La proclamation de la politique du logement

professionnellement profitable.

176 FAUVET (Jacques), La Quatrième République, Gallimard, Livre de Poche, 1971; cité par Jacques Aben in Centre des Hautes Études de Défense, La France face aux problèmes d'armement, 1945-1950, actes du colloque tenu à l'École Militaire le 31 mai 1995, Complexe, Paris, 1996, p. 83. Il est tout de même curieux de voir l’éditorialiste du Monde ne rien dire des gouvernements de 1956-1958 qui n’ont pas su arrêter la guerre d’Algérie. Que l’on sache, c’est de cela que la Quatrième République a péri. Une discrétion liée à des préférences affinitaires ?

177 Pour ce qui concerne les régimes impériaux et néo-impériaux du monde contemporain, il est de bon ton, et scientifiquement correct, de stigmatiser l'emprise du "complexe militaro-industriel" sur la politique des Etats-Unis ou du "complexe militaro-administratif" sur celle de l'URSS puis de la Russie. Il est également justifié, sans doute, de s'en prendre aux camarillas richement chamarrées et dotées de lunettes noires qui occupent, de façon éphémère ou durablement, le devant de la scène dans les territoires extérieurs des Empires. Mais, lorsqu'on écrit en français et à propos de la France, les développements qu'on vient de proposer invitent à commencer, avant toute chose, par nettoyer son jardin. Celui qui veut évoquer la paille dans l'œil du voisin ferait bien de se préoccuper de la poutre qui encombre le sien…

Contradictoirement, ce contexte où se creusait à nouveau un fossé entre l’action gouvernementale et le point de vue populaire sur ce qu’il était bon d’entreprendre a pu laisser entrouvert un espace qui a permis à des hommes déterminés d’introduire un projet de développement de la construction propre à susciter l’espoir en répondant à des attentes longtemps déçues. D’une façon qu’on peut trouver surprenante dans un moment où le réarmement et la guerre s’installent durablement au premier plan des préoccupations de l’État, mais qui s’inscrit dans la suite nécessaire de la loi sur les loyers et n’est pas sans rapport avec la philosophie de l’aide Marshall, c’est en effet à la fin de 1949 que le projet d’une politique du logement qui ouvre soudain de larges perspectives fait l’objet d’une reconnaissance publique par les instances dirigeantes du pays. Ce qu’on peut désigner comme l’avènement de la politique du logement se produit au Palais du Luxembourg, et donne lieu à une mémorable séance du Conseil de la République qui se déroule le 29 novembre.

Après avoir évoqué le contexte et le contenu de cette journée très particulière, on discutera une notion qui a joué, dès l’origine et durablement, un rôle déterminant dans l’évaluation des objectifs à atteindre : le « besoin » de logement.

Une journée particulière au Conseil de la République.

Automne 1949. La reconstruction des logements est tout juste commencée : seulement 17% des dépenses qui seront nécessaires sont engagées au 1^er janvier 1950.¹⁷⁸ Il existe certainement, dans les appareils, des tendances qui souhaiteraient voir la mise en place d'un Second Plan dont les orientations seraient très similaires au premier, et c'est sans doute en ce sens qu'il convient de lire le report du terme du Plan Monnet de 1950 à 1952. L'excuse des infrastructures n'est toutefois plus aussi convaincante qu'en 1945-1946, et on peut imaginer que le gouvernement se soucie de passer enfin à la reconstitution de l'habitat. Dans ce moment où presque tout est encore à faire, le gouvernement se projette brusquement beaucoup plus loin. Il reconnaît que la reconstruction ne représente pas l'enjeu principal de la question du logement en France et que l'effort à engager est d'un tout autre ordre de grandeur.

