Les acteurs de l’évaluation des politiques publiques

Les acteurs de l’évaluation des politiques publiques appartiennent à quatre catégories : les acteurs institutionnels relevant des corps de contrôle et des départements ministériels, les acteurs des collectivités territoriales, les consultants des organismes privés, les chercheurs des organismes universitaires.

« Promoteurs » ou « bénéficiaires » au cours du processus d’institutionnalisation (Jacob et Varone, 2004), ces acteurs, aujourd’hui, n’interviennent pas sur les mêmes segments de l’évaluation (Matyjasik, 2013).

1.3.1. Les acteurs institutionnels

Une place privilégiée pour les corps de contrôle

La construction des structures d’évaluation a accordé une place prépondérante aux grands corps de fonctionnaires traditionnellement dévolus aux tâches d’inspection, de contrôle administratif et autres formes d’expertise d’Etat (Barbier, 2010 ; Barbier et Matyjazik, 2010 ; Duran et al., 1995). L’unité de lieu dans l’exercice de ces activités explique en grande partie la difficulté à établir la frontière entre l’évaluation et les « activités voisines » (Société française de l'évaluation, 2007) et à affranchir l’évaluation d’une vision trop normative.

L’évaluation est explicitement inscrite dans les missions des trois principaux corps de contrôle (Inspection générale des Finances, Inspection générale de l’administration, Inspection générale des affaires sociales). En particulier, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) est responsable du contrôle et de l'évaluation de la mise en œuvre des politiques publiques de la sécurité sociale et de la prévoyance sociale, de la protection sanitaire et sociale, du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Depuis plusieurs années, elle accomplit, seule ou avec d'autres institutions, des missions d'évaluation d'actions publiques précises, ou de dispositifs législatifs ou réglementaires.

La Cour des comptes, principalement vouée au contrôle budgétaire, est chargée depuis la réforme constitutionnelle de 2008, d'une mission d’évaluation des politiques publiques. Son président, affiche pour cette activité, un positionnement distinct des autres travaux de la Cour, qu’il s’agisse des revues de programmes ou des audits de performance. Conscient des défis à relever pour produire des travaux de qualité et utiles pour la prise de décision, il appelle à une collaboration avec les organismes universitaires pour recueillir l’expertise scientifique nécessaire (Migaud, 2013). En matière de santé, la Cour a réalisé en 2010 une étude sur l’efficacité des politiques de lutte contre le VIH/Sida dans la perspective d’un prochain plan de lutte contre les infections sexuellement transmissibles et le virus de l’immunodéficience humaine ou encore, l’évaluation de la politique de lutte contre le tabagisme en 2012.

Les organisations publiques

A côté des corps de contrôle, plusieurs départements ministériels (Culture, Equipement, Emploi, Education, Justice, notamment) se sont engagés précocement dans des activités d’évaluation et ont pendant longtemps constitué l’essentiel des travaux conduits.

Progressivement la fonction d’évaluation s’est structurée dans les organisations publiques, tant dans les services de l’Etat que dans les collectivités territoriales qui ont créé des unités d’évaluation chargées soit de conduire des évaluations internes soit de piloter des démarches d’évaluation externalisées.

Le Parlement : une instance récemment reconnue

Malgré la mise en place d’un Office parlementaire des politiques publiques en 1996, disparu en 2001, le Parlement est resté absent de la scène de l’évaluation des politiques. Progressivement l’évaluation va intégrer le travail parlementaire (Le Bouler, 2003) : création en 1999 de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) au sein de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale et développement d’activités de contrôle et d’évaluation de la commission des finances du Sénat. Depuis 2008, elle est inscrite dans la Constitution et devient une responsabilité majeure du Parlement en partage avec la Cour des Comptes. Depuis 2009, un comité d’évaluation et de contrôle (CEC) permet à l’Assemblée nationale de mettre en œuvre la fonction de contrôle et d’évaluation qui lui est désormais explicitement reconnue par la Constitution. Ce comité conduit des évaluations de politiques publiques et apporte son expertise sur les études d’impact qui accompagnent les projets de loi déposés par le Gouvernement. Pour Lacouette-Fougères et Lascoumes (2013), il reste encore très en deçà des attentes, les élus manifestant peu d’intérêt pour les débats engagées à partir de travaux d’évaluation.

