O Projeto de Lei n° 36/2014 altera a Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2014. A questão central é a alteração do cálculo do superávit primário, a revisão da meta do resultado final do ano. No início do ano, a previsão de superávit era de R$116 bilhões. O texto acaba com o limite fixo de R$ 67 bilhões para o abatimento das desonerações tributárias e dos investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Com a mudança todos os gastos com ações do PAC e com as desonerações tributárias concedidas, neste ano, poderão ser deduzidos da meta (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2014a).45
De forma simplificada, o superávit primário consiste na diferença entre receitas e despesas, aquilo que o governo consegue “economizar” para pagar os juros da dívida pública. É um indicador se o governo é um bom ou mau pagador da dívida (que existe na forma de títulos públicos). O não cumprimento, além dos prejuízos fundamentalmente políticos, poderia acarretar crime de
45 A execução do PAC até o início de novembro somou 51,5 bilhões de reais,
enquanto as desonerações, segundo a Receita Federal, estavam em 75,1 bilhões de reais até setembro.
responsabilidade, caso não respeitado o que está previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (ECONOMIA&NEGÓCIOS, 2014).46
Além de ser um indicador da saúde financeira do governo, o superávit primário faz parte de algo muito mais amplo, do chamado tripé macroeconômico ortodoxo (câmbio flutuante, meta de inflação e superávit primário). Estruturado em conjunto com o FMI (Fundo Monetário Internacional) a partir de 1999, prevê taxa de câmbio flutuante com livre mobilidade de capitais para ajustar as contas externas; altas taxas de juros para garantir o cumprimento das metas de inflação; e superávit primário crescente para conter o endividamento do setor público e acalmar o mercado financeiro credor. Trata-se de uma política econômica semelhante à adotada por FHC (SICSÚ, 2013).
Levando em consideração o aspecto ideológico presente na escolha da política macroeconômica, para uma perspectiva de esquerda não faria sentido cortar gastos públicos e adotar medidas que visem aumentar o superávit primário. A direita deveria defender um Estado mais enxuto e, por consequência, maior superávit primário. Para além da divergência sobre qual o tamanho que se quer do Estado, se faz presente ainda a submissão ou não do governo federal às imposições do mercado nacional e internacional. Mesmo assim, levando em consideração que estamos falando de um montante considerável de recursos e de ajustes contábeis, nesta votação, a premissa é a de que a relação governo/oposição se sobreponha, conforme indicação dos líderes: minoria “não” e governo “sim”.
A votação a ser analisada é a do substitutivo da Comissão Mista de Orçamento, a favor do texto original e de autoria do senador Romero Jucá (PMDB/RR) realizada em 04/12/2014, em sessão que durou quase 19 horas. Segue análise de correspondência múltipla.
46 Quando o governo paga os juros da dívida pública e ainda sobra dinheiro,
Gráfico 2 – Superávit primário: análise de correspondência múltipla
Fonte: Centro de Documentação e Informação/Câmara Deputados (elaboração do autor)
O gráfico 2 aponta a relação entre as variáveis independentes escolhidas e o voto. Mesmo que de forma tímida, a categoria governo se aproxima mais do “sim” do que a esquerda. Já a oposição está bem mais próxima do “não” do que a direita, o que destaca a relação predominante. A tabela 4 detalha o ocorrido.
Tabela 4 – Superávit primário: votação por blocos (%)
Voto Esquerda Centro Direita Governo Oposição Total (N)
Sim 92,8 65,4 75,3 93,2 56 (240)
Não 7,2 34,6 24,7 6,8 44 (60)
Total
(N) (111) (55) (134) (193) (107) (300)
Coeficiente de contingência: a) Governo/oposição: 0,40 (p<0,01); b) Ideologia: 0,25 (p<0,01).
Fonte: Centro de Documentação e Informação/Câmara Deputados (elaboração do autor)
Em consonância com o componente político-ideológico envolvido, grande parte da esquerda é a favor do projeto. Entretanto, a direita vota consideravelmente a favor da revisão do superávit primário (75,3%), o que seria inesperado, levando em consideração a ideologia. Tal fato pode ser explicado considerando-se a relação governo/oposição predominante. O coeficiente de contingência maior evidencia a maior relação com o voto (0,40 contra 0,25 ideologia). Nesse sentido, a maior concentração de votos “sim” está no governo (93,2%) e menor na oposição (56%). A tabela 5 apresenta dados da regressão logística.
Tabela 5 – Voto “não” superávit primário: análise de regressão logística Variável B S.E. Wald df Sig. Exp(B)
Ideologia 15,793 2 ,000
Ideologia(D) ,074 ,498 ,022 1 ,881 1,077 Ideologia(C) 1,791 ,530 11,411 1 ,001 5,993 Governo -2,747 ,440 39,036 1 ,000 ,064 Constante -3,285 ,468 1,316 1 ,251 ,584
N = 300; Chi-quadrado = 75,237; g.l = 3; Sig. = 0,00; R² (Nagelkerke) = 0,351 % acerto total = 5%
A partir das estatísticas das variáveis do modelo, é possível notar uma direita bastante heterogênea, o que gera um valor de Sig. pouco significante. Ser de centro implica quase seis vezes a chance de votar “não” comparado a um parlamentar de esquerda. Já levando em consideração a variável governo/oposição, mais relacionada ao voto e perceptível a partir da estatística de Wald, a chance de um parlamentar que faz parte do governo votar “não” é 6,4% da chance de um parlamentar pertencente ao governo. Em termos gerais a porcentagem de acerto do modelo é de 5%. A tabela 6 detalha o posicionamento dos partidos em plenário.
Tabela 6 – Superávit primário: votação por partido E/D Partido Ind.
líder Sim Não Não vot. votos % de (sim)
Total Governo/ oposição
DEM Obs. 1 9 1[3] 9 11 Oposição
PP Sim 17 7 2[3] 65,3 26 Governo
PR Sim 21 1 0 95,4 22 Governo
PTB Sim 13 2 0 86,6 15 Oposição
PSC Lib. 3 2 0 60 5 Oposição
D PROS Sim 11 1 0 91,6 12 Oposição
PRP Sim 2 0 0 100 2 Oposição
PSD Sim 21 6 0 77,7 27 Oposição
SD Obs. 3 4 2[3] 33,3 9 Oposição
PTdoB Sim 1 1 0 50 22 Oposição
C PMDB Sim 36 4 0 90 40 Governo PSDB Obs. 0 15 4[3] 0 19 Oposição E PT Sim 71 0 0 100 71 Governo PSB Obs. 1 4 0 20 5 Oposição PDT Sim 14 1 0 93,3 15 Governo
PCdoB Sim 13 0 0 100 13 Governo
PV Sim 2 2 0 50 4 Oposição
PPS Obs. 0 1 0 0 1 Oposição
PSOL Sim 2 0 0 100 2 Oposição
Total 240 60 9 - 309 -
Indicação governo: sim Indicação minoria: não Fonte: Centro de Documentação e Informação/Câmara Deputados (elaboração do autor)
No campo da esquerda, com exceção de PV, PPS e PSB, os demais partidos foram favoráveis à mudança da meta fiscal defendida pelo governo, o que seria coerente, levando em consideração o mérito do tema. Os partidos de direita, que deveriam ser contrários por questões ideológicas, comportaram-se de forma bastante heterogênea, provavelmente impactados pela relação governo/oposição. São exemplos PP, PR e PRB, amplamente favoráveis. A importância do pertencimento ou não à coalizão governista fica evidente ao constatar o comportamento diverso de PMDB e PSDB dispostos ao centro do espectro político. O PMDB teve 90% dos parlamentares votando sim enquanto o PSDB rejeitou a proposta completamente.
A sessão contou com embates acalorados em plenário entre governo e oposição, que inclusive se utilizou de todos os instrumentos regimentais possíveis para obstruir a votação. A oposição acusou a presidenta de perda do controle das contas públicas, irresponsabilidade, calote e má gestão. Para o deputado Nilson Leitão (PSDB/MT), “é uma manobra nunca vista para tentar encobrir um calote, uma falha de gestão”. O líder do DEM na Câmara, deputado Mendonça Filho (PE) chegou a afirmar que o governo montou um “salão de beleza especializado em maquiagem”. Os deputados governistas fizeram questão de ressaltar que em 2001 o governo de Fernando Henrique Cardoso também pediu ao Congresso a mudança de meta. O líder do PT, deputado Vicentinho (SP), criticou a oposição por desconsiderar a crise
mundial e o próprio não cumprimento de metas por parte dos estados, inclusive Minas Gerais e São Paulo, estados governados pelo PSDB (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2014b).
A mudança da forma como o governo pode cumprir as metas de superávit primário não é nenhuma novidade. A primeira delas ocorreu em 2001, no governo FHC. À época foi mudada na LDO a forma de citação do superávit: de percentual do PIB para valor em reais. A alteração permitiu o uso de um superávit maior de estatais para compensar um déficit nos orçamentos fiscal e da seguridade. Em dois anos do segundo mandato do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2009 e 2010), também houve mudanças. Em 2009, a justificativa foi a mudança do cenário macroeconômico. A meta dos orçamentos fiscal e da seguridade foi diminuída de 2,2% do PIB para 1,4%. Em 2010, houve a exclusão da meta para as estatais. Já no governo Dilma Rousseff, na LDO de 2011, o Congresso também zerou o superávit primário das estatais. Em 2013, outra mudança retirou a necessidade de o governo federal compensar a meta global de superávit frente às dificuldades dos governos estaduais de cumprir sua parcela de economia (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2014a). O passado recente deixa claro que o uso de artifícios contábeis é prática rotineira. Em tempos de recursos escassos e endividamento crescente, o script parece ser o mesmo independente do gestor e da sua filiação político-partidária.