PARTIE 1 – LA PARTICIPATION DU PUBLIC DANS LES POLITIQUES
I. Le lancement du débat public : un état des rapports de force
Dans le cadre du débat public sur la LGV Bordeaux-Toulouse, les éléments contenus dans le dossier du maître d’ouvrage constituent déjà la matérialisation d’un double cadrage du débat. Le premier concerne la commande remise par l’Etat au maître d’ouvrage. La feuille de route de RFF concerne uniquement l’inscription d’une « ligne nouvelle à grande vitesse Bordeaux-Toulouse sur la carte des infrastructures à long terme »237. Quant au second cadrage, il concerne le dossier du maître d’ouvrage. Son contenu est déjà le fruit du travail de réflexion des membres du comité de pilotage issu du contrat de Plan entre l’Etat et les régions Aquitaine et Midi-Pyrénées. Ce dossier est l’aboutissement des échanges systémiques qui se sont tenus avant le débat public. C’est à ce stade d’avancement du projet que la CPDP entre en jeu pour organiser le débat. En ce qui concerne le format du débat, la CPDP est libre de ses choix en termes d’organisation. Du 1er
décembre 2004 au 6 avril 2005, elle va se mettre en place, puis préparer le débat avec RFF et rencontrer les parties prenantes identifiées sur l’ensemble du territoire. Dans cette partie nous allons donc analyser cette étape de préparation du débat public afin de saisir dans quelle mesure elle va ensuite impacter les discussions publiques dans la phase de déroulement de la procédure.
I.1. Le projet LGV présenté par le maître d’ouvrage : débat public ou mise en public des débats systémiques ?
Tout d’abord, il convient de souligner que le projet contenu dans le dossier du maître d’ouvrage relève de l’entière responsabilité de ce dernier.
« Le présent document réalisé par le maître d’ouvrage du projet et sous sa seule responsabilité, constitue la matière première du débat qui sera enrichi par les apports des participants »238.
La CPDP n’a aucune prise sur le contenu du dossier : « en débat public on a pris que les projets de RFF »239. Elle peut seulement demander que certains aspects soient clarifiés ou approfondis. En effet, les éléments présentés sont issus exclusivement des études menées et validées, pour l’essentiel, par le comité de pilotage du contrat de plan Etat-région.
D’après l’introduction du dossier du maître d’ouvrage remis à la CNDP pour être portée à connaissance du public, le projet est présenté comme suit :
237 Décision du 18 décembre 2003 du CIADT.
238 Extrait du dossier du maître d’ouvrage situé p. 3 sous l’édito rédigé par Henri Demange. 239
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« Le projet consiste en la création d’une ligne ferroviaire nouvelle à grande vitesse (LGV), destinée aux voyageurs, d’une longueur de 200 km environ et à double voie, entre le sud de Bordeaux et le nord de Toulouse. La vitesse des trains sur cette ligne serait de 320 km/h, moyennant la mise en service d’un matériel roulant de nouvelle génération. Les villes de Bordeaux et Toulouse seraient desservies par leurs gares actuelles, respectivement Saint-Jean et Matabiau. Concernant d’éventuelles dessertes intermédiaires, différentes modalités sont étudiées : soit le raccordement de la LGV à certaines gares, soit la création de gares nouvelles situées sur la LGV. »240
A la lecture de ce texte, le projet, tel qu’il est configuré avant d’être ouvert à la discussion publique pose le maintien des gares de Bordeaux et de Toulouse en centre-ville comme une « évidence »241. A la différence, le choix des dessertes des villes intermédiaires ainsi que leur modalité relèvent davantage des échanges avec le territoire. Ces choix font donc l’objet d’une décision prise avant le débat par la sphère du pouvoir.
Selon la conception du maître d’ouvrage, le débat public sert à « enrichir le projet »242. Le maître d’ouvrage a pour objectif d’être le plus pédagogue possible afin de donner les moyens aux participants d’être convaincus, par eux-mêmes, du bien fondé de la LGV entre Bordeaux et Toulouse. En ce sens, RFF n’envisage pas cette épreuve de la discussion publique comme pouvant remettre en question l’opportunité de l’infrastructure mais davantage comme favorisant le recueil de l’« assentiment général »243
. Le projet de LGV Bordeaux-Toulouse est donc exposé comme une solution nécessaire afin de permettre au Sud-Ouest français de « développer son accessibilité pour répondre à la demande croissante des besoins de déplacements de voyageurs et d’échanges de marchandises »244
.
Le maître d’ouvrage identifie cinq enjeux245 majeurs pour le territoire auxquels le projet se devra de répondre :
- assurer une part croissante des déplacements de voyageurs par le mode ferroviaire ; - participer au développement de l’axe transversal « Grand Sud » ;
- favoriser une desserte équilibrée des territoires traversés ;
- permettre le développement des transports ferroviaires régionaux de voyageurs ; - accroître les possibilités de développement du transport ferroviaire de marchandises. En annonçant, au moment du débat public, la possibilité de rallier Paris à Toulouse en seulement trois heures, le maître d’ouvrage entend permettre au transport ferroviaire de
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Extrait de l’introduction du dossier du maître d’ouvrage présenté au débat public de 2005
241
Entretien avec un élu local ayant participé au débat public (code enquêté EE9).
242 Titre de la synthèse du dossier du maître d’ouvrage : « 2005, Un débat public pour enrichir le projet ». 243 Extrait du dossier du maître d’ouvrage situé en page dans l’édito de M. Jean-Pierre Duport, président de RFF. 244 Extrait de la synthèse du dossier du maître d’ouvrage
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concurrencer de manière significative d’autres modes de transports, notamment l’usage de la voiture ou de l’avion.
« L’objectif ce n’est pas que la vitesse, c’est aussi la répartition modale, c’est aussi d’attirer des voyageurs et du fret. »246
En libérant du trafic sur les voies existantes et en mettant tous les TGV sur cette ligne nouvelle, le projet, tel qu’expliqué, présenterait deux avantages. D’une part, il permettrait de développer les transports régionaux, c'est-à-dire les TER et les Intercités, en augmentant leur fréquence. D’autre part, il serait possible d’accueillir davantage de transport de marchandises. Cet enjeu relatif à la libération de sillons est majeur au moment du débat public. Un sillon horaire concerne la capacité d’une infrastructure ferroviaire permettant la circulation des trains dans le réseau ferré. Dans ce sens, le diagnostic du trafic présenté par le maître d’ouvrage tente de démontrer que les voies existantes sont saturées, justifiant par le même coup, si ce n’est de l’opportunité du projet, du moins de sa pertinence.
« Il faut garder présent à l’esprit que dans toutes les régions, on cherche à développer le trafic TER. Le trafic TER a du succès parce qu’on fait de la fréquence donc ça consomme de la capacité de circulation que les autres trains n’ont pas. Les autres trains c’est la grande vitesse ou le fret. Tous ces besoins arrivent en conflit et à un moment donné, il faut faire des arbitrages, soit abandonner un certain type de trafic, soit faire des lignes nouvelles. Mais vous ne pouvez pas développer le système à grande vitesse et développer le TER. Ça touche, en particulier Bordeaux-Toulouse, parce que quand on dit, utiliser les lignes existantes, oui, mais seulement les lignes existantes c’est aussi du TER dans la périphérie de Bordeaux. Regardez le nombre de voyageurs qui se déplacent de Langon à Bordeaux tous les jours ou de Montauban à Toulouse tous les jours. Et ça, ça amène beaucoup de trains et quand on fait passer ces trains-là, on ne fait pas passer les TGV. »247
De surcroît, favoriser l’utilisation du train, comme le mode de transport collectif le moins polluant, relève également d’un enjeu de préservation de l’environnement sur le long terme. Il est important de souligner que, selon cette perspective, le projet de LGV Bordeaux-Toulouse figure dans les mesures prises dans le cadre du Grenelle de l’environnement en 2007. Les premières LGV avaient, d’ailleurs, un soutien massif des associations environnementales ainsi que du parti politique Les Verts.
« De façon générale, notre Fédération accorde au rail une priorité, s’agissant tant du transport des personnes que de celui du fret. Le rail est plus sûr, il coûte moins cher du point de vue environnemental et énergétique, il occupe un minimum d’espace par rapport aux autres types d’infrastructures, et il est enfin le mode le moins nocif en matière d’impact sur l’effet de serre. »248
246 Propos d’un enquêté travaillant chez RFF (code enquêté ER2) 247 Idem
248
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Cependant, ce débat public a, comme nous le verrons plus en détail dans les parties suivantes, sonné le glas vis-à-vis de cet apparent consensus :
« Au moment du premier débat public en 2005, on était tiraillé entre notre avis de voir plus de transports ferroviaires et notre souhait de ne pas faire n’importe quoi au nom du ferroviaire. Au nord de Bordeaux notamment, Tour-Bordeaux on ne s’était pas vraiment positionné là-dessus parce qu’on a été un peu saisi par les beaux discours qui disaient que grâce à la LGV Tours-Bordeaux, on pourrait mettre beaucoup de fret sur les rails et donc ça va être génial du point de vue du transport parce que ça va supprimer des camions. On attendait un peu de voir. C’est vrai que l’on ne s’est pas bagarré comme on aurait pu le faire contre cette LGV au Nord de Bordeaux. Après quand est arrivé Bordeaux-Toulouse, là on est tombé des nues parce qu’on s’est dit, pourquoi faire ? Pourquoi faire Bordeaux-Toulouse ? Pourquoi passer par Bordeaux pour venir de Paris, pour faire Paris-Toulouse ? Ce n’est pas la ligne droite. Pourquoi passer au fin-fond de la forêt landaise ? »249
Par ailleurs, un autre enjeu important, selon le maître d’ouvrage, consiste en la structuration d’un axe transversal dit Sud-Sud. En effet, pendant longtemps en France, la conception de l’aménagement du territoire dominante s’est formée au départ de Paris, en étoile, afin d’irriguer l’ensemble du territoire. L’enjeu du projet vise à contribuer au rééquilibrage du maillage territorial, en faveur du Sud de la France.
« La ligne Bordeaux Toulouse ne trouve son sens que si elle s’inscrit dans le projet plus vaste qui doit irriguer l’ensemble du grand sud ouest européen »250
Dorénavant, il s’agit de développer les voies de communication entre les capitales régionales françaises, mais également avec les grandes métropoles européennes, comme la ville de Barcelone. Favoriser ces coopérations interrégionales et internationales participerait au dynamisme économique du « Grand Sud »251 en créant de l’emploi ou, a minima, en rapprochant les travailleurs des postes à pourvoir.
« Quand on regarde le potentiel économique de ces trois régions252, la question n’est pas seulement d’aller plus vite à Paris. Mais c’est d’appuyer ce que l’on appelle les écosystèmes de l’innovation et de la connaissance, puisque les métropoles aujourd’hui tirent la croissance, et les entreprises nouvelles mailleront les territoires entre les métropoles, les départements, les villes »253.
249 Propos d’un enquêté membre d’une association environnementale (code enquêté EA3)
250 Propos tenus dans le cadre d’un colloque organisé par Eurosud Transport en octobre 2013, association
militant en faveur de la LGV Bordeaux-Toulouse, par l’ancien président de la fédération régionale des travaux publics Midi-Pyrénées (débat public 2005) et actuel président de la fédération nationale des travaux public.
251 Propos tenus dans le cadre d’un colloque organisé par Eurosud Transport en octobre 2013 par l’ancien
président de la Fédération régionale des travaux publics Midi-Pyrénées (débat public 2005) et actuel président de la Fédération nationale des travaux public.
252 Les trois régions en question sont l’Aquitaine, la région Midi-Pyrénées et le Languedoc-Roussillon.
253 Propos tenus dans le cadre d’un colloque organisé par Eurosud Transport en octobre 2013 par le président de
cette association qui est également le président du CESER Midi-Pyrénées (Conseil Economique, Social et Environnemental Régional).
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En effet, selon les promoteurs du projet et ses soutiens, la LGV Bordeaux-Toulouse s’intègre dans un projet de maillage du territoire bien plus large que le seul tronçon présenté en débat :
« Pour comparer ce qui est comparable, j’ai regardé les chiffres de l’INSEE. Ce que représentait le « Grand Sud » dans sa version européenne avec les coopérations que l’on a, avec la Catalogne, nous représentons 20 millions d’habitants. Le « Grand Paris » c’est 11 millions d’habitants. Là on est en train de trouver 30 milliards pour finaliser le « Grand Paris ». Il faut faire le « Grand Paris », mais il faut aussi faire le « Grand Sud ». En emploi, nous représentons plus de 6 millions d’emplois. Cinq millions cent pour le « Grand Paris ». Ça mérite d’être écouté, respecté. Alors certes la densité d’habitants est différente mais le maillage de la grande vitesse sert à résoudre cette question »254.
Carte 7 : le réseau à grande vitesse en France et au nord de l’Espagne.
Source : synthèse du dossier du maître d’ouvrage, p. 2.
Concrètement, l’ambition globale relative au développement du transport ferroviaire n’est pas ouverte à la discussion publique. Le choix opéré par le maître d’ouvrage consiste à morceler le tracé, contraignant la CNDP à faire de même quant aux débats publics correspondants. Dans la conception de RFF, le débat public n’a pas vocation à ouvrir la discussion relative à leur vision du maillage territorial. Il doit simplement mettre en avant les enjeux, les avantages et les inconvénients de l’infrastructure dans un périmètre précis. Or, ce
périmètre, c’est d’abord le maître d’ouvrage qui le délimite. Même s’il ne paraît pas
toujours pertinent pour la CNDP, elle n’est pas en capacité de s’y opposer. Cet aspect est flagrant dans le cadre du débat public concernant la LGV entre Bordeaux et Toulouse. D’abord, le choix, en amont, d’organiser le débat public relatif à la LGV Bordeaux-Toulouse de manière distincte de celui de la LGV Bordeaux-Hendaye constitue une décision impactant
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les débats. Ensuite, le projet initial consistait en la création d’une liaison nouvelle entre Bordeaux, Toulouse et Narbonne pour assurer la jonction avec les infrastructures ferroviaires à grande vitesse vers Barcelone d’une part, et vers Marseille, d’autre part. Or l’organisation du débat public tel que demandé par RFF à la CNDP ne porte que sur le tronçon Bordeaux- Toulouse et n’englobe pas cette vision générale.
« C’est vrai que le jour où il y aura un débat Toulouse-Narbonne, le débat est clos avant même d’avoir commencé. L’objectif qui sera mis en avant c’est de boucler la boucle. A partir du moment où on a fait déjà les ¾ et qu’il ne reste plus que ce bout- là, ça n’a pas de sens de ne pas le faire. Le jour où on fera un débat Toulouse- Narbonne, ce sera le débat le plus difficile en termes d’opportunité, parce qu’elle est pratiquement écrite dans les têtes. Ce jour-là, qu’est-ce qu’il y aura à dire ? Pas grand-chose. La seule chose qu’il y aura à dire, c’est par où ça passe. »255
Enfin, d’après le diagnostic réalisé par le maître d’ouvrage, contenu dans le dossier présenté en débat public, le projet de LGV Bordeaux-Toulouse est pertinent en raison « des dynamiques économique et démographique »256 de l’Europe, de la France et du Sud-Ouest. En
effet, l’attractivité du Sud-Ouest de la France contribue à son accroissement démographique et le dynamisme économique des métropoles que sont Bordeaux et Toulouse participe à l’augmentation des déplacements de voyageurs et des échanges de marchandises. En ce sens, la LGV est présentée comme une réponse à ces évolutions et comme la solution pour relever « l’un des grands défis de l’aménagement des territoires pour les décennies à venir »257.
En conclusion, quand le projet est présenté en débat public, le maître d’ouvrage a déjà identifié les objectifs auxquels la LGV Bordeaux-Toulouse doit répondre et soumet sa solution, qui consiste en la création d’une infrastructure ferroviaire nouvelle, à la discussion publique. Selon cette perspective, la libération de sillons horaires, conséquence de la création d’une nouvelle infrastructure entraînerait, de manière mécanique, le développement du fret, l’augmentation des échanges interrégionaux et le report modal d’infrastructures « polluantes »258 vers le train, envisagé comme le mode de transport le plus propre d’un point de vue écologique. De plus, le projet serait bénéfique pour les métropoles desservies pour répondre aux problématiques identifiées : d’une part, Toulouse serait enclavée au regard des liaisons ferroviaires avec la capitale, et d’autre part, Bordeaux serait isolée vis-à-vis des échanges avec les agglomérations méditerranéennes. Aussi, au-delà des objectifs affichés
255
Propos d’un membre de la CNDP (code enquêté ED1)
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Extrait du dossier complet du maître d’ouvrage tel que présenté lors des réunions de lancement du 8 juin au 14 juillet 2005 dans les villes de Bordeaux, Toulouse, Agen et Montauban.
257 Idem
258 Propos d’un agent de RFF pour qualifier l’usage de l’autoroute par les véhicules et les camions ainsi que les
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dans le dossier du maître d’ouvrage, c’est en réalité tout un ensemble de présupposés, qui,
au moment de l’ouverture des débats, est partagé par de nombreux protagonistes.
Notre étude révèle que le projet est perçu par la majorité des représentants politiques et des acteurs économiques locaux comme « essentiel »259 au développement du territoire. La LGV Bordeaux-Toulouse bénéficiait alors d’un important crédit au sein de la sphère du pouvoir alors que le débat public n’avait pas encore ouvert ses portes. D’ailleurs, si cette vision est partagée par une grande majorité de parties prenantes institutionnelles, c’est qu’elles ont contribué aux financements des études et participé aux différents comités de pilotage. En ce sens, ces présupposés génèrent de la connivence entre ceux qui connaissent le projet et ses justifications, face à ceux qui le découvrent. Dès les réunions de présentation, ces soutiens politiques, lorsqu’ils étaient dans l’assistance ont souvent été amenés à prendre la parole. Quand ils s’expriment, ils le font généralement au nom de ceux qu’ils représentent. Comme le souligne G. Côté et C. Gagnon, en présence d’une « entente tacite » forte, la « liberté d’expression de la population »260
peut être entravée.
Comme nous le verrons plus en détail dans le chapitre suivant, lorsque certains citoyens, notamment organisés en association, ont mis en discussion ces présupposés et contesté le postulat initial de saturation des voies existantes, ils ont perçu un certain « mépris »261 à leur égard. A l’exception du Bordelais, qui s’est caractérisée par une faible participation des représentants politiques en raison de la mauvaise expérience du débat public sur le grand contournement autoroutier de Bordeaux en 2003 et une importante mobilisation de la part des opposants, sur tout le reste du tracé, la tendance a davantage consisté en une participation massive des soutiens politiques corrélée à une participation du public assez faible. Il semble donc ici, que les débats systémiques, préexistants au débat public aient pesé sur le
déroulement des réunions. Aussi, il est pertinent de se demander si le débat public n’a pas
constitué un prolongement de ces débats systémiques au sein de l’espace public intermédiaire.
259
Propos d’un responsable d’une CCI (code enquêté ECT4).
260 Côté G. et Gagnon C., « Gouvernance environnementale et participation citoyenne : pratique ou utopie ? Le
cas de l’implantation du mégaprojet industriel Alcan (Alma), dans Nouvelles pratiques sociales, 2005, p.67.