigle étant suivi de l’année et du numéro de rapport (par exemple : SOU

1951:15). Ces rapports sont parfois très volumineux mais surtout très riches car ils proposent un état des connaissances sur la question traitée, l’examen des problèmes identifiés, une analyse des différentes options envisageables, et une exposition détaillée de l’intérêt que présente la ou les solutions proposées en fonction des objectifs visés.

58 _{Cette présentation s’appuie sur les informations publiées dans: Institut Suédois (2001), Les institutions} politiques et administratives, Feuillet de documentation sur la Suède, mai 2001 ; et sur le site internet du gouvernement suédois (http://www.regeringen.se/sb/d/1522 "Lagstiftningsprocessen, från initiativ till beslut”).

Après la remise du rapport au ministère qui a nommé la commission d’enquête, le rapport est transmis pour avis aux municipalités ainsi qu’aux administrations et organisations concernées. Même les instances auxquelles il n’a pas été directement communiqué ont la possibilité de présenter leurs observations au ministère responsable. Après l’expiration du délai de consultation, le ministère procède à une synthèse de tous les avis reçus. C’est sur cette base qu’il décide de la suite des travaux. Les avis formulés peuvent conduire à remanier plus ou moins largement la proposition de la commission d’enquête. Il peut d’ailleurs arriver que les critiques soient si vives que le gouvernement décide de ne pas donner suite aux propositions de la commission.

Les propositions de loi (Prop.).

Mais, normalement, le gouvernement présente au Parlement ses propositions, sous la forme d’un projet (Proposition – désigné sous la forme Prop. année:numéro, par exemple : Prop. 2000/01:80) fondé sur le rapport et les avis. Ce projet expose les propositions de la commission d’enquête, les avis recueillis lors de la procédure de consultation et les considérations du gouvernement sur les divers points traités dans son projet. C’est pourquoi les propositions de loi sont une source particulièrement intéressante car c’est ici que l’on trouve exposés de manière détaillée les points de vue de tous les acteurs concernés et du gouvernement, ainsi que les objectifs visés et les motifs avancés.

Ce processus de consultation, qui peut sembler lourd et qui demande souvent beaucoup de temps, est néanmoins jugé d’un intérêt majeur pour un régime démocratique consensuel. Les partis d’opposition étant associés à la préparation des décisions politiques ont ainsi la possibilité d’infléchir la position du gouvernement avant qu’il ne se prononce sur une question.

Les rapports d’enquête internes des ministères (Ds).

Les différents ministères ont également la possibilité de mettre en place des commissions d’enquête internes sur différents sujets relevant de leurs responsabilités. Leurs rapports

sont publiés dans la série Ds (Departementsserien) année:numéro (par exemple : Ds 2002:32). Des propositions de loi peuvent là aussi être formulées.

Les lois (SFS).

Si la proposition est votée, elle est intégrée à la législation et est alors désignée par son numéro de loi sous la forme SFS (Svensk författningssamling) année:numéro (par exemple SFS 1964:427). Bien que les chercheurs suédois ne se réfèrent généralement qu’aux propositions de loi du fait que celles-ci exposent plus clairement les motivations qui sous-tendent la législation, il nous a semblé pour notre part important de confronter les propositions de loi aux lois effectivement votées. Nous nous sommes en effet rendue compte que les lois ne reprenaient pas toujours en totalité, ni exactement sous la même