Les principes et objectifs d’un système de pilotage

Le COR définit le pilotage du système de retraites comme « l’ajustement au fil du temps des paramètres du régime en vue d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés »141_.

Il n’existe pas en France de dispositif de pilotage du système de retraite assurant l’adaptation au fil du temps nécessaire pour garantir que le système atteigne les objectifs qui lui sont assignés. La programmation par la loi de 2003 de rendez-vous périodiques n’a pas débouché sur un dispositif permanent. Seule se poursuit (jusqu’en 2020) la mise en œuvre de la règle de partage des gains d’espérance de vie entre activité et retraite, selon une clé 2/3, 1/3. La garantie pour les assurés ayant une carrière complète d’un minimum de pension au moins égal à 85% du SMIC qui figurait dans cette même loi avait pour horizon 2008 et a été prolongée jusqu’en 2012. Les objectifs tels qu’exprimés dans le code de la sécurité sociale demeurent généraux et ne sont associés à aucun mécanisme en assurant la traduction concrète : maintien d’un niveau de vie satisfaisant des retraités, lisibilité, transparence et équité intergénérationnelle, solidarité intra-générationnelle, pérennité financière, progression du taux d’emploi des plus de 55 ans, réduction des écarts de pension entre hommes et femmes142_.

D’autres pays disposent d’outils (parfois frustes, non systématiquement mis en œuvre) visant à suivre des objectifs de politique publique et à définir a priori les normes d’évolution d’indicateurs (équilibre financier, taux de remplacement, ratios démographiques) justifiant une intervention correctrice des pouvoirs publics.

141 _{COR, XIIè rapport, « Retraites : un état des lieux du systèmes français »} 142 _{Article L161-17 A du Code de la sécurité sociale}

Encadré 2 : Exemples étrangers de dispositifs de pilotage

i) Allemagne (régime en points)

L’Allemagne a fait le choix de définir des seuils à ne pas franchir pour trois paramètres et de définir a priori les mécanismes d’équilibrage : i) le niveau de réserves de trésorerie doit être compris entre 0,2 et 0,5 mois (à défaut, adaptation des taux de cotisations) ; ii) le taux de cotisation (qui doit être inférieur à 20% en 2020 et 22% en 2030) ; iii) le taux de remplacement (qui ne doit pas être inférieur à 46% en 2020 et 43% en 2030).

Depuis 2004, la formule de revalorisation de la valeur du point dépend du ratio de dépendance démographique du régime : la dégradation de ce ratio entraîne une moindre revalorisation du point de retraite. Le ratio est pondéré par un coefficient de 25% dans la formule de revalorisation du point soit un ajustement portant à la fois sur l’accumulation des droits à retraite des actifs et sur l’évolution des pensions des retraités : le point évolue comme les salaires nets minorés par le facteur de soutenabilité.

ii) Suède (régime en comptes notionnels).

La réforme intervenue au cours des années 1990 a créé deux régimes à cotisation définie, l’un en répartition (comptes notionnels), l’autre en capitalisation (comptes capitalisés). Dans le premier, les cotisations sont inscrites au compte et, lors de la liquidation, la somme est convertie en pension, la masse des droits étant affectée d’un coefficient de conversion prenant en compte l’espérance de vie de la génération.

Les cotisations portées au compte sont revalorisées selon le salaire réel moyen et les pensions selon le taux de croissance annuel du salaire réel moyen – 1,6% (norme d’évolution du salaire moyen à long terme). Des mécanismes d’ajustement ont été introduits en 2001 : lorsque les engagements du régime ne sont pas couverts, le taux de croissance du salaire réel moyen est pondéré jusqu’au retour à l’équivalence entre réserves et cotisations d’une part, engagements de pension d’autre part.

iii) Canada (régime en annuités)

Le régime est en répartition partiellement provisionnée. Les cotisations doivent financer les pensions et des réserves existent afin d’assurer la viabilité du système à horizon de 75 ans. Lorsqu’un déséquilibre financier à long terme apparaît, le Parlement doit décider d’ajustements sur des leviers à définir. En l’absence de décision, un ajustement automatique intervient : relèvement du taux de cotisation et gel des pensions pendant trois ans, délai à l’issue duquel la situation est à nouveau examinée.

iv) Japon (régime en annuités)

Un facteur démographique a été introduit dans le mode de revalorisation des pensions, qui évolue automatiquement lorsque la situation se dégrade. Ce facteur est égal à la somme du taux de croissance des cotisants et du taux de croissance de l’espérance de vie. L’indexation transitoire conduit à soustraire ce facteur de l’indice courant de revalorisation. En outre, des mécanismes d’ajustement automatique existent. En premier lieu, en cas de déflation ou si le revenu disponible baisse, les pensions sont gelées ; en second lieu, si le taux de remplacement se dégrade trop, le mécanisme est suspendu et les pensions revalorisées selon l’inflation.

Il est à noter que ces systèmes pilotés sont mis en œuvre dans le cadre de régimes unifiés ou limités en nombre, que les régimes soient par ailleurs en annuités, en points ou en comptes notionnels. La commission estime que l’originalité française de la diversité des régimes rend encore plus nécessaire la mise en place de ces outils et que la difficulté afférente peut et doit être surmontée.

Le pilotage suppose de définir la périodicité d’examen des résultats du système au regard des objectifs assignés qui commande la fréquence des mesures correctrices susceptibles d’être prises. Si une périodicité « longue » peut être défendue pour prendre connaissance des exercices de projection du COR ou discuter des objectifs assignés au système de retraites, la commission recommande que des exercices soient menés annuellement, comme c’est le cas dans la plupart des pays.

Ces points d’étape doivent permettre d’éviter que des réformes soient retardées ou prises à chaud et garantir le pilotage du système à deux niveaux :

 un premier niveau ayant pour objet de préciser et de garantir le respect des objectifs assignés par la loi au système de retraites (pilotage structurel) ;

 un second niveau ayant pour finalité de débattre des modes de rééquilibrage de la trajectoire financière et notamment de présenter les résultats des données déterminant le déclenchement éventuel des modes d’indexation nouveaux proposés infra par la commission, ainsi, le cas échéant, que de l’appoint de mesures de recettes (pilotage conjoncturel).

1.3.2. Définir des indicateurs structurels de suivi de la qualité du système et de sa