Aéroports
À la fin de l’année 2000, 247 aéroports au Canada offraient des vols réguliers de transport de passagers, mais plus de 90 p. 100 de tout le trafic commercial transitait par les 26 plus grands aéroports au pays qui composent le Réseau national d’aéroports (RNA). À la fin de l’an 2000, tous les aéroports du RNA, à l’exception de trois, avaient été transférés à des administrations aéroportuaires sans but lucratif, dans le cadre d’un vaste programme de commercialisation.
Avant l’adoption de la Politique nationale des aéroports en 1994, Transports Canada possédait, exploitait ou subventionnait 149 aéroports. Le gouvernement aura bientôt terminé le transfert de presque toutes les installations, à
l’exception d’un petit nombre d’aéroports éloignés qui desservent des communautés isolées et qui devront encore être subventionnés.
Le mécanisme actuel a été établi afin de remplacer le système de gestion des aéroports par le gouvernement fédéral qui était un système peu défini et improvisé. Le gouvernement fédéral exerçait ses responsabilités depuis plus de 60 ans sans cadre statutaire, réglementaire ou sans politique précise définissant clairement le rôle du gouvernement fédéral dans l’exploitation des aéroports au Canada2. La performance des aéroports était amoindrie par divers facteurs, notamment par le fait que ceux-ci étaient gérés par une grande administration centralisée et des conventions collectives contraignantes qui se trouvaient à augmenter les besoins des aéroports au chapitre de la main-d’œuvre3. En établissant un mécanisme de contrôle local, on espérait que les aéroports pourraient ainsi fonctionner selon un mode commercial qui permettrait d’améliorer le rapport coût-efficacité et de mieux adapter les services offerts en fonction des besoins locaux. Le transfert visait également à faciliter les investissements et à dégager en quelque sorte les aéroports des contraintes financières associées au gouvernement.
Les aéroports du RNA qui composent le cœur du réseau sont ceux qui sont situés dans les capitales nationale, provinciales et territoriales ainsi que les aéroports qui accueillent au moins 200 000 passagers par année pendant trois années consécutives. Les trois aéroports les plus achalandés, c’est-à-dire les aéroports de Toronto (Pearson), de Vancouver et de Montréal, accueillent plus de 60 p. 100 du volume de trafic total. À lui seul, l’aéroport Pearson reçoit près du tiers du trafic de passagers au pays.
La nouvelle approche avait été énoncée en 1987 dans un exposé de principes intitulé Le futur cadre de gestion des aéroports canadiens — Une nouvelle politique, mais le transfert à proprement dit des aéroports du RNA a débuté en 1992 lorsque le gouvernement a conclu des accords avec les Administrations aéroportuaires locales (AAL) à Montréal (Dorval et Mirabel), Vancouver, Calgary et Edmonton. Une deuxième série de transferts a été effectuée une fois que les principes et les lignes directrices relatives à la politique nationale des aéroports ont été établis par le gouvernement. L’aéroport Pearson,
transféré en 1996, et les autres aéroports du RNA qui par la suite sont devenus des Administrations aéroportuaires canadiennes (AAC), devaient se conformer à un ensemble de règles de responsabilisation plus élaborées (par rapport aux AAL) et on s’attendait à ce qu’elles atteignent l’autonomie financière dans les cinq ans suivant leur création.
Le gouvernement fédéral demeure le propriétaire des aéroports faisant partie du RNA, mais les administrations aéroportuaires doivent assumer la responsabilité opérationnelle. Des baux de 60 ans (comprenant une option de
renouvellement de 20 ans) précisent le loyer que le gouvernement peut réclamer de chaque administration aéroportuaire. Ces revenus ne sont pas réservés pour les fins d’utilisation dans le réseau d’aéroports. Le gouvernement continue d’assumer la responsabilité de la réglementation de tous les aspects de la sécurité et de la sûreté aériennes. En outre, la Politique nationale des aéroports reconnaît que le gouvernement continue d’assumer la responsabilité du RNA au chapitre de son intégrité et de sa viabilité dans son ensemble.