On peut s'interroger sur les origines de ce soudain élargissement de la perspective. Une première lecture s'appuie sur le fait que la situation économique s'améliore et que le desserrement des contraintes laisse de la marge pour penser des projets nouveaux. Le budget de l'État est dans une phase d'assainissement. Parallèlement, la balance commerciale se redresse rapidement. Le taux de couverture des importations par les exportations passe de 65% en 1948 à 85% en 1949, et il atteindra 101% en 1950. On peut voir dans ces premiers résultats les fruits de l'option civile, ou relativement civile, qui s'est affirmée à travers les hésitations de 1946-1947, au grand dam des tenants d'une conception avant tout militariste de la reconstruction. En se bornant ainsi à considérer les éléments internes à la France, on serait conduit à l'idée qu'un premier redressement obtenu sui generis a ensuite permis de voir plus large, bref que l'organisation dont le pays a été doté dans l'après-guerre a fait preuve de son efficacité. On rejoindrait alors les laudateurs de l'ordonnancement linéaire des phases de la reconstruction et les thuriféraires de l'originalité du Plan français, quitte à verser une larme discrète à propos des tensions sociales qu'il a fallu assumer.

178 Selon un rapport du MRU cité in VOLDMAN (Danièle), La Reconstruction des villes françaises de 1940 à 1954, L'Harmattan, Paris, 1997, p. 218 et 219.

Si on ajoute qu'on a en même temps poursuivi un effort militaire considérable, et même repris le chemin de la guerre, le bilan paraîtra miraculeux. Un peu trop, peut-être, ce qui ouvre la voie à une lecture axée sur les facteurs externes. En fait, on sait suffisamment que l'assainissement économique qu'on vient d'évoquer est substantiellement lié à l'aide Marshall, que la France a acceptée dès 1948. Comme on l'a vu, c'est aussi ce qui permet d'atténuer l'effort propre des Français pour la guerre d'Indochine, au moins dans un premier temps.¹⁷⁹ Enfin, comme le rappelle opportunément Danièle Voldman¹⁸⁰, l'aide américaine est venue pour une part alimenter directement les premières mesures effectives de construction des logements nouveaux en contribuant au financement des primes à la construction et des HLM en 1950 et 1951. Tout compté, la compréhension qui paraît s'imposer revient à dire que le tournant de 1948-1950 est lourdement imputable à l'intervention américaine. Celle-ci en constitue pour le moins une clause permissive, et sans doute un peu plus, conformément à une doctrine générale du développement que les dirigeants américains exprimaient au même moment.¹⁸¹ Concevant à la manière de Big Brother que "la guerre, c'est la paix", mesurant avec l'inquiétude qu'on leur connaît le poids du vote communiste en France, les responsables américains ont pu s'intéresser à un effort en faveur du logement populaire dans le but de réduire les tensions sociales françaises et de faciliter l'acceptation des opérations d'Extrême-Orient, qu'ils agréaient dans le même mouvement au titre de la répartition des tâches aux frontières du Nouvel Empire.¹⁸²

Il ne faudrait toutefois pas imaginer, comme on le fait souvent, que l'impulsion extérieure cesse quand les procédures Marshall s'effacent. Même si elle ne prend plus la forme de dotations budgétaires, elle se prolonge durablement à travers les relations que le gouvernement, et plus particulièrement le ministère de la Construction entretiennent avec le Comité de l'habitat de la Commission Économique pour l'Europe que l'ONU a installée à Genève¹⁸³. Le champ d'activité de ce Comité ne se limite pas à des discussions de principe. Il inclut la publication régulière de résultats comparés sur la situation de l'habitat qui vont longuement constituer une véritable honte pour la France, membre permanent du Conseil de Sécurité et donc dignitaire de l'ONU. Il comprend aussi des cycles d'étude et l'élaboration

179 Dans un premier temps… mais, une fois de plus, qui imagine que la guerre durera ? Après le "succès"

sanglant remporté à Madagascar, qui, dans les appareils de décision d'une capitale impériale, oserait penser que des adversaires chaussés de résidus de vieux pneus – les fameuses "sandales Hô Chi Minh" – soient en mesure de résister, et donc d'imposer une guerre aussi longue que coûteuse, qu'il finiront par gagner ?

