The Long Cycle Process

mesmo que de forma introdutória, apresentar algumas informações relevantes a respeito do Congresso Nacional, sobretudo suas atribuições, bem como algumas peculiaridades do funcionamento da Câmara dos Deputados, dado o delineamento da presente pesquisa.

O poder legislativo federal, como previsto no art. 44 da Constituição Federal de 1988, é exercido pelo Congresso Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e Senado Federal (BRASIL, 2004). O Congresso Nacional cumpre a função de representação, e a Câmara dos Deputados é composta por representantes de cada estado, eleitos pelo sistema proporcional, com o limite mínimo de oito e máximo de setenta deputados para cada um deles. São 513 deputados federais, com mandato de quatro anos. O Senado Federal, por sua vez conta com três senadores de cada estado, com mandato de oito anos, renovados de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços. O Senado é composto por 81 senadores. Na maioria das vezes, Câmara e Senado trabalham de forma articulada, de modo que uma Casa (Câmara) funciona como iniciadora e a outra (Senado) como revisora. O sistema bicameral adotado no Brasil prevê a manifestação das duas Casas na elaboração das normas jurídicas. Cabe ressaltar que há situações em que as Casas funcionam de forma independente, dadas as suas competências privativas previstas nos art. 51 e 52 da Constituição Federal (CONGRESSO NACIONAL, 2015).

O regimento interno é o instrumento na qual constam todas as leis, regras e procedimentos com o intuito de determinar a estrutura, a organização e o funcionamento da Câmara dos Deputados. É entendida

como proposição toda matéria sujeita à deliberação da Câmara. Sua função legislativa é exercida por meio de projetos de lei ordinária ou complementar, de decreto legislativo ou de resolução, além de proposta de emenda à Constituição. Os projetos de lei regulam as matérias de competência do Poder Legislativo, com a sanção do Presidente da República. O decreto legislativo está relacionado às matérias de exclusiva competência da Câmara. A resolução tem caráter político, processual, legislativo ou administrativo. Tem-se ainda os requerimentos, as indicações e as propostas de fiscalização e controle. O art. 118 do regimento interno dispõe sobre as emendas, proposições acessórias de outras. Podem ser supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas.

§ 2º Emenda supressiva é a que manda erradicar qualquer parte de outra proposição.

§ 3º Emenda aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos.

§ 4º Emenda substitutiva é a apresentada como sucedânea a parte de outra proposição, denominando-se "substitutivo" quando a alterar, substancial ou formalmente, em seu conjunto; considera-se formal a alteração que vise exclusivamente ao aperfeiçoamento da técnica legislativa.

§ 5º Emenda modificativa é a que altera a proposição sem a modificar substancialmente. § 6º Emenda aditiva é a que se acrescenta a outra proposição (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2015b, p. 64).

No que tange ao processo legislativo, é importante destacar o art. 65 da Constituição. Normalmente, o projeto de lei aprovado na Câmara é revisto no Senado, para daí ser enviado à sanção ou promulgação, caso a Casa revisora o aprovar, e arquivado, caso rejeitar. A exceção são as emendas de projetos, situação em que o projeto volta à Casa iniciadora. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei para a Presidência da República, que o sancionará ou o vetará, total ou parcialmente (BRASIL, 2004).

A votação completa o turno regimental da discussão. Sendo ostensiva, poderá se dar de forma simbólica ou pelo processo nominal.

Sendo secreta, a votação ocorrerá por meio de urna eletrônica ou cédulas. A maioria das votações se dá pelo processo simbólico, na qual o presidente convida os deputados a favor a permanecerem sentados e proclamará o resultado dos votos. O presidente poderá consultar o plenário, caso haja dúvida quanto ao resultado. Se 6% dos membros ou líderes que representem esse número apoiarem o pedido, poderá haver votação pelo sistema nominal. Poderá ainda ocorrer, quando exigido quórum especial de votação e por deliberação do plenário via requerimento de qualquer deputado. A votação nominal ocorre por meio do sistema eletrônico de votos, por meio do qual se tem acesso aos nomes dos deputados votantes e à discriminação dos que votaram a favor, os que votaram contra e os que se abstiveram. A listagem de votação é publicada juntamente com a ata da sessão (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2015b).

Figueiredo e Limongi (1995) destacam que as votações nominais são habitualmente precedidas pelo encaminhamento de votação por parte dos líderes, algo regimentalmente respaldado. O líder destaca o posicionamento oficial do partido, ao mesmo tempo que socializa a orientação para a bancada. Pode encaminhar um voto favorável (sim), desfavorável (não), pode liberar a bancada, caso o partido não tenha conseguido consenso, pode comunicar que o partido se encontra em obstrução, a retirada do plenário com o intuito de impossibilitar quorum para a aprovação da matéria. É um recurso importante, visto que a matéria pode vir a ser aprovada por quase 100% dos votos válidos, mas ter ainda assim contado com a oposição de vários partidos. Por último, há casos em que o líder não se manifesta. Vale o destaque que o direito regimental de encaminhamento de voto da bancada é restrito aos partidos que possuam bancada superior ou igual a seis centésimos do plenário.

Arnold (1990) pretende pretensiosamente responder às seguintes questões: por que o Congresso frequentemente aprova propostas que servem a interesses específicos ou geograficamente localizados? Por que o Congresso, por vezes, se liberta de preocupações paroquiais e aprova projetos de lei que tratam de interesses difusos? A primeira pergunta é de mais fácil resposta. Os legisladores são eleitos por redutos geográficos e têm uma preocupação natural na forma como programas específicos os afetam. A obtenção de benefícios para os seus distritos cria oportunidades de publicidade e de crédito, indispensáveis para uma reeleição. A segunda pergunta é de mais difícil resposta. Uma possível explicação do porquê o Congresso aprova propostas que servem a interesses mais difusos e gerais é a de que existem temas como

a saúde, por exemplo, que são populares e que não implicam custos diretos a ninguém. O argumento central do autor é de que a busca eleitoral impulsiona os legisladores a apoiar políticas que servem a interesses particularistas e gerais concomitantemente em que é imprescindível compreender as complexas interações entre três atores principais: os cidadãos, os legisladores e os líderes da coalizão, sejam eles da ala governista ou oposicionista.

Para Arnold (1990), nesse contexto, ganha importância o papel dos líderes, que se comportam fazendo um balanço entre o que irá atrair o apoio da maioria dos legisladores, que se posicionam, por sua vez, buscando prever como seus eleitores irão reagir aos seus posicionamentos. Nesse sentido, faz sentido falar em potenciais preferências, visto que a todo momento os legisladores ajustam suas decisões em antecipação à reação dos cidadãos. Como se pode estimar as preferências políticas dos cidadãos? Elas têm relação com dois atributos das políticas: a sua relação custo-benefício, ou seja, quem vai ganhar e quem vai arcar com seus custos, e a cadeia causal que liga um instrumento de política com seus efeitos, quais as reais consequências de uma ação parlamentar. Embora não sejam esses atributos políticos, as únicas coisas que afetam as preferências dos cidadãos, eles ganham destaque na interpretação do autor.

Para melhor entender a relação entre executivo e legislativo, faz-se necessário adentrar as especificidades da fórmula institucional brasileira. Costuma-se chamar de “presidencialismo de coalizão” nosso regime político-institucional, em que o governo se pauta na formação de ampla coalizão para obter maioria. Na sequência, será discutido este tema, para, em um segundo momento, tratar da relação entre ideologia e comportamento parlamentar.

3.2 PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO E A RELAÇÃO ENTRE