Les AAL et les AAC sont régies par des conseils d’administration qui se composent de membres issus des milieux locaux des affaires et des divers groupes d’intérêt de la communauté. Les deux Administrations sont tenues de mettre certains documents à la disposition du public et de tenir des
assemblées publiques; en outre, elles doivent autoriser Transports Canada, en tout temps, à vérifier les états financiers et les procédures financières afin de s’assurer que les Administrations se conforment à leur bail foncier. Par ailleurs, les Administrations doivent se soumettre à un examen de la
performance une fois tous les cinq ans. Le régime de gestion établi pour les AAC impose certaines obligations additionnelles :
• Le conseil d’administration doit comprendre au moins deux personnes désignées par le gouvernement fédéral; une personne nommée par le gouvernement provincial; un représentant du milieu des affaires, un représentant syndical et un représentant des groupes d’intérêt représentant les consommateurs; et la majeure partie des directeurs doivent être nommés par le gouvernement local ou régional.
• Bien que les redevances ne soient pas assujetties à un examen, les AAC doivent fournir un préavis de 60 jours signalant leur intention d’augmenter les tarifs et indiquer les raisons de ces augmentations dans les avis qu’ils transmettent aux médias d’information.
• En plus de devoir tenir une assemblée publique une fois l’an, les AAC doivent tenir deux réunions par année avec un comité consultatif communautaire qui se compose notamment de représentants de l’industrie aéronautique.
• Les AAC doivent fournir plus d’information au public, notamment des renseignements sur la rémunération des directeurs et l’échelle salariale des cadres supérieurs.
• Tous les contrats d’un montant supérieur à 75 000 $ doivent normalement faire l’objet d’un appel d’offres.
Le gouvernement fédéral vient tout juste de terminer un examen approfondi des baux des AAL. L’examen a révélé que la performance s’était améliorée à la suite de l’élimination des contraintes gouvernementales et de la mise sur pied d’organisations dotées d’un mode de fonctionnement plus commercial4. L’examen a notamment permis de déterminer que les AAL ont amélioré la qualité des services aéroportuaires et ont été plus dynamiques que Transports Canada lorsqu’il a fallu répondre aux demandes visant l’aménagement de nouvelles installations aéroportuaires.
Des lacunes ont cependant été relevées au chapitre des arrangements de gestion et de contrôle, aspects qui pourraient éventuellement influer
défavorablement sur la performance. Par exemple, le pouvoir d’intervention sur le marché dont dispose les AAL a été sous-estimé et les systèmes de contrepoids n’ont pas fonctionné comme prévu. Les institutions financières n’ont pas joué un rôle de contrôle significatif car les risques encourus par les prêteurs étaient minimes étant donné que les AAL étaient en mesure d’augmenter leurs revenus pour couvrir leurs emprunts. L’obligation de consulter les utilisateurs et les autres parties intéressées de même que la responsabilisation des administrateurs ont eu une efficacité plutôt restreinte en tant que mécanismes de contrôle.
Les obligations plus contraignantes qui s’appliquent aux AAC au chapitre de la responsabilisation visent seulement certains des problèmes relevés au moment de l’examen des AAL. Dans le cas des AAC, on craint que les aéroports n’utilisent leur pouvoir d’intervention sur le marché pour générer plus de revenus que ce dont ils ont besoin pour fonctionner efficacement. Un facteur attire plus particulièrement l’attention : il s’agit des frais d’améliorations aéroportuaires (FAA), qui sont imposés pour aider à financer des projets d’immobilisation. En 1999, les FAA représentaient plus de 20 p. 100 des revenus aux aéroports de Calgary, Edmonton et Winnipeg et plus de 30 p. 100 à l’aéroport de Vancouver. Les FAA peuvent aider les aéroports à accumuler une réserve de bénéfices non distribués et à améliorer ainsi leur capacité d’obtenir du financement relativement à des projets d’immobilisation
majeurs. Cependant, étant donné que les passagers représentent une clientèle relativement captive, les FAA fournissent une source de revenus attrayante qui peut servir à toutes sortes de fins. Tous les aéroports du RNA ont soit adopté les FAA ou sont en voie de le faire. À Toronto, ces frais sont imposés non seulement aux passagers en partance mais également aux passagers en correspondance.