1.3.2. Le rôle fédérateur de la société française de l’évaluation

A l’instar des autres pays, une société professionnelle a vu le jour en France en 1999. La Société française de l’évaluation (SFE) s’est donnée la mission de « contribuer au développement de l’évaluation et promouvoir son utilisation dans les utilisations publiques et

privées9 ». Lieu de rencontres, de débats et de partages d’expériences, elle ambitionne de faire progresser les méthodes et de favoriser le respect des règles éthiques et des procédures propres à garantir la qualité des évaluations et le bon usage des résultats.

Actuellement, seize groupes travaillent sur des thèmes variés : évaluation des politiques culturelles, efficacité du développement, développement durable, évaluation et utilité sociale, standards de qualité et déontologie, politiques de développement territorial, politiques sociale, évaluation en santé, compétences et déontologie des évaluateurs. Sept clubs régionaux ou interrégionaux (Aquitaine, Bretagne Pays de Loire, Ile de France, Midi Pyrénées, Nord Pas- de-Calais, PACA, Rhône Alpes) complètent le panorama.

A l’initiative du groupe « Standards et déontologie », une charte de l’évaluation a été élaborée. L’évaluation est définie dans le préambule de la charte :

« L’évaluation vise à produire des connaissances sur les actions publiques, notamment quant à leurs effets, dans le double but de permettre aux citoyens d’en apprécier la valeur et d’aider les décideurs à en améliorer la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la cohérence et les impacts. L'évaluation contribue ainsi à rationaliser la prise de décision publique, à moderniser la gestion de l’administration et des services publics et à rendre plus efficace la dépense publique ».

Conçue dans une visée non prescriptive, elle énonce sept principes (pluralité, distanciation, compétence, respect des personnes, transparence, opportunité, responsabilité) pour structurer et promouvoir de bonnes pratiques d’évaluation (Société française de l'évaluation, 2006). Document initialement prévu pour figurer en annexe des documents contractuels entre commanditaires et évaluateurs, cette charte constitue une référence avec une valeur symbolique d’engagement pour chacun d’eux (Barbier, 2009).

1.3.3. Le faible investissement du monde universitaire

Le monde universitaire est, en France, peu investi dans l’évaluation, ni comme activité de recherche appliquée ni comme objet de recherche. Barbier et Matyjasik (2010) évoquent plusieurs raisons. La première renvoie à la position épistémologique des chercheurs justifiant une prise de distance avec les institutions afin de conserver le caractère d’indépendance de la 9

recherche et se prémunir contre toute forme d’instrumentalisation. L’ajustement à la commande d’évaluation et au calendrier du commanditaire, la production de recommandations s’accordent peu avec les modalités de travail des chercheurs. La seconde serait liée à la suspicion que cette activité inspire aux universitaires du fait de l’investissement des consultants privés et du caractère commercial de l’activité. Enfin, la nature même de l’évaluation, par essence multidisciplinaire, ne favorise pas l’engagement des chercheurs dont la reconnaissance relève d’une production scientifique dans leur propre champ disciplinaire. Faute de cette reconnaissance, peu de chercheurs ont engagé des recherches en (et sur) l’évaluation.

Des trois disciplines « naturelles » de l’évaluation, les sciences économiques sont aujourd’hui plus présentes, eu égard à l’intérêt porté aux méthodes expérimentales (L’Horty et al., 2012), aux études de rendement ou aux études multicritères d’aide à la décision (Baslé and Malgrange, 2007), les sciences politiques et la sociologie, ayant pris leur distance. Cependant des initiatives récentes, telles la création en 2012 du Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques à Sciences-Po, le développement de travaux à l’Ecole d’économie de Paris ou encore la dynamique du réseau des chercheurs en évaluation des politiques publiques (RCEPP) créé en 2008 au sein de la SFE, semblent vouloir infléchir cette tendance (Fouquet, 2014).

1.3.4. La place du secteur privé

L’activité d’évaluation pratiquée dans le secteur privé s’est accrue ces dernières années en lien avec le développement des activités de conseil et d’ingénierie dans le secteur public (Matyjasik, 2013). Faute de formation universitaire structurée, les pratiques des consultants se sont forgées, au gré de la multiplication des expériences évaluatives et de l’incorporation de fondamentaux méthodologiques propres à l’évaluation à l’arsenal des outils issus de leur champ professionnel d’origine. A mi-chemin entre conseil et évaluation, ils se revendiquent non comme évaluateurs mais comme « consultants en évaluation des politiques publiques », activité où la fonction de médiation est considérée prédominante.