Méthodes et recommandations .1 Les fondements

A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988, no seu Título VII, Capitulo II – Da Ordem Econômica e Financeira, sobre Política Urbana, impõe alguns aspectos importantes em seus artigos 182 e 18323. Obriga as cidades com mais de vinte mil habitantes a

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Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1.º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2.º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3.º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4.º É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1.º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

implementação de um Plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, como instrumento de política de desenvolvimento e de expansão urbana. Faculta ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: parcelamento ou edificação compulsórios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; e desapropriação, com pagamento mediante títulos da dívida pública. E concede o título de domínio àquele que possuir área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

Os instrumentos previstos nesses artigos - IPTU progressivo no tempo, parcelamento e edificação compulsórios, usucapião especial do imóvel urbano, etc. – tornaram-se referências constantes no debate sobre os vazios urbanos e a função social da propriedade.

Ao questionar a eficácia do IPTU progressivo no tempo como instrumento mobilizador da ocupação dos vazios urbanos e a viabilidade política para sua aplicação, definissem algumas posições.

O fenômeno dos “vazios urbanos engloba uma série de situações de não utilização e subutilização do território urbano, cuja origem e manutenção dependem de uma variedade de fatores”. Nessas situações, adquire muita importância a retenção programada de terrenos urbanos ou da expansão urbana, visada pelo proprietário para captura de valorização na dotação da infra-estrutura urbana e serviços públicos. Nesses casos, a implementação do IPTU progressivo pode vir a ter um papel importante, não somente por impulsionar o uso social desses terrenos, mas, sobretudo, por servir de elemento sinalizador do mercado fundiário urbano, dirigido a coibir essas práticas anti-sociais24.

§ 3.º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

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FURTADO, Fernanda (2000). Arquiteta e urbanista - Fellow do Lincoln Institute of Land Policy . In: Enquete. In: Vazios Urbanos e o Planejamento das Cidades. Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, Caderno de Urbanismo, n. 2, 2000.

Entretanto, a eficácia do IPTU progressivo nesse processo depende de sua conjugação com outras iniciativas do poder público municipal, voltadas para uma melhor distribuição da terra urbana e sua valorização, envolvendo uma revisão profunda do planejamento e da cobrança do próprio imposto, bem como uma efetiva participação social nas decisões de distribuição desses recursos tributários. Essa conjugação tem sua viabilidade política facilitada pela capacidade de serem absorvidos pela população como elementos integrados de uma política fundiária urbana, orientada para a justiça social.

Para que a propriedade cumpra sua função social, ela deve atender à ordenação da cidade. Para isso, os Municípios têm a faculdade de exigir a utilização do solo com adequado aproveitamento e, assim, ocupar os vazios urbanos na conformidade do Plano Diretor e Lei específica, fixando condições e prazos para cumprimento da obrigação. “Não cumprida a obrigação, o Município poderá penalizar o não atendimento do adequado aproveitamento com sanções sucessivamente aplicáveis: IPTU progressivo no tempo e desapropriação sem indenização prévia com pagamento em Títulos de Dívida Pública” 25.

A eficácia do instrumento está, assim, na prévia ordenação e aplicação das penas legais de desapropriação. Assim, o Município conseguirá promover o adequado aproveitamento dos vazios urbanos, com possibilidade de revenda e/ou (re) ocupação do terreno. Utilizando-se da desapropriação em seguimento à progressividade do IPTU sobre terreno que não atenda à ordenação da cidade em determinado lapso de tempo, o IPTU progressivo irá se tornar um instrumento politicamente viável, na medida em que pode resolver a questão da resistência dos proprietários - terrenos de engorda - e os obriga a respeitar a ordenação da cidade.

Porém, passados mais de dez anos da promulgação da Constituição Brasileira, a aplicação do IPTU progressivo no tempo, nos termos do § 4º do artigo 182, ainda se restringe a experiências localizadas, apesar da sua importância, principalmente nas grandes cidades, onde a questão fundiária

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COSTA FILHO, Mário Pinto Rodrigues da (2000). Procurador da Procuradoria do Meio Ambiente, Patrimônio, Urbanismo e Obras e da Procuradoria Geral do Município de Salvador. In: Enquete. Op.cit.

afeta as condições de vida de um número muito maior de famílias do que no campo26.

Em contrapartida, a eficácia do IPTU progressivo no tempo como instrumento mobilizador da ocupação dos vazios urbanos é duvidosa por dois motivos. Os impostos sobre a propriedade imobiliária são, tradicionalmente, muitos baixos - com raríssimas exceções nas cidades turísticas -, sendo que, na maioria das cidades, seu aumento é praticamente inviável. E a palavra “sucessivamente” no § 4º do artigo 182 da Constituição Federal, torna sua aplicação excessivamente demorada, um prazo não inferior a sete anos27.

Como vimos, a importância da aplicação do IPTU progressivo sobre os vazios não utilizados e/ou subutilizados do território urbano vem sendo discutida, mas ainda, ao que parece, pouco aplicada pelo poder público municipal para que ocorra uma melhor distribuição e valorização da terra urbana, para tentar contornar a problemática da especulação imobiliária; e desconhecida pela comunidade em geral, que deveria ter uma efetiva participação social nas decisões de distribuição desses recursos tributários. E notamos a dificuldade de aplicação do IPTU progressivo no tempo, tanto por questões burocráticas, como sociais.

Segundo Maricato (2002), a reversão desse quadro exige um conhecimento rigoroso sobre ele. O primeiro passo para alterar esse rumo seria o de retirar as instituições e a sociedade do “analfabetismo urbanístico” e criar a consciência da dimensão dos problemas que estão sendo produzidos por esse crescimento urbano sem regulação pública e socialmente desigual.

Instrumentos legais e planos urbanísticos que orientem as cidades em direção ao "crescimento harmônico e equilibrado"(palavras freqüentes nas introduções dos Planos Diretores) não faltam. Temos inclusive motivos de otimismo já que em julho de 2001, após 12 anos de promulgada a

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SANTANA, Lídia (2000). Arquiteta Coordenadora de Estudos e Projetos Secretaria Municipal da Promoção de Investimentos e Projetos Especiais da Prefeitura Municipal de Salvador. In: Enquete. Op.cit.

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PROENÇA, Heloísa Maria Salles Penteado (2000). Secretaria Municipal do Planejamento da Cidade de São Paulo. In: Enquete. Op.cit.

Constituição Federal de 1988, o Congresso Nacional aprovou o Estatuto da Cidade: um inédito conjunto de medidas que visam a implementação da função social da propriedade. Entretanto, a história do urbanismo brasileiro mostra que, com a ausência dos olhos da sociedade, não há como impulsionar a aplicação de planos e leis que poderiam definir uma nova era do desenvolvimento urbano no Brasil.

Sem querer abusar do trocadilho trata-se de ocupar a lacuna e

criar a consciência com ciência, com conhecimento. (Maricato,

2002).

2.1.2 – Agenda 21

A partir da segunda metade do século XX, o número de pessoas nos centros urbanos mais que duplicou e, em decorrência disto, as demandas por infra-estrutura, moradia, transporte, também cresceram consideravelmente, além da capacidade atual das cidades atenderem-nas. Esta situação deixou de ser “privilégio” das metrópoles e generalizou-se, nas duas últimas décadas, pelas cidades médias e pequenas que passaram a abrigar os “refugiados do campo” e migrantes provenientes de outras cidades. Constata-se uma concentração destes novos contingentes urbanos em áreas periféricas das cidades, ampliando a malha urbana, mas, ao mesmo tempo, deixando profundas marcas de degradação ambiental e cultural (BREMER, 2001).

A construção desta nova paisagem, onde se destacam situações de insalubridade, e de construções em áreas de risco, é acompanhada pela inquietação de setores da sociedade que passam a apontar as diversas implicações deste quadro para o meio ambiente, bem como suas relações causais. Deste modo, a situação ambiental passa a receber uma maior atenção popular e política, principalmente a partir do início dos anos 1990.