180 VOLDMAN (Danièle), La Reconstruction des villes françaises de 1940 à 1954, L'Harmattan, Paris, 1997, p. 223

181 Dans son "adresse inaugurale" de 1949, le président Harry Truman justifiait l'intervention américaine à l'étranger par la nécessité d'apporter "le progrès industriel". Ce vocable paraît proche des intentions directrices du Plan Monnet, mais les finalités qu'invoquait Truman étaient tout différentes. Le souci qu'il mettait en avant consistait à "élever le niveau de vie" dans les "zones sous-développées". En vue d'alléger "la charge qui pèse sur les pauvres", il réclamait "plus de nourriture, plus de vêtements, plus d'équipement, plus de logement et plus de moyens mécaniques" (cité par ILLICH (Ivan), article Needs, in SACHS (Wolfgang), éditeur, The development dictionnary, Witwatersrand University Press, 1993, p. 91). Même s'il est vexant pour l'orgueil national de se voir ranger parmi les "zones sous-développées", on ne saurait exclure que, vue de Washington, la situation du logement en France ait appelé des attentions qui s'inscrivent dans cette problématique.

182 On a recouru au terme d'Empire pour désigner la formation française dans son devenir autonome, ou du moins dans la mesure où elle se conçoit elle-même comme autonome. Mais comment alors identifier l'entité qui prend forme après 1945 sous la direction américaine ? Considérant qu'il s'agit d'une affaire pharaonique et d'un "néo-impérialisme", puisqu'il adopte des modalités nouvelles, on s'est proposé de faire un emprunt à l'égyptologie en désignant par "Nouvel Empire" l'entité néo-impériale "occidentale". Dans la circonstance, le "Nouvel Empire" ne s'oppose pas à "l'Ancien Empire", mais aux "Anciens Empires" qu'il lui appartient de s'inféoder, de digérer et de réorganiser.

183 Une CEE dont le sigle se confond avec celui de la future Commission économique européenne, forme initiale de l'administration proprement européenne issue du Traité de Rome. Accident lexicologique, ou lapsus historiquement révélateur ?

d'une foule de suggestions techniques dont on retrouve la trace, entre autres, dans les archives léguées par Louis Trintignac, ancien chef de bureau à la direction de l'aménagement du territoire.¹⁸⁴ En ouvrant le seul article AT 180, on découvre par exemple les études suivantes :

"La politique de rénovation dans ses rapports avec les plans d'urbanisme" (1960), "Marche à suivre pour établir et exécuter un plan de rénovation" (1961), "Enquêtes et recherches à effectuer avant l'établissement d'un plan de rénovation urbaine; politique de relogement et problèmes de réinstallation" (1961), "Enquête pilote sur le prix de la construction" (1961), etc.

Les titres et la date des pièces suggèrent une interaction étroite avec la politique de rénovation urbaine,¹⁸⁵ qui en était alors en France à ces balbutiements, et qui était effectivement du ressort de la Direction de l'aménagement du territoire.

Ces procédures d'influence par des conclaves de toutes natures constituent une manière typique du Nouvel Empire, qui revêt une allure de condominium partagé entre le « centre » et des puissances secondaires. Issus d'une colonie émancipée, les nouveaux maîtres du système répugnent par tradition historique aux prises en main directes dans les territoires extérieurs, et plus encore dans les puissances secondaires qu'ils se sont inféodées. Si on revient au tournant de 1948-1950 qui donne naissance à la politique du logement, et pour autant que la lecture qu'on développe ici soit fondée, il faut donc qu'il y ait eu en France des porteurs de l'idée d'une refonte complète de la problématique. Ce sont eux, ou du moins plusieurs de leurs représentants politiques majeurs, qu'on voit s'exprimer dans l'arène parlementaire le 29 novembre 1949. Les documents qui permettent de rendre compte de cet épisode ont été pieusement conservés dans les dