3 P ROPOSITIONS POUR SIMPLIFIER LE DISPOSITIF ET MAITRISER SON COUT POUR LES
3.2 Maîtriser le coût du dispositif pour les finances publiques
3.2.3 Maîtriser le coût des mandataires
Les principes de rémunération introduits par la réforme de 2007 ont apporté plus d’équité dans le dispositif de rémunération des services mandataires. La création d’indicateurs permettant de mieux apprécier la charge réelle des organismes est une avancée importante, de même que l’émergence de professionnels individuels permettant de compléter et de diversifier l’offre existante. Il est cependant permis, au regard de l’accroissement important du coût des mesures, de s’interroger sur les coûts des différentes catégories de mandataires.
62 Estimation des besoins pour un dispositif généralisé répartis entre 80 % de charges de personnels (en moyenne 1,5 ETP par département) et 20 % de charges de fonctionnement.
63Ce calcul est réalisé sur la base d’un coût moyen de la mesure pour les financeurs publics qui s’établit à 70€ par mois pour les mandataires individuels et à 129€ par mois pour les services mandataires. Il tient compte de la répartition du nombre de mesures entre les différents types de mandataires : 81 % pour les services mandataires et 11 % pour les mandataires individuels.
3.2.3.1 Un coût difficile à apprécier
Les règles de financement qui s’appliquent aux mandataires professionnels divergent selon les types de mandataires (services mandataires, mandataires individuels ou préposés)6364, ce qui rend difficile toute comparaison concernant le coût de la gestion des mesures pour les financeurs publics.
Cette difficulté est accentuée par le profil de ressources des majeurs protégés dont ils gèrent les mesures. 88 % des personnes protégées prises en charge par les services mandataires au 31 décembre 2011 avaient un niveau de ressources inférieur ou égal au SMIC ; cette proportion n’était que de 60 % pour les mandataires individuels. Il en résulte une mobilisation plus importante de la participation des personnes protégées au financement des mesures pour les mandataires individuels que pour les services mandataires : de l’ordre de 50 % contre 14 %.
Il convient, dans ces conditions, d’interpréter avec beaucoup de précaution la comparaison des coûts moyens ci-dessous :
Tableau 11 : Coût mensuel moyen en € des mesures par type de mandataire (2012)
Services mandataires Mandataires individuels Préposés
Coût moyen global 153 147 Non connu (nc)
Participation moyenne
de la personne protégée 24 77 nc
Coût moyen pour les
financeurs publics 129 70 nc
Source : DGCS
Pour les mandataires individuels, le coût moyen global est obtenu en divisant le total de la rémunération perçue (participation des personnes et financement public) par le nombre de mesures.
Pour les services mandataires, le coût moyen est calculé en divisant le budget des services par le nombre de mesures. Le coût des préposés d’établissement n’est pas connu.
Une analyse précise du coût des mesures mises en œuvre par les préposés et de leur impact sur le budget des établissements est indispensable pour éclairer la planification de l’offre. Selon une étude interne, réalisée par l’association nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (ANMJPM), auprès de 285 préposés (représentant 400 ETP), le coût moyen d’une mesure s’établirait à environ 130 euros ; la DGCS l’estime quant à elle, sur la base de données partielles, à une centaine d’euros. Le niveau de participation des majeurs n’est pas connu.
Recommandation n°18 : Procéder à une analyse du coût des mesures mises en œuvre par les préposés et de leur impact sur les établissements.
3.2.3.2 Le développement indispensable des préposés d’établissement
Seuls les préposés d’établissement ne bénéficient pas de financements publics spécifiques.
Leur rémunération relève du budget des établissements concernés et de leurs sources de financement habituelles, étant précisé que la participation des majeurs protégés est prélevée par ces établissements, comme pour les services mandataires et les mandataires individuels.
64 1.2.
