- Présidence de M. Claude Raynal, président - La réunion est ouverte à 11 h 30.
Audition de Mme Mairead McGuinness, commissaire européenne chargée des services financiers, de la stabilité financière et de l’union des marchés des
capitaux
M. Claude Raynal, président de la commission des finances. – Avec nos collègues de la commission des affaires européennes et son président, Jean-François Rapin, que je remercie d’avoir pris cette initiative, nous avons le plaisir d’accueillir ce matin Mme Mairead McGuinness, commissaire européenne chargée des services financiers, de la stabilité financière et de l’union des marchés de capitaux.
Il y a quelques semaines, nous avons examiné et adopté le projet de loi autorisant l’approbation de la décision relative au système des ressources propres. Cette décision doit permettre de concrétiser rapidement la mise en œuvre de « Next Generation EU », l’instrument européen de relance coordonnée.
Le portefeuille dont vous avez la charge traite de sujets complémentaires à ces mesures de soutien public : stabilité financière et bon accès des entreprises aux financements privés. Vous avez compétence à ce titre sur les questions relatives à l’union bancaire et à l’union des marchés de capitaux, mais aussi sur les négociations avec le Royaume-Uni en matière de services financiers ou encore sur les propositions de transposition des accords de Bâle.
Nous souhaitons connaître l’état d’avancement de ces dossiers, notamment des négociations avec le Royaume-Uni sur le sujet des équivalences, ainsi que la manière dont vous envisagez la finalisation des accords de Bâle III, en vue de laquelle vous devriez formuler vos propositions au printemps. Les banques françaises nous ont fait part d’inquiétudes à cet égard. Par ailleurs, toujours en matière bancaire, nous aimerions savoir comment l’Union européenne pourra, selon vous, faire face au risque d’augmentation du nombre de prêts dits « non performants » dans le contexte de crise sanitaire que nous traversons.
M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. – Madame la commissaire, après une longue expérience au Parlement européen, vous avez reçu, en octobre dernier, la charge des services financiers, de la stabilité financière et de l’union des marchés des capitaux. Ces sujets, parfois considérés comme techniques, ont pourtant une importance majeure pour l’économie européenne. En effet, la stabilité financière conditionne la prospérité et permet le financement de l’économie ; inversement, la crise actuelle fait craindre des défauts généralisés dans l’économie réelle, susceptibles de poser un risque systémique sérieux pour la stabilité financière.
De fait, l’agenda européen concernant les services financiers est particulièrement riche : l’Union économique et monétaire appelle à parachever l’union bancaire et l’union des
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marchés de capitaux. Aussi la poursuite de l’élaboration du cadre réglementaire européen en ces matières représente-t-elle un défi au long cours. Divers chantiers s’annoncent dans les prochains mois, concernant, notamment, l’architecture de gestion de crises et la transposition des règles de Bâle III, qui inquiète fortement nos banques : les exigences en capital plus sévères que celles-ci auraient alors à respecter pourraient les désavantager par rapport à leurs concurrentes américaines et menacer le financement du secteur public local.
Ce travail de longue haleine se trouve bousculé par le choc financier lent lié, d’une part, à la crise induite par le covid-19, qui a notamment conduit à la mise en place anticipée du filet de sécurité du mécanisme européen de stabilité (MES) et à des allégements temporaires des exigences liées aux fonds propres et, d’autre part, aux conséquences du Brexit sur la sphère financière. À ce sujet, nous serions intéressés de connaître les intentions de la Commission européenne en matière d’octroi d’équivalences et de rapatriement ou de développement d’infrastructures de marché stratégiques sur le continent européen.
La mise en place du plan de relance européen massif, assis sur un emprunt mutualisé, soulève aussi de nouveaux enjeux. Elle conduit notamment à ranimer les débats autour de l’instauration d’une taxe européenne sur les transactions financières dans le cadre de la création de nouvelles ressources propres. Sur ce sujet également, nous souhaiterions savoir quelle est votre vision.
Mme Mairead McGuinness, commissaire européenne chargée des services financiers, de la stabilité financière et de l’union des marchés de capitaux. – Je vais me concentrer sur les sujets prioritaires. Le premier est la covid-19 et la relance économique.