Un autre facteur de préoccupation relevé lors de l’examen des AAL est la capacité des administrations aéroportuaires à créer des filiales à but lucratif.
Les filiales sont la source de maintes préoccupations : elles peuvent détourner l’attention des gestionnaires et des membres du conseil d’administration vers des activités non liées directement à l’aéroport; les filiales représentent également de nouveaux risques économiques pour l’aéroport; en outre, cela peut accroître les possibilités que les revenus provenant des principales activités de l’aéroport servent à subventionner des entreprises commerciales concurrentielles. Des préoccupations similaires s’appliquent aux AAC qui se lancent dans des activités secondaires.
Une autre limite des arrangements actuels, qui s’applique tant aux AAL qu’aux AAC, réside dans le fait que le bail foncier est l’instrument qui permet de stipuler certaines exigences importantes en matière de responsabilisation.
Cela comprend les exigences visées par la loi s’appliquant aux sociétés à but lucratif mais qui ne sont pas prévues de façon adéquate dans la Partie II de la Loi sur les corporations canadiennes, la partie qui s’applique aux sociétés sans but lucratif. Le bail foncier est un pauvre substitut toutefois puisqu’on ne peut pas vraiment résilier le bail en cas de non conformité. Le gouvernement n’a aucun recours efficace si un aéroport ne met pas en œuvre un code de conduite adéquat pour les administrateurs et les cadres supérieurs ou ne répond pas à d’autres exigences en matière de gestion.
Navigation aérienne
Le système de navigation aérienne (SNA) comporte des services qui facilitent l’exploitation des aéronefs au Canada (et dans certains espaces aériens océaniques adjacents) et qui permettent de respecter les obligations du Canada en vertu de l’article 28 de la Convention de Chicago relative à l’aviation civile internationale. Cette convention vise à faciliter le transport aérien international. Les services offerts comprennent l’information de vol, le contrôle de la circulation aérienne, les services de navigation et d’atterrissage, les services consultatifs d’aéroport et les services d’information météorologique à l’aviation. En 1996, le gouvernement a cédé toutes ses responsabilités opérationnelles en matière de navigation aérienne (à l’exception des services assurés par le ministère de la Défense nationale aux installations militaires) à NAV Canada. Ce dernier est un organisme autonome sur le plan financier qui tire ses revenus des redevances imposées aux utilisateurs depuis la fin de 1998 et qui ont remplacé la taxe de transport aérien.
La commercialisation de la navigation aérienne visait à créer une organisation plus efficace et mieux adaptée aux besoins des utilisateurs. En 1991,
l’Association du transport aérien du Canada, l’Association canadienne des pilotes de lignes aériennes, l’Association canadienne du contrôle du trafic aérien et la Canadian Business Aircraft Association ont fait part de leurs préoccupations relativement à l’exploitation du système de contrôle du trafic aérien et leurs représentants ont exprimé l’opinion suivante : « les pressions sur le système seraient réduites si les gestionnaires disposaient d’une plus grande marge de manœuvre sur le plan opérationnel et s’ils disposaient de revenus leur permettant de réagir en fonction de l’évolution des besoins »5. Ces associations étaient d’avis qu’une organisation autonome, libre des contraintes gouvernementales et des contraintes financières, serait mieux en mesure de mettre fin aux activités des installations non essentielles et de réaliser les investissements substantiels nécessaires pour moderniser le système canadien de navigation aérienne.
À la différence des administrations aéroportuaires, qui louent leurs installations du gouvernement fédéral, NAV Canada est le propriétaire des ses éléments d’actif. Dans le cadre de la convention initiale d’achat, NAV Canada a acheté les actifs du gouvernement, les centres de contrôle, les tours de contrôle, les stations d’information de vol, les logiciels, et la propriété intellectuelle, pour une somme totale de 1,5 milliard de dollars. Comme dans le cas des
aéroports, toutefois, le gouvernement continue d’assumer la responsabilité de la réglementation en matière de sécurité et de sûreté. Au moment de la commercialisation proprement dite, une nouvelle réglementation sur la sécurité a été adoptée (Partie VIII du Règlement de l’aviation canadienne), et Transports Canada a établi les mécanismes requis de surveillance et d’exécution. En vertu de cette nouvelle réglementation, le Ministre peut refuser tout changement d’ordre matériel apporté aux services de navigation aérienne qui pourraient compromettre la sécurité.
NAV Canada est régi par un conseil d’administration se composant de 15 membres, dont cinq sont nommés par l’industrie aéronautique (quatre par l’Association du transport aérien et un par des utilisateurs autres que commerciaux), deux par les syndicats de travailleurs et trois par le gouvernement fédéral. Les autres postes au sein du conseil sont détenus par le PDG de NAV Canada et quatre membres indépendants choisis par le conseil d’administration. Le conseil d’administration reçoit des avis d’un comité consultatif formé de 18 membres qui sont des spécialistes provenant d’un grand nombre de secteurs de l’aviation. Le conseil d’administration de
NAV Canada est un mécanisme important qui permet de réaliser un juste équilibre entre les utilisateurs, les employés et le secteur public tout en laissant libre cours à leur détermination commune à contribuer à la réussite de NAV Canada.
En plus des systèmes de contrepoids découlant de la structure du conseil d’administration, et de la supervision du gouvernement en matière de sûreté et de sécurité, NAV Canada est assujettie à des dispositions législatives précises régissant les services et les redevances imposées aux utilisateurs.
Même si NAV Canada n’a pas à demander d’approbation pour mettre en œuvre des changements à ses services, elle doit toutefois donner aux parties intéressées un préavis d’au moins 60 jours lorsqu’elle prévoit apporter des changements d’ordre matériel et fournir à ces derniers l’occasion de formuler leurs observations. Dans le cas des services désignés dans le Nord et dans les régions éloignées, les changements que la société propose d’apporter aux services peuvent être bloqués par les gouvernements provinciaux ou territoriaux concernés ou par les utilisateurs qui doivent alors représenter au moins le tiers des revenus associés à un tel service, avec l’autorisation du ministre des Transports6.
Les redevances imposées aux utilisateurs par NAV Canada doivent respecter les principes valorisant l’équité, notamment :
• Pour l’établissement des redevances, aucune distinction ne doit être faite entre les vols intérieurs et internationaux ou entre les transporteurs nationaux et internationaux.
• Des redevances distinctes doivent être établies pour les services en route et les services dans les installations aéroportuaires, de façon à tenir compte des coûts respectifs associés à ces services.
• Les redevances relatives aux aéronefs de loisirs et aux aéronefs privés ne doivent pas être déraisonnables ou exagérées.
• Les redevances relatives aux services assurés dans le Nord ou dans les régions éloignées ne doivent pas être supérieures à celles imposées pour des services comparables assurés ailleurs au Canada.
• Les redevances doivent correspondre aux obligations internationales du Canada.
• Les redevances ne doivent pas permettre de réaliser des revenus supérieurs aux montants requis pour répondre aux besoins financiers
actuels et futurs de NAV Canada au chapitre des services de navigation aérienne civile.
La méthode utilisée par NAV Canada pour établir les redevances doit être transparente. NAV Canada doit faire parvenir aux utilisateurs un préavis d’au moins 60 jours si elle veut modifier un tarif. Si les utilisateurs estiment que NAV Canada n’a pas respecté les principes susmentionnés, ils peuvent loger un appel devant l’Office des transports du Canada.
Depuis sa création, NAV Canada a effectué d’importants changements opérationnels. La société a notamment rationalisé les fonctions d’entreprise, réduit le nombre de paliers administratifs et centralisé les activités d’entretien, ce qui lui a permis de réaliser des économies importantes. L’organisation a pris des mesures en vue d’assurer un niveau élevé de sécurité et mis en œuvre une stratégie d’investissement pour s’assurer qu’elle dispose des services de navigation aérienne parmi les plus avancés au monde sur le plan technologique.
Un bon nombre de pays ont créé des administrations autonomes relevant de l’État pour exploiter leurs systèmes de navigation aérienne. Pour sa part, le Royaume-Uni est en voie de transformer son autorité de l’aviation en un partenariat entre le secteur public et le secteur privé. Le Canada est le seul pays qui a privatisé son système de navigation aérienne7. Le modèle canadien représente une solution prometteuse. On pourrait discuter longtemps afin de déterminer si les divers groupes d’intérêt sont bien représentés dans le cadre des divers mécanismes existants cependant, la structure de gestion permet de concilier les perspectives des groupes intéressés au fait que les directeurs sont tenus légalement d’accorder en priorité leur attention aux intérêts de la corporation8.
Ports
Tel que discuté au chapitre 8, la Loi maritime du Canadade 1998 a constitué le fondement de la restructuration des ports canadiens. Elle a introduit des principes de fonctionnement commerciaux pour la gestion des ports et a permis aux utilisateurs et aux représentants de la communauté où se trouve le port de participer au processus. Comme dans le cas des aéroports, le gouvernement a désigné un ensemble d’installations qui se distinguent par leur importance et leur capacité d’autonomie. D’autres ports sous l’administration de Transports Canada ont été désignés comme ports régionaux ou locaux et sont en voie d’être cédés à d’autres paliers de gouvernement, à des organismes communautaires ou à l’entreprise privée. En date du 31 décembre 2000,
Transports Canada avait procédé à la cession de ses intérêts, au transfert, au déclassement ou à la fermeture de 382 des 542 installations portuaires sous son contrôle. Sur les installations restantes, 34 sont des ports situés en région éloignée desservant des localités isolées.
Les Administrations portuaires canadiennes (APC) sont libres de fixer des droits portuaires afin de recouvrer leurs frais, mais elles doivent cependant donner un préavis relativement à tout changement apporté aux droits ou à tout nouveau droit et elles doivent accepter d’entendre les représentations relatives aux changements proposés. Les administrations portuaires peuvent augmenter leurs revenus en créant des filiales qui leur appartiennent à part entière afin de réaliser des activités secondaires. Les activités autorisées sont décrites dans les lettres patentes, généralement en termes généraux.
Les APC sont des agents de l’État lorsqu’elles réalisent des activités portuaires mais elles sont soumises à certaines dispositions spéciales de la Loi maritime du Canada. Par exemple, elles doivent soumettre un plan d’entreprise quinquennal au Ministre une fois l’an, mais seulement aux fins d’information et non pour approbation. Les limites aux emprunts énoncées dans les lettres patentes des APC constituent une contrainte plus importante.
Dans leurs mémoires au Comité, nombre d’intervenants ont indiqué que ces limites influent sur les investissements et nuisent à la capacité des ports de concurrencer avec les ports des États-Unis.
Nonobstant ces préoccupations, les APC sont soumises à un système relativement bien élaboré de responsabilisation et de contrôle9. Comparativement aux administrations aéroportuaires, les APC disposent d’une marge de manœuvre plus mince pour exercer un pouvoir d’intervention sur le marché, ce qui facilite la surveillance du rendement de l’organisation. En outre, les APC doivent respecter certaines dispositions précises en matière de gestion figurant dans la Loi maritime du Canada, leurs lettres patentes et le Règlement sur la gestion des administrations portuaires. Ces exigences en matière de soumission de rapports et de responsabilisation vont au-delà des exigences imposées aux administrations aéroportuaires :
• Elles s’attardent particulièrement aux compétences, aux tâches et aux responsabilités des directeurs.
• Elles précisent que les droits exigés doivent être justes et raisonnables et
• Elles précisent que les droits exigés doivent être justes et raisonnables et