Cette catégorie ne représente cependant aujourd'hui qu’à peine plus de 8 % des mesures (33 311 mesures en 2011) et tend à diminuer au profit des autres types de mandataires. Selon la dernière enquête de la DGCS, 577 préposés (soit 401 ETP) étaient en activité au 31 décembre 2011, soit une baisse de 25 % depuis 2009 des effectifs. La diminution des mesures prises en charge est cependant de 8,2 % sur cette période.
Cette diminution est préoccupante, du fait du moindre coût des préposés pour les finances publiques mais aussi de la place singulière qu’ils occupent en complément des autres intervenants tutélaires. Les préposés jouent en effet un rôle premier dans les situations les plus lourdes et souvent les plus difficiles (personnes très handicapées, personnes âgées dépendantes). Ils peuvent également intervenir auprès de personnes âgées plus autonomes, après leur sortie d’établissement, et participer de ce fait, en coordination avec les autres acteurs, au retour et au maintien à domicile de ces personnes. Les préposés jouent enfin un rôle de lien essentiel entre la famille et l’établissement.
Plusieurs limites sont identifiées par les représentants de la profession au développement des préposés :
l’absence de financement public subsidiaire au financement de la mesure par la personne protégée : dans ce contexte, le coût de l’activité des préposés est ponctionné sur la section hébergement pour les établissements médico-sociaux et sur la dotation annuelle de financement pour les établissements de santé. L’impact sur le tarif hébergement ou sur le budget de fonctionnement des établissements est cependant difficile à mesurer. Une réponse partielle peut être trouvée à travers le conventionnement entre établissements ou, plus rarement, dans le cadre de groupements de coopération sanitaires et médico-sociaux (GSMS). Ces formules permettent de mutualiser le financement d’un ou plusieurs postes et de s’adapter plus faciliter à la variation des besoins au sein d’un même établissement.
L’enquête de la DGCS montre d’ailleurs qu’en moyenne un préposé exerce dans trois établissements ;
l’absence d’un véritable statut du préposé d’établissement : le métier n’est pas référencé (absence de fiche « métier »). Il en résulte une grande diversité de grades et de statuts ; de nombreux préposés sont positionnés en catégorie C. Il n’existe pas non plus d’indicateur permettant de mesurer leur charge de travail ;
l’insuffisante formation et sensibilisation des directeurs d’établissement sur le rôle des préposés ;
la faiblesse des obligations pesant sur les établissements : en l’état actuel des textes, seuls les établissements médico-sociaux d’une capacité d’hébergement d’au moins 80 lits ont l’obligation de recruter un préposé64F64F65. Aucun texte réglementaire n’a fixé les conditions de mise en œuvre pour les établissements sanitaires. Pour les établissements médico-sociaux, cette obligation n’est pas sanctionnée et de fait, peu d’établissements la respectent.
Le développement des préposés prend particulièrement sens avec l’accroissement prévu de la population dépendante.
Les obligations pesant sur les établissements pourraient être redéfinies plus largement et mises en œuvre dans le cadre d’une planification de l’offre tutélaire prenant mieux en compte cette catégorie de mandataires. Le meilleur maillage du territoire, à la fois quantitatif et qualitatif, est en effet un enjeu prioritaire pour la prochaine génération de schémas régionaux. En fonction des besoins identifiés dans le cadre du schéma, les établissements sanitaires et médico-sociaux pourraient alors contribuer à la mise en place de préposés, soit par la création de poste au sein de l’établissement, soit par le financement de postes dans un cadre mutualisé. Des sanctions financières pourraient être prévues en cas de non respect des objectifs fixés par le schéma.
65 Décret n°2008-1505 du 20 décembre 2008.
Il importe également que l’organisation de la protection juridique soit incluse dans la formation des directeurs d’établissement et que ces derniers soient sensibilisés par l’ARS, en lien avec les DRJSCS, aux missions des préposés.
Recommandation n°19 : Encourager la création de postes de préposés d’établissement à travers notamment la création d’un véritable « statut » du préposé, la sensibilisation des directeurs d’établissement, et la fixation d’objectifs s’imposant aux établissements dans le schéma régional des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.