Cette pandémie a obligé les États membres de l’Union européenne à imposer des restrictions sanitaires larges. Il y a un an, quand les premières mesures ont été introduites, nous pensions en sortir rapidement ; malheureusement, alors que certains États membres font désormais face à une troisième vague de l’épidémie, celles-ci sont toujours nécessaires pour sauver des vies. Le secteur financier a su rester résilient durant cette crise ; les mécanismes de soutien mis en place par les gouvernements ont permis des extensions de crédits alors que les autorités régulatrices ont enjoint les banques à faire preuve de toute la flexibilité possible vis-à-vis des emprunteurs.
La Commission européenne s’est jointe aux efforts mondiaux pour stabiliser le système financier et maintenir le flux de crédit vers l’économie. Ceci s’est traduit par un paquet bancaire en avril 2020 qui a offert une flexibilité ciblée sur les règlements prudentiels et un train de mesures de relance par les marchés de capitaux, en juillet 2020, afin d’aider les entreprises européennes dans leur redressement après la crise. Des amendements ciblés à la directive concernant les marchés d’instruments financiers facilitent la vente de produits financiers de base à un vaste éventail d’investisseurs de détail, et ont été introduites de nouvelles règles sur le financement des petites et moyennes entreprises (PME) pour leur permettre de bénéficier d’une plus grande visibilité aux yeux d’un nouveau panel d’investisseurs. Le prospectus de relance a été introduit pour permettre la recapitalisation des entreprises européennes. Enfin, ce paquet de mesures est venu faciliter la titrisation des prêts dits « non performants », et offrir des manières plus simples et plus transparentes de transférer le risque à des investisseurs externes afin de libérer la capacité de prêt des banques.
Il est vital d’assurer une relance rapide pour tous les États membres de l’Union européenne, et c’est pourquoi la Commission européenne a souhaité mettre en avant la facilité pour la reprise et la résilience. Cet instrument rend disponibles 672,5 milliards
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d’euros sous la forme de prêts et de subventions aux États membres et, par le biais d’un soutien financier de grande ampleur pour les investissements et les réformes, il a pour but d’aider la reprise dans les États membres en encourageant l’investissement pour une économie durable et numérique. Il nous permettra également de soutenir la demande et de nourrir la croissance dans les années qui viennent.
S’agissant du plan d’action sur les prêts non performants, le secteur financier a aidé à minimiser la crise, mais l’Europe a besoin d’une stratégie claire pour maintenir la santé et la robustesse du secteur bancaire et préparer les nouveaux défis. De ce point de vue, protéger le crédit aux entreprises et aux ménages est une priorité. L’impact de la pandémie sur l’économie va sans doute se traduire par des augmentations de ces prêts non performants et des défaillances. La Banque centrale européenne (BCE) prédit ainsi que ces prêts devraient atteindre 1,4 trillion d’euros dans la zone euro. Pour le moment, le ratio de prêts non performants demeure stable, en dépit de prêts importants consentis par les banques tout au long de la crise.
Afin d’éviter leur croissance dans les bilans des banques, nous avons adopté un plan d’action en décembre dernier. Un premier train de mesures visait à améliorer la liquidité, la transparence et les transactions sur les marchés secondaires de prêts non performants, tout en protégeant les emprunteurs. Le deuxième entendait améliorer et coordonner les cadres juridiques de l’insolvabilité, de manière que le recouvrement des prêts puisse être efficace. Le troisième volet concerne les sociétés de gestion d’actifs ; la Commission européenne a émis des recommandations à destination des États membres qui décideraient de mettre en place des sociétés de gestion d’actifs nationales. Enfin, quatrièmement, nous souhaitons clarifier l’application de la résolution bancaire et des cadres sur les aides d’État ainsi que des mesures de précaution.
La Commission européenne va avancer sur le volet bancaire avec les réformes issues de Bâle III, dont elle a repoussé la mise en œuvre dans l’Union européenne, un accord étant intervenu pour un délai complémentaire d’un an. Notre engagement à réaliser ces réformes, à moyen et à long terme, n’a pas changé ; nous entendons toutefois tenir compte des spécificités de l’Union européenne pour préserver l’intégrité des cadres existants. Comme nous l’avons dit en avril 2020, nous allons prendre en compte l’impact de la crise de la covid-19 sur la situation financière des banques. L’Autorité bancaire européenne a donc actualisé son analyse de la mise en œuvre de Bâle III et la Commission européenne va avancer une proposition en juillet.
S’agissant de l’union bancaire, son avancement et son achèvement restent des priorités pour la Commission européenne ; la crise a démontré l’importance d’un cadre de gestion robuste pour les banques et de filets de sécurité financiers conséquents, financés par l’industrie, pour renforcer la confiance des déposants. La Commission européenne travaille donc sur un cadre de gestion de la crise et d’assurance des dépôts. Nous avons lancé une consultation publique en février à cet effet et notre ambition concernant le système européen d’assurance des dépôts n’a pas changé. : un mécanisme, garantissant également la mutualisation des pertes, est absolument nécessaire à l’union bancaire ; à défaut, nous risquons une renationalisation bancaire. Il nous faut donc travailler à un modèle hybride dans un premier temps, basé sur la coexistence de fonds de garantie des dépôts nationaux, à côté d’un fonds de l’Union européenne plus centralisé. Les deux systèmes cadres d’assurance des dépôts et gestion de crise sont étroitement liés, la priorité étant de préserver la stabilité financière et de soutenir la confiance des déposants, tout en limitant l’utilisation des deniers du contribuable.
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Pour ce qui est de l’union des marchés de capitaux, la crise a démontré qu’il existait une réelle opportunité. Nous l’avions constaté après la crise de 2008 : les États-Unis avaient connu une relance plus rapide que l’Europe, parce que leurs marchés de capitaux étaient plus développés. Les États membres de l’Union européenne ont compris qu’il y avait là urgence et nous avons insisté, durant le sommet européen, sur le besoin de développer cette union des marchés de capitaux. Notre objectif le plus urgent est de favoriser la relance post-covid et de soutenir nos entreprises, en particulier les PME, mais l’union des marchés de capitaux est essentielle pour financer également les transitions numérique et durable. Nous devons être exhaustifs et ambitieux, mais également réalistes : cette union des marchés de capitaux demeure un projet à long terme, qui doit être construit étape par étape. Nous devons progresser sur certains points délicats qui demandent du temps, comme la solvabilité, sujet central au regard du risque d’augmentation des défaillances et des faillites après la crise de la covid. La supervision est donc essentielle, même s’il est vrai qu’elle constitue, avec la retenue à la source, un obstacle très ancien à l’union des marchés de capitaux. Nous nous y sommes confrontés dans le plan d’action, mais des difficultés subsistent dans les discussions entre les États membres et nous aurons besoin du soutien de tous, y compris du Sénat français, si nous voulons vraiment progresser sur ces points politiquement sensibles.
L’union des marchés de capitaux est également nécessaire à l’établissement d’une finance plus durable en ce qu’elle permettrait de mobiliser les investissements très importants dont nous aurons besoin pour atteindre nos objectifs sur le climat et sur l’environnement.
Dans ce domaine, le Pacte vert, la taxonomie de l’Union européenne, les obligations vertes et notre stratégie financière durable nous permettent de raisonner à un horizon 2030-2050.
