PARTIE 1 – LA PARTICIPATION DU PUBLIC DANS LES POLITIQUES
I. L’après débat : la concertation GPSO marque la généralisation du conflit
Pour RFF, l’opportunité du projet est établie suite au débat public de 2005. Cependant le maître d’ouvrage doit poursuivre la concertation avec les parties prenantes du territoire afin d’élaborer le tracé. En 2009, un couloir de passage pour la LGV est retenu permettant ainsi au projet de s’ancrer peu à peu dans le territoire et de concerner les citoyens qui se retrouvent, grâce à un coup de stylo sur une carte, les riverains d’une telle infrastructure.
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« C’est une loi quasi naturelle : des individus ne constituent un comité de défense contre un projet d’infrastructure que sur la base de tracés spécifiques qu’ils découvrent, de façon brutale par la presse locale ou par indiscrétion »420.
Pour affiner le tracé, RFF lance une nouvelle procédure participative. La concertation GPSO marque alors la généralisation du conflit contre l’implantation de la LGV
Bordeaux-Toulouse. Nous commencerons par décrire et analyser ce dispositif de
concertation territoriale mis en œuvre par RFF dont l’enjeu ne concerne dorénavant que l’élaboration du tracé. Puis, nous questionnerons la place qu’accorde le maître d’ouvrage, dans ce dispositif, aux représentants institutionnels et politiques, afin de mettre en évidence la mise à l’écart des citoyens. En effet, la concertation GPSO vise clairement à repousser des débats la figure du « citoyen », pour ne s’adresser qu’à la figure du « riverain » de l’infrastructure car l’enjeu n’est plus de discuter de l’opportunité de l’infrastructure mais uniquement de son implantation. Dorénavant, RFF sollicite le « riverain » de la future LGV pour discuter de son insertion paysagère et territoriale. Nous verrons ainsi comment les
associations vont s’organiser pour se faire entendre et tenter d’ouvrir de nouveau la question de l’opportunité du projet. D’ailleurs, cet enjeu va submerger l’enquête par
questionnaire mise en place pour confirmer le tracé et une nouvelle forme de l’engagement des citoyens apparaît, celle du « riverain en tant que citoyen ».
I.1. Le lancement de la concertation GPSO : communiquer pour convaincre ?
En 2009, dans la période suivant le débat public de 2005, que nous pouvons qualifier de retour du projet, une opposition importante se met en place. Alors qu’au moment du débat public, les controverses autour des impacts environnementaux ne se focalisent que dans le Bordelais et ne débordent pas sur le reste du tracé, dorénavant, les mobilisations se développent sur tout le tracé.
Pour le maître d’ouvrage, le débat public a permis, en amont de l’élaboration d’un tracé, d’identifier les points de tension pour les anticiper et les contrer dans cette phase d’après débat. Il s’agit dorénavant de « purger progressivement la controverse à travers un dispositif de concertation adapté»421. Ce retour du projet dans l’espace public est concomitant au
420 Rui S., « L’impasse de l’amont. Débat public et conflits d’aménagement », 1999, p.54.
421 Dziedzicki J. M., « Quand le débat ne fait plus débat : point de vue d’un maître d’ouvrage », in Revel M. et
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lancement de la concertation GPSO par RFF. Selon la vision du maître d’ouvrage, ce
dispositif a, avant tout, une visée « pédagogique »422 et contribue à « préparer le terrain »423 dans la perspective d’aboutir à un tracé qui soit le plus consensuel possible. En effet, pour éviter une contestation massive au moment de l’enquête publique risquant de compromettre le calendrier de réalisation à cause d’un défaut de consultation du public, RFF informe, communique et avance de manière transparente à chaque étape du projet.
I.1.a. La mise en place des instances de pilotage de la concertation
Entre juillet 2007, date de création du GPSO et septembre 2009, mois de diffusion de la lettre d’information n°1, RFF se plonge dans un silence prolongé vis-à-vis du public. L’élaboration et la mise en œuvre du dispositif de concertation se déroulent à huis clos. Durant cette période, le maître d’ouvrage élabore sa « stratégie »424
afin d’associer les différentes parties prenantes aux discussions relatives à l’élaboration du tracé. Cette étape est d’autant plus délicate que « sa position vis-à-vis de la concertation »425
est largement tributaire de la vision qu’en a le préfet coordonnateur car c’est lui qui « donne les consignes et cadre la procédure »426. Celui-ci est nommé dès octobre 2007. Dans la foulée, un comité de pilotage s’installe en présence des présidents des conseils régionaux (janvier 2008) puis c’est au tour des comités territoriaux (juillet 2008). Ces derniers sont composés des élus locaux (présidents des conseils généraux et des intercommunalités), des représentants de l’Etat et de ses services répartis selon trois secteurs géographiques.
Comme on peut le lire sur la carte ci-dessous, le lot fonctionnel 1 comprend la section commune aux deux tracés de LGV. Le lot 2 constitue la branche qui descend vers Agen, Montauban et Toulouse. Le lot 3 représente le tronçon qui passe par Mont-de-Marsan pour aller à Dax jusqu’à la frontière espagnole. Chaque lot correspond à un comité territorial spécifique. Au premier trimestre 2009, chaque comité territorial se réunit et, à cette occasion, le maître d’ouvrage présente aux élus le périmètre d’étude retenu suite aux deux débats publics relatifs à la LGV Bordeaux-Toulouse (2005) et à la LGV Bordeaux-Hendaye (2006). En mars 2009, les bureaux d’étude pour mettre en œuvre la concertation sont choisis et en avril, le comité de pilotage va valider leurs conditions d’engagement.
422
Propos d’un enquêté travaillant chez RFF (code enquêté ER2).
423 Propos d’un enquêté travaillant chez RFF (code enquêté ER3). 424 Propos tenu par un enquêté travaillant chez RFF (code enquêté ER1). 425 Idem
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Carte 10 : le périmètre des études des GPSO :
Source : lettre d’information n°1 paru en septembre 2009 publiée par RFF.
Une fois la phase de mise en place des instances de pilotage des études terminée, RFF met en œuvre le dispositif de participation défini par la « Charte de la concertation territoriale »427. Cette nouvelle procédure constitue avant tout une réponse aux engagements pris par RFF à la fin de chaque débat public, concernant la poursuite de la concertation.
« Un des aspects innovants de la méthodologie retenue pour l’élaboration des GPSO est de placer la concertation comme « moteur » de la conduite des études en faisant participer les acteurs à l’élaboration des projets. La concertation territoriale doit ainsi favoriser la définition progressive des projets en y associant les services de l’Etat, les organismes socioprofessionnels, les collectivités locales, les associations représentatives agréées et le public. Elle s’entend comme un dialogue constructif destiné à faire émerger une vision partagée des projets et des territoires dans lesquels ils s’inscrivent »428
.
Le maître d’ouvrage sollicite la CNDP afin qu’elle soit « garante de l’application de cette charte et de la participation du public »429 :
« Trois personnalités indépendantes [sont] garantes de la bonne mise en œuvre de la démarche de concertation postérieure au débat public »430.
L’indépendance est ici entendue comme relevant de l’« intégrité intellectuelle »431
des personnes choisies pour tenir ce rôle de garant dans la mesure où celles-ci sont à la fois
427
La Charte a été élaborée en 2009 et validée en mai 2010 par le collège des acteurs locaux (représentants de l’Etat, collectivités locales, organisations syndicales, chambres consulaires et associations agréées).
428 Extrait de la Charte de la concertation territoriale, p. 2. 429 Idem
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nommées et rétribuées par RFF. En pratique, un garant a été affecté sur chacun des trois secteurs selon le découpage par lots d’études définis par arrêté préfectoral.
I.1.b. Le dialogue avec les acteurs : une réplique du débat « Bianco » ?
Il est intéressant de relever la manière dont s’articule, dans le processus de concertation, les instances décisionnaires d’une part, et les organismes socioprofessionnels, les collectivités locales, les associations agréées et le public, d’autre part. Le schéma ci-après montre bien comment chaque partie prenante s’ordonne.
Processus de concertation établie dans la Charte de la concertation, validée par le collège des acteurs, mai 2010
Source : RFF.
Du côté des décideurs, le préfet coordonnateur, le préfet de la région Aquitaine, se situe à la tête du dispositif. En tant que président du comité de pilotage, le préfet est à l’interface entre ce dernier et le maître d’ouvrage, identifié sous l’appellation équipe GPSO. Le comité de pilotage fait, quant à lui, le lien entre les différents comités territoriaux. Les collectivités locales impliquées dans ces derniers suivent et valident les études propres à leur territoire. En ce sens, elles sont directement parties prenantes du choix du tracé et peuvent en influer le cours de façon significative.
« Moi quand j’étais aux affaires, on serrait les boulons sur les prix mais maintenant à chaque fois qu’un élu demande quelque chose, on lui fait des ouvrages et tout un tas d’aménagements sans se poser de question. Et on arrive à des prix qui sont absolument insupportables ! Il faut ramener les gens à la raison. Il ne faut pas faire n’importe quoi, ni sur l’environnement, ni contre l’économie, il y a un équilibre entre les deux. Il faut arrêter ce chantage politique, il faut que la ligne passe là, il
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faut tel ouvrage pour l’insertion dans le territoire sinon la collectivité ne paye pas. Le problème maintenant c’est que ça se retourne contre les financeurs ! »432
.
L’équipe GPSO se trouve à l’interface entre les instances décisionnaires et les parties prenantes impliquées dans la procédure participative. Il revient au maître d’ouvrage d’organiser et d’animer la concertation territoriale. Pour RFF, ce sont de nouvelles manières de conduire les projets qui se mettent en place dans un contexte où le nombre de décideurs se multiplie. Dorénavant, RFF doit prendre en compte de nombreux partenaires, institutionnels et politiques d’abord, associations et population ensuite. La façon de gérer la concertation territoriale doit s’adapter :
« Le débat public est structurant pour un maître d’ouvrage tel que RFF à travers les effets directs qu’il a sur un projet et les effets indirects sur ses pratiques et ses schémas de pensée »433.
Ainsi, RFF se professionnalise pour être capable de tenir ce rôle à l’interface entre d’une part, les instances décisionnaires avec lesquelles il partage les études et valide les différentes étapes dans un cadre partenarial et, d’autre part, les parties prenantes impliquées dans le processus de concertation territoriale avec lesquelles, a minima, il communique de l’information en continue. Le processus de concertation entraîne une évolution du maître d’ouvrage « du mode décisionnel classique (ou historique) : « Dénoncer, Annoncer, Défendre » (DAD) à celui de « Proposer, Ecouter, Requalifier » (PER) »434. RFF s’inscrit dans un nouveau schéma au sein duquel il propose un projet et il permet l’expression des différents avis qu’il intègre ensuite dans l’élaboration du tracé. Dans le cadre de la concertation GPSO, les caractéristiques techniques ou la zone d’implantation géographique du projet, par exemple, peuvent évoluer. Ces évolutions ne sont pas exemptes, par moment d’un véritable « chantage politique »435
, comme nous l’indique l’extrait d’entretien ci-dessus.
Puis, du côté de la participation des parties prenantes, la concertation territoriale renvoie en réalité à deux dimensions distinctes l’une de l’autre : un volet dialogue avec les acteurs et un volet information et consultation du public. Une distinction est clairement établie entre les acteurs et le public. Premier constat : le public occupe une place à part que nous
aborderons dans la partie suivante. Nous traiterons ici uniquement de ce premier volet qui
comprend la mise en place d’un collège des acteurs locaux, des commissions consultatives,
432
Propos d’un ancien responsable de la SNCF (code enquêté ER5)
433 Dziedzicki J. M., « Quand le débat ne fait plus débat : point de vue d’un maître d’ouvrage », in Revel M. et
al. (dir.), Le débat public : une expérience française de démocratie participative, 2007, p.295.
434 Idem, p.292. 435
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des groupes de travail géographiques et thématiques et des forums. Selon le maître d’ouvrage, ces différents organes permettent d’assurer le dialogue avec le territoire.
Tout d’abord le collège des acteurs locaux est constitué d’une quarantaine de personnes visant à représenter les différents enjeux et intérêts soulevés par le projet, « selon le principe de gouvernance à cinq prônée lors du Grenelle »436. Le préfet coordonnateur met en place, préside et réunit cette instance. Son rôle est de veiller à l’information du public, au bon déroulement du dialogue territorial avec les différents groupes de travail et de proposer, si besoin, des améliorations dans la charte de la concertation ou des actions complémentaires « pour contribuer à la cohérence de la démarche de concertation »437.
Les commissions consultatives sont au nombre de trois. Il y en a une par lot. C’est à la demande des comités territoriaux qu’elles se réunissent. Leur objectif est de préparer les consultations officielles du public que le préfet coordonnateur met en place avant toute décision ministérielle. Ces consultations prennent la forme d’un questionnaire qui est diffusé à l’ensemble des habitants se trouvant sur le tracé. Ces commissions peuvent également, si besoin est, convoquer des représentants du territoire « afin de profiter de leur connaissance des enjeux locaux, de leur permettre de s’approprier les éléments des projets et de recueillir leurs avis au fur et à mesure de l’avancement des études »438
.
Les groupes de travail géographiques et thématiques permettent l’ouverture des discussions relatives aux études fournies par RFF aux collectivités territoriales, services de l’Etat, organismes socioprofessionnels, associations et personnalités choisies selon leur expertise ou leur représentativité. Leur rôle est de s’assurer de la compatibilité entre les projets portés par le territoire et l’élaboration du tracé de la LGV. Par exemple, dans l’Agenais, l’Agglomération d’Agen projette de créer une zone d’accueil d’entreprise identifiée sous l’appellation Technopole Agen-Garonne. Des discussions sont également en cours auprès des concessionnaires de l’autoroute A62 afin de créer un nouvel échangeur qui desservirait le secteur. L’un des enjeux pour le maître d’ouvrage est de prendre en compte les projets locaux d’infrastructures et de positionner le tracé et la nouvelle gare de manière « cohérente » sur le territoire. Autrement dit, l’enjeu est de veiller à l’adéquation, en termes d’implantation et d’emprise territoriale, entre le projet de LGV et les projets locaux. Là encore, le préfet coordonateur désigne, sur proposition de RFF et du comité de pilotage, les participants à ces groupes de travail. Une certaine liberté et marge de manœuvre semble être
436 Extrait de la Charte de la concertation territoriale, p. 6. 437 Idem
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possible puisque les participants peuvent également proposer des « sujets à explorer »439. En retour, « ils ont la responsabilité d’informer les organismes ou institutions qu’ils représentent »440 afin de garantir une bonne circulation de l’information.
Concernant les forums de la concertation, ils ont un statut particulier dans le processus de discussion comme l’a matérialisé RFF dans son schéma :
« Un forum de la concertation permet d’organiser un débat autour d’une thématique selon une opportunité identifiée lors des réunions de concertation ou selon l’actualité des projets »441
.
En pratique, deux débats ont été organisés par RFF. Il s’agit de réunions publiques dont la première442 a permis de réaliser un point d’étape sur l’avancée du projet et la seconde443 de réaliser un bilan des actions de concertation avec les représentants du territoire. Autrement dit, il s’agit davantage de générer de l’information à destination du territoire, à la demande des élus ou de la population, plutôt que de susciter un véritable débat contradictoire.
A ces instances s’est ajoutée la concertation de proximité. Celle-ci ne figure pas sur le schéma (p.170), mais est cependant spécifiée dans la Charte :
« La concertation de proximité se déroule avec les collectivités des territoires concernés, les services de l’Etat, les organisations socioprofessionnelles (agricole, viticole, forestière…), les associations de protection de l’environnement, les opérateurs ferroviaires, les associations représentant les habitants du fuseau… Elle traite de manière transversale de l’ensemble des thématiques de la concertation, au fur et à mesure de l’avancement des études »444.
Le maître d’ouvrage a, en effet, été confronté à une demande forte de participation de la part des élus ruraux et des associations de riverains ou de défense de l’environnement. Dans chaque département traversé par la LGV, les élus ruraux et les riverains se sont d’ailleurs regroupés en Collectif. A défaut de pouvoir empêcher l’implantation de l’infrastructure, ces collectifs ont adopté une attitude consistant à interroger les justifications sur les choix de tracé durant les réunions. Or, très vite leur présence au sein des groupes de travail thématique et géographique a suscité des réticences de la part des grands élus et des représentants institutionnels favorables à la LGV en raison de certaines questions posées qui dérangent. D’une réunion à l’autre, les propositions de tracé présentées par RFF aux participants ne renvoyaient pas toujours à une logique technique (« un tracé le plus linéaire possible »445)
439 Extrait de la Charte de la concertation territoriale, p. 7. 440 Idem. 441 Idem, p. 8. 442 Le 23/11/2009 à Mont de Marsan 443 Le 28/11/11 à Bordeaux
444 Extrait de la Charte de la concertation territoriale, p. 8. 445
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mais étaient également le fruit de « négociations entre élus »446, prenant place entre deux rencontres, afin d’impacter le moins possible certains secteurs urbanisés.
Dans la mesure où ces collectifs ne relèvent ni d’association agrée ni du public à consulter, il a été décidé de mettre en place des rencontres « spécifiques »447.
« Les réunions avec les associations représentant la population des communes concernées par le fuseau vont se poursuivre. Des groupes de concertation vont ainsi être organisés afin, d’une part, de répondre aux questions et préoccupations des habitants et, d’autre part, d’échanger pour réfléchir aux mesures à prendre pour une meilleure insertion des lignes nouvelles dans les territoires »448.
La participation de ces militants pose problème au maître d’ouvrage. Afin de contourner cette difficulté, RFF s’est très tôt positionné en faveur du respect de la « Gouvernance à 5 » évoquée comme un principe de participation lors du Grenelle de l’environnement. « La Gouvernance à cinq, issue du Grenelle a porté atteinte à la présence du grand public : assises à la table des négociations, les ONG françaises se sont concentrées sur la reconnaissance et la consolidation de leurs positions »449. A l’inverse, « les mesures visant à porter la démocratie environnementale en dehors de la sphère associative apparaissent particulièrement pauvres »450.
Concrètement, dans notre cas, c’est le même phénomène qui est observable dans le cadre de la concertation territoriale. Les associations locales de défense de riverains ou d’un secteur
géographique particulier ne sont pas agréées et ne sont donc pas considérées comme légitimes par le maître d’ouvrage pour participer à ces instances de concertation. Une place à part, comme celle du « public » leur a été assignée.
Pour conclure, dans sa dimension dialogue avec les acteurs, le dispositif de concertation GPSO s’apparente aux débats publics « Bianco ». En effet, le préfet coordonnateur occupe
une position centrale dans le processus : il désigne, avec RFF, les participants aux
instances, il initie les différentes rencontres puis valide les comptes-rendus avant diffusion. En ce sens, son rôle est ambigu. Il est à la fois représentant de l’Etat sur le territoire, organisateur et garant du débat, il valide les études et les étapes d’avancement du projet avant de les transmettre au gouvernement qui va ensuite acter le processus par décision ministérielle. Selon cette perspective, et à l’instar de ce qui a été observé dans le cadre des débats
446
Propos d’un militant associatif (code enquêté EA10).
447 Idem.
448 Extrait de la lettre d’information n°5 parue en juin 2010, p. 2.
449 Ballan E., « Démocratie et environnement, un mariage arrangé », Territoires, 2011, p.29. 450
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« Bianco », il semble bien que les modalités de cette concertation territoriale portent la marque de « la volonté de contrôle »451 des promoteurs de l’infrastructure, « tant leur crainte