Par la limitation et la prise en compte tout au long de la carrière, des

La loi portant réforme des retraites de 2010 a créé de nouveaux outils de prévention de la pénibilité, notamment pour permettre sa traçabilité. Désormais, dix facteurs de risques professionnels - liés à des « contraintes physiques marquées, à un environnement physique agressif ou à certains rythmes de travail » - sont retenus par la loi, pour définir la « pénibilité ». Cette notion vise désormais des expositions professionnelles susceptibles de laisser des « traces durables, identifiables et irréversibles sur la santé ».

Certaines entreprises (celles de 50 salariés et plus, dont au moins 50 % de l’effectif est exposé à un ou plusieurs facteurs de pénibilité, le pourcentage étant évalué par l’employeur) ont l’obligation de négocier un accord ou d’élaborer un plan d’action, en faveur de la prévention de la pénibilité, sous peine d’une sanction financière.

La loi a également créé un dispositif de compensation pour les personnes pouvant justifier d’un taux d’incapacité permanente d’origine professionnelle d’au moins 10 %.

Ce dispositif de compensation a touché un nombre très restreint de personnes (près de 4 000 personnes fin 2012), probablement pour différentes raisons : manque d’information des personnes concernées, lourdeur des procédures, «concurrence» d’autres dispositifs plus accessibles (carrières longues, invalidité), conditions d’accès très restrictives.

Au-delà de ce constat numérique, le dispositif a posé un problème d’orientation, qui a suscité des critiques. Censé prendre en compte la « pénibilité » du parcours passé, il en soumet l’appréciation à un constat d’ordre médical, qui suppose un diagnostic de pathologie établi – qui plus est, dans une liste prédéterminée de pathologies, avec une origine professionnelle spécifique. Cela signifie d’une part que la reconnaissance de la pénibilité est subordonnée à la survenue effective d’une pathologie avant l’âge de la retraite (alors que pour l’essentiel ce sont des dégradations de la santé survenant postérieurement qui impacteront l’espérance de vie en santé, surtout dans le cas des cancers d’origine professionnelle), d’autre part que certains facteurs de pénibilité, non reconnus comme cause de pathologies spécifiques (comme le travail de nuit) sont absents du dispositif.

Encadré 3 : Les différentes notions de pénibilité

Eu égard aux multiples enjeux auxquels a renvoyé, et continue de renvoyer, la notion de "pénibilité", il est utile de distinguer trois acceptions de ce terme. :

 L’une d’elles a trait aux contraintes ou nuisances, rencontrées tout au long de la vie professionnelle, et qui peuvent avoir des effets à long terme sur la santé, y compris après la retraite, voire sur l’espérance de vie. C’est cette facette qui peut être prise en compte dans les réflexions sur de possibles départs anticipés. C'est elle aussi qui est sous-jacente au choix des dix facteurs de pénibilité qui figurent dans le Code du travail depuis la loi de 2010, dans une optique de traçabilité et de prévention.

 Une sensation de « pénibilité » du travail peut également provenir d’un état de santé déficient, en lien ou non avec le passé professionnel, dès lors que cette déficience rend insupportables, ou peu supportables, les exigences du travail actuel ; les remèdes sont alors à chercher du côté des réaffectations, des aménagements de postes de travail, ou à défaut, des dispositifs de prise en charge de l'inaptitude ou de l'invalidité.

 Enfin, la « pénibilité », au sens courant du terme, peut caractériser des conditions et des organisations du travail, mal vécues par les salariés vieillissants (entre autres), et qui influencent leur souhait de quitter ce travail rapidement, même s’ils sont, ou paraissent, en bonne santé. Les pistes d'action à promouvoir relèvent alors de l'amélioration des conditions de travail, dans une approche extensive.

Ces trois types de « pénibilité » ne sont pas sans relations entre eux, et peuvent coexister. Cependant ils ne se recouvrent que très partiellement. Par exemple, l'exposition aux produits cancérigènes en milieu professionnel (l'amiante, les goudrons, les poussières de bois,...), qui figurent évidemment parmi les facteurs de "pénibilité" du premier type, ne provoque pas de sensation de "pénibilité vécue" dans l'immédiat, dès lors que ces produits ne sont pas allergènes, irritants, ou malodorants ; symétriquement, la présence de produits désagréables est un facteur de pénibilité vécue mais n'influence pas la santé à long terme.

De façon plus générale, les causes de difficultés, les connaissances auxquelles on peut faire appel, les pistes d’action ou de négociation, les politiques publiques que cela implique, ne sont pas les mêmes dans les trois cas.

La commission s’est donc interrogée sur la façon de faire évoluer ce dispositif, tant du point de vue de la prévention que de la compensation.

L’allongement de la durée d’activité ne peut se poursuivre qu’à condition d’une amélioration globale des conditions de travail qui permette aux salariés de travailler plus longtemps et donc notamment d’une limitation, autant que possible, des situations de travail soumises à des facteurs de pénibilité. La commission souligne donc avant tout l’importance d’un approfondissement des actions préventives.

Elle estime, en outre, important de chercher s’il est possible de mettre en place une compensation des inégalités d’espérance de vie après la retraite, liées directement et de manière établie scientifiquement à des conditions de travail. Elle estime possible d’envisager de poursuivre à la fois ces deux objectifs au travers d’un unique dispositif et elle souhaite pour cela que soit examinée la proposition de créer un « compte individuel pénibilité ».

3.2.3.1. Pour l’avenir : un compte individuel pénibilité

Un « compte individuel pénibilité » serait ouvert pour chaque salarié exposé à au moins un facteur de risque professionnel cité par le décret du 30 mars 2011. Il permettrait au salarié d’accumuler des droits proportionnels à l’exposition et portables tout au long de sa carrière. La mise en place de ce compte poursuivrait trois objectifs : contribuer à la gestion des parcours professionnels pour éviter qu’un même travailleur poursuive une activité pénible si longtemps que sa santé puisse s’en trouver dégradée à terme, de manière identifiable, durable et irréversible ; aider à la gestion des fins de carrière et au maintien en emploi des seniors exposés à la pénibilité ; permettre de partir plus tôt à la retraite, dans le respect de l’âge légal.

L’exposition aux facteurs serait appréciée par l’employeur par référence à des seuils d’exposition fixés par voie d’accord national interprofessionnel ou, en cas d’échec, par voie réglementaire, en laissant la possibilité aux branches de fixer des seuils plus favorables aux salariés.

En fonction de la durée d’exposition, le salarié acquerrait un certain nombre de points lui ouvrant les droits à :

 du temps rémunéré au cours de la carrière pour travailler sur une réorientation

professionnelle vers un emploi moins exposant aux facteurs de pénibilité,

 un temps partiel de fin de carrière avec compensation de la baisse de rémunération,  un rachat de trimestres de cotisations de retraite.

Concrètement, il s’agirait d’accumuler, tout au long du parcours professionnel exposant à la pénibilité, au titre des dix critères définis par la loi, des « points » servant à rémunérer des périodes de congés de droit ou à racheter des trimestres de cotisations à l’assurance retraite afin de :

 dégager du temps au cours de la carrière pour travailler sur une réorientation

professionnelle vers un métier moins pénible, y compris grâce au suivi d’une formation.

 passer à temps partiel en fin de carrière ou cesser plus tôt l’activité professionnelle tout

en restant dans la catégorie des actifs (et éviter aussi certaines évolutions vers l’inaptitude).

 partir plus tôt à la retraite.

Pour garantir la portabilité des droits en cas de changement d’entreprise, ce compte devrait être créé au niveau interprofessionnel. Il serait ouvert pour l’ensemble des salariés (mais abondé seulement pour les salariés exposés à au moins un facteur de pénibilité). Le compte à points serait crédité en fonction des situations inscrites sur les fiches de prévention des expositions prévues par l’article L. 4121-3-1 du code du travail. Son financement serait mutualisé. Les équivalences « points » / « périodes » seraient déterminées de façon à encourager l’utilisation de ces points d’abord pour financer des périodes de formation, ensuite des périodes de temps partiel de fin de carrière, enfin le rachat de trimestres pour le départ en retraite. La gestion des comptes serait confiée à un organisme gestionnaire à compétence nationale.

Le dispositif serait créé, en application de l’article L. 1 du code du travail, par un accord national interprofessionnel et/ ou une loi et mis en œuvre par le biais d’accords de branche étendus ou, à défaut, de décrets. Ces accords de branche permettraient notamment de prévoir

l’utilisation de ce dispositif dans les accords ou plans d’actions sur la pénibilité qui doivent être négociés ou décidés dans certaines entreprises et du contrat de génération, pour leurs volets développement des compétences, gestion des âges, aménagement des fins de carrière. Différents paramètres devraient être définis pour calibrer le dispositif, notamment les seuils à partir desquels l’exposition aux facteurs définis serait prise en compte, la possibilité ou non de cumuler des points en fonction du cumul d’expositions et la détermination éventuelle d’un plafond de points maximal (pour éviter des effets « pervers » d’un dispositif qui inciterait des salariés à rester dans des emplois exposés).

A la demande de la commission, des premiers travaux de chiffrages ont été réalisés à partir de l’enquête Santé Itinéraire Professionnel pour évaluer le nombre de personne potentiellement concernées par un tel « compte ». Néanmoins ces chiffrages sont fragiles et les sources disponibles pour l’instant limitées. La mise en place d’un système de traçabilité et son exploitation statistique pourraient combler ce manque et, in fine, contribuer au pilotage de l’ensemble du dispositif.

Les hypothèses de travail suivantes ont été posées pour faire des premiers calculs : Pour 1 trimestre d’exposition = 1 point

 10 points = 1 trimestre de droit à congé de formation

 20 points = 1 trimestre de droit à passage à temps partiel avec maintien de la rémunération

 30 points = 1 rachat possible de trimestre au titre de la retraite. Tableau 31 : Barème de prise en compte de la pénibilité

Points Durée d’exposition

en trimestres Durée d’exposition en années Type d’avantage

10 10 2,5 1 trimestre de congé

formation

20 20 5 1 trimestre de temps

partiel avec maintien de la rémunération

30 30 7,5 1 trimestre de rachat de

trimestre au titre de la retraite

Source : Commission pour l’avenir des retraites

Ces premiers travaux font apparaitre que 25% des salariés pourraient être concernés par les expositions visées (les estimations sont faites à partir des données de la DARES sur l’ensemble de la population active, y compris fonction publique, indépendants). En fonction de différentes hypothèses de taux de recours et de seuils, en première analyse, et dans un régime stationnaire, la dépense totale annuelle pourrait être de l’ordre de 2,1 milliards d’euros, répartis entre des dépenses au titre de la formation (1,2 Mds), le financement de temps partiel (0,7 Mds) et celui de trimestres de retraite (0,2 Mds).

La commission est consciente qu’un tel mécanisme peut provoquer des réticences de la part des entreprises et présenter des lourdeurs, notamment de gestion pour l’organisme, chargé de la collecte des droits et de l’attribution des financements. Elle estime néanmoins que les

premières évaluations sont suffisamment solides pour permettre d’engager sur cette question des études complémentaires et une concertation approfondie.

Ce dispositif serait mis en œuvre progressivement et pourrait prendre en compte l’exposition aux pénibilités à partir de la mise en œuvre de la réforme, pour les salariés qui débutent leur carrière aujourd’hui. S’agissant des autres salariés, qui partiront à la retraite dans les prochaines années, un dispositif temporaire est proposé.

3.2.3.2. Pour les périodes d’exposition antérieures à la création du compte individuel, prendre en compte les effets différés de certains facteurs de pénibilité en accordant des trimestres validés supplémentaires.

Dans l’attente de la mise en œuvre de ce compte individuel pénibilité, il est proposé d’envisager un dispositif transitoire permettant de compenser, autant que faire se peut, certaines expositions passées à des facteurs de pénibilité.

 Un dispositif fondé sur la négociation de branches et cofinancé par les entreprises et la solidarité nationale, pourrait être envisagé pour les personnes proches de la retraite. Ces accords de branche pourraient définir le champ d’application, les avantages accordés, les critères de pénibilité pris en compte, les conditions d’ouverture du droit pour les salariés, les conditions d’âges et le montant de la participation minimale de l’employeur.

 Il est également possible de réfléchir à un assouplissement des critères du dispositif actuel, créé par la loi de 2010.

 La commission suggère cependant de réfléchir plus particulièrement à un dispositif de compensation pour les salariés ayant été exposés à deux facteurs de pénibilité spécifiques, le travail de nuit (avec un critère d’au moins 99 nuits) ou les agents cancérigènes, pour lesquels les effets sur l’espérance de vie sont avérés.

Les données épidémiologiques, dont la synthèse est présentée dans le rapport Lasfargues, établissent les effets à long terme de diverses expositions professionnelles sur la santé. S'agissant des impacts sur l'espérance de vie, sont principalement en cause le travail de nuit et les expositions à des agents cancérogènes.

Encadré 4 : Effets de certaines formes de pénibilité sur la santé à long terme

De nombreuses études au plan international convergent pour établir que les principaux effets du travail de nuit ou en horaires alternants sont (outre des troubles du sommeil, des troubles nutritionnels et gastro-intestinaux, des symptômes neuropsychiques) une fragilisation de l’appareil cardio-vasculaire avec un risque accru de pathologies coronariennes, ainsi qu’une limitation de l’effet de traitements médicamenteux pour les affections chroniques. Ajoutons que le Centre international de recherche sur le cancer a récemment attiré l’attention sur des risques accrus de cancer, en ajoutant le travail de nuit posté à la liste des agents probablement cancérogènes (groupe 2A).

Les expositions aux toxiques, quant à elles, peuvent se traduire par un classement dans le groupe 1 (risque cancérogène certain) du CIRC. Elles sont à l’origine de maladies dont le temps de latence est souvent très long. Elles surviennent majoritairement après 65 ans. On a pu évaluer, par exemple, à 50% la part des inégalités de prévalence de cancers du poumon par catégories sociales, qui serait due aux toxiques dans l'environnement professionnel. Parfois, ces deux aspects des conditions de travail interagissent : à travers des mécanismes chrono-biologiques, le travail de nuit est un facteur d’aggravation des effets potentiels d’expositions aux toxiques.

Il s’agirait d’accorder des majorations de trimestres aux salariés ayant été exposés à ces facteurs pendant une durée minimale de 10 ans, quel que soit leur état de santé en fin de vie active. Ces trimestres serviraient à majorer la durée d’assurance pour atteindre le taux plein dès l’âge légal. Il pourrait être également envisagé que ces trimestres facilitent l’éligibilité à la retraite anticipée carrière longue, pour permettre aux salariés de partir avant l’âge légal. L’avantage envisagé serait de 1 trimestre pour 15 trimestres d’exposition (soit 1 an pour 15 ans d’exposition).

Une procédure d’attribution des droits pourrait être confiée à des commissions locales et collégiales. Il reviendrait au demandeur de reconstituer son parcours et d’établir la réalité des expositions. Il convient toutefois de souligner que la possibilité d’apporter la preuve d’expositions passées, s’agissant surtout des produits cancérigènes, se heurtera en pratique à de grandes difficultés, en raison des insuffisances du dispositif de traçabilité de l’exposition à ces facteurs, combinée parfois à la disparition des entreprises concernées.

Sous cette réserve, le dispositif pourrait être cofinancé par la solidarité nationale et, soit par une contribution spécifique, soit par une majoration des cotisations de sécurité sociale. Des premiers travaux d’expertise ont été menés en appliquant ces critères, qui doivent, à ce stade, être considérés comme de simples hypothèses. Une hypothèse d’un taux de recours à 80 % a été faite, mais ce taux est difficile à estimer, certains assurés pouvant préférer recourir au dispositif carrières longues ou au dispositif actuel, prévu par la loi de 2010, qui serait maintenu pour les autres facteurs de pénibilité. En outre, ces estimations ne prennent pas en considération l’impact de ces mesures sur d’autres volets des comptes sociaux, puisqu’une partie, importante mais difficile à évaluer, des salariés concernés seraient, au moment de bénéficier de ces mesures, au chômage ou en invalidité.

Comme pour le compte individuel pénibilité, les travaux de chiffrages ont été faits à partir de l’estimation du nombre de personnes exposées, sur l’ensemble de la population active. Pour ce dispositif, le nombre de personnes exposées est estimé à 59 ans, à environ 40 000.

Ces premiers chiffrages font apparaitre, dans l’hypothèse de trimestres servant à atteindre le taux plein, un coût annuel de l’ordre de 610 M€ pour le régime général196_{, auquel s’ajouterait}

la première année (pour rattrapage) un coût de 1,4 Md€.

Dans l’hypothèse où les trimestres validés pourraient être aussi réputés cotisés au titre du dispositif de départ anticipé pour carrière longue, le coût serait estimé autour de 470 M€ au titre des seuls trimestres supplémentaires de retraite dont bénéficieront les assurés (soit 1,5 an en moyenne)197_{. Ce coût ne s’additionne pas avec celui présenté plus haut, une partie des}

bénéficiaires potentiels étant les mêmes.

On notera enfin qu’une condition de durée plus restrictive de 1 trimestre validé pour 20 trimestres d’exposition pourrait réduire le coût d’environ 25%.

Pour permettre le passage de ce dispositif provisoire au compte individuel pénibilité, un mécanisme de transition pourrait être envisagé : cette majoration de durée d’assurance pourrait être accordée exclusivement dans les 5 ans suivant l’entrée en vigueur de la loi ; passée cette date, et sous réserve d’une bonne information par les caisses, les assurés ne pourraient prétendre faire valoir leurs droits à réparation au titre des années antérieures à la loi. Ils bénéficieraient du compte individuel pénibilité pour les périodes d’exposition postérieures à la loi.

Par exemple, un assuré qui a 40 ans aujourd’hui et qui a travaillé de nuit pendant 20 ans, devrait se tourner vers son régime de base dans les 5 ans suivant l’entrée en vigueur de la loi afin de demander l’attribution des 5 trimestres de majoration auxquels il estime avoir droit ; pour sa carrière future, s’il était toujours exposé à des facteurs de pénibilité, il bénéficierait du compte individuel pénibilité.

196_{Cette estimation se fonde sur le coût de rachat d’un trimestre de retraite selon le barème en vigueur pour les}

versements pour la retraite mis en place en 2003, selon l’option dite « taux seul ». Il correspond à un effectif de l’ordre de 33 000 assurés bénéficiant chaque année du dispositif dans les années à venir (en l’attente d’un dispositif plus structurel.

197_{Le coût est estimé selon une méthode plus fruste : les trimestres supplémentaires de retraite sont valorisés sur}

le court terme (1,5 an de retraite supplémentaire), sans prise en compte ni de l’âge de l’assuré au moment de son départ (et donc de son espérance de vie), ni de paramètres d’actualisation de ce coût.

CONCLUSION

Invitée par le cahier des charges qui lui a été remis à traiter de nombreux sujets, la Commission n’a pas pu tous les traiter de manière aussi approfondie. A fortiori, elle n’a pas examiné des sujets qui ne faisaient pas partie de ce cahier des charges comme l’épargne retraite.

La Commission a concentré son examen sur des questions qui lui paraissaient essentielles sans chercher à proposer une réforme bouclée et d’un seul tenant. Les pistes de réforme présentées constituent une invitation au débat et à la concertation, dans les formes que choisira le Gouvernement.

Pour autant, les membres de la Commission, avec leur sensibilité et leurs parcours propres de spécialistes des questions sociales, d’universitaires, de responsables d’entreprises, ont acquis au fil de ces travaux des convictions profondes qu’ils souhaitent partager.

Le sentiment de défiance envers notre système de retraite est compréhensible mais excessif. Il s’explique par des déséquilibres financiers trop fréquents qui doivent être corrigés. Le premier impératif est d’assurer l’équilibre financier à l’horizon 2020.