Avant de conclure, j’aimerais dessiner quelques perspectives stratégiques pour le système économique et financier de l’Union européenne. Nous évoluons dans un contexte géopolitique multipolaire, avec certains pays qui s’éloignent du multilatéralisme et qui suivent leurs propres priorités. La pandémie et le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne ont mis en lumière certaines vulnérabilités au sein de l’Union comme dans le système économique et financier mondial, parmi lesquelles le fait que nous dépendons trop d’opérateurs étrangers, en particulier dans le domaine de la compensation et du règlement des dérivés financiers, dont la plupart s’effectuent au Royaume-Uni et sont financés en dollars américains. Durant les dernières années, nous avons également constaté que le statut du dollar en tant que monnaie de réserve avait parfois été politisé, rendant plus difficile pour les entreprises européennes de s’engager légitimement avec des pays tiers, cibles de sanctions extraterritoriales illégales. La Commission européenne a donc publié en janvier une communication intitulée « The European economic and financial system: fostering openness, strength and resilience ». Elle y préconise, tout d’abord, de renforcer le rôle international de l’euro, ensuite, de continuer à développer les infrastructures de marchés financiers, d’améliorer notre résilience et, enfin, d’assurer la mise en œuvre uniforme et cohérente des sanctions de l’Union. Je sais que la France est un soutien majeur de l’autonomie stratégique ouverte ; nous sommes très confiants et impatients de travailler avec vous sur ce point. Des sujets importants demeurent, comme le reporting pays par pays. Comme commissaire, mais aussi comme députée européenne pendant très longtemps, je considère qu’il nous revient de surmonter nos quelques divergences pour travailler de concert.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. – Ma première question concerne l’accord conclu à la fin de l’année 2020 entre l’Union européenne et le Royaume-Uni sur leur relation future, qui prévoit notamment la conclusion d’un protocole d’accord sur les services financiers d’ici à mars. Nous y sommes. Le Royaume-Uni a perdu le passeport lui permettant de commercialiser ses services financiers au sein de
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l’Union européenne et ces discussions devaient porter sur le régime des équivalences. Où en sont les discussions à ce sujet ? La Commission européenne s’oriente-t-elle vers l’octroi d’équivalences temporaires et, si oui, à quelle échéance celles-ci seront-elles révisées ?
Seconde question, notre commission des finances a organisé une table ronde sur la mobilisation de l’épargne financière des ménages afin de soutenir la relance. Les représentants du secteur bancaire nous ont indiqué que la finalisation de Bâle III risquait d’entraver le financement des entreprises non cotées, en raison d’une harmonisation des règles d’évaluation des risques entre le système financier européen et le système anglo-saxon, au détriment des entreprises européennes. Partagez-vous ce constat ? Plus largement, comment entendez-vous tenir compte de ces contraintes dans vos propositions en la matière, qui sont attendues pour ce printemps ?
Mme Mairead McGuinness. – Je vous remercie de porter à mon attention les auditions que vous avez menées ; j’ai également eu un certain nombre d’entretiens avec plusieurs parties prenantes qui nourrissent des inquiétudes sur la mise en œuvre de Bâle III.
L’objectif, à mon sens, est de renforcer et de rendre plus résilient le système bancaire.
Toutefois, il faut tenir compte de certaines spécificités du système européen, encore plus dans le contexte de la covid. Dans notre étude d’impact, nous nous pencherons sur certaines de ces questions.
En ce qui concerne l’économie de l’Union européenne, vous avez évoqué les PME non cotées ; il nous faut ainsi nous assurer que celles-ci ne seront pas privées de financement, c’est très important pour la relance et nous en avons bien conscience. De même, il nous faudra être attentifs à la situation des banques de l’Union européenne à long terme et éviter une approche spéculative des fonds propres. Il est également important que les industries stratégiques soient soutenues.
Je voudrais donc vous rassurer sur un certain nombre de points ; nous sommes conscients des implications de Bâle III et nous allons prendre tout cela en compte dans notre étude d’impact, mais il faut être très clair : l’Union européenne a évoqué encore récemment l’importance du multilatéralisme. Dès lors qu’il s’agit d’un accord de niveau international, nous devons remplir nos engagements. Notre proposition va encore évoluer, nous allons prendre en compte les inquiétudes qui se sont manifestées et nous allons tirer parti du délai pour écouter toutes les parties prenantes. Nous devrons mettre en œuvre ce processus de manière cohérente avec nos structures et en répondant aux questions qui se posent dans le système bancaire.
Pour ce qui est des relations avec le Royaume-Uni et, plus spécifiquement, du protocole d’accord, il n’y a pas, pour le moment, d’accord global sur les services financiers, puisque cela ne faisait pas partie de la négociation initiale. Nous en sommes à des discussions techniques sur ce que sera ce protocole et sur son évolution. Il s’agit encore de la structure de nos relations futures, et pas du contenu lui-même, qui fera l’objet d’un examen ultérieur.
Pour autant, avant la fin de la période de transition, la Commission européenne s’est penchée sur l’impact de la séparation sur notre système financier; pour l’heure, nous n’avons pas constaté de perturbation. Cela nous a permis de prendre le temps de travailler sur le protocole d’accord. Pour le moment, si nous pensons qu’un accord est possible, il y a deux options disponibles. Nous avons échangé avec nos collègues britanniques et ils ont échangé avec nous, il reste à modérer ces options en privilégiant ce qui pourra fonctionner pour l’Union européenne. Quand cela aura été fait, nous examinerons chaque point spécifique
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concernant les services financiers. Nous n’allons donc pas négocier un seul paquet, mais étudier, pour chaque domaine du système, l’impact des mesures en identifiant notre intérêt. Le chancelier britannique a décidé de changements réglementaires importants dans le système financier de son pays, dans l’objectif d’être une Grande-Bretagne « mondiale » (Global Britain).
S’agissant des équivalences, nous ne tolérerons toutefois pas de divergences, et, à mon sens, le Royaume-Uni comprend cela. Nous observons également de près les infrastructures sensibles sur lesquelles nous avons déjà accordé des équivalences limitées dans le temps et nous discutons de tout cela avec les parties prenantes.
La Grande-Bretagne reste une place financière importante, mais n’est plus la place financière globale qu’elle était. À nos yeux, il est important de travailler à la stabilité, à la résilience et à l’émergence d’opportunités. Il est vrai que, en raison du type de Brexit que le Royaume-Uni a choisi, certaines infrastructures ont été transférées à Amsterdam. Sur les équivalences, dans l’immédiat, comme sur tous les paquets du processus, nous étudions les différents sujets. Nous avons déjà obtenu quelques éléments de réponse de la part du Royaume-Uni, mais ce n’est pas encore suffisant. Nous travaillons donc à ce protocole d’accord, mais nous devons aussi travailler avec les États membres au sein du Conseil et il est très important pour moi d’en discuter avec vous. Nous n’allons pas recréer pour le Royaume-Uni le marché intérieur unique dont ils ont bénéficié jusqu’à maintenant pour les services financiers, il est donc très important que l’Union européenne s’assure que tout soit fait en préservant son intérêt.
M. Richard Yung. – Deux questions courtes : la première concerne la mise en place du filet de sécurité du MES, dont le déclenchement paraît extrêmement compliqué, laissant deviner des réticences, dans les faits, à son utilisation. Envisagez-vous d’en faire évoluer les conditions d’utilisation et de rendre celle-ci plus aisée ?
Le sujet, ensuite, de la garantie des dépôts nous occupe depuis de longues années.
Deux questions : quel est le calendrier de passage des fonds de garantie nationaux au fonds européen ? De quel niveau sera ce dernier et comment seront calculées les règles de répartition entre les États ?
M. Éric Bocquet. – Vous avez évoqué les services financiers, absents de l’accord final entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. La City reste une place financière de premier plan, c’est vrai au niveau mondial comme au niveau européen. Il y a quelques mois, le gouvernement de Boris Johnson a fait part de sa volonté de créer sur le territoire britannique dix ports francs, à l’image de ceux qui se mettent en place en Suisse, au Luxembourg ou à Singapour. Quelle est votre appréciation quant au risque de voir émerger une espèce de « Singapore-on-Thames » aux portes de l’Union européenne ?
Deuxième question, un journal français, Le Monde, a publié une enquête très fouillée sur les pratiques fiscales du Luxembourg, OpenLux, dont vous avez sans doute entendu parler. Je n’ai pas vu de réactions de la part de la Commission européenne à ce sujet.
Quelle analyse faites-vous de cette situation, qui concerne un État majeur de l’Union européenne, l’un de ses membres fondateurs ? Quelle est la réaction officielle de la Commission européenne sur ce sujet ?
Troisième point, enfin, je souhaite vous interroger sur l’existence, au sein du continent européen, d’États qui ne sont pas membres de l’Union européenne comme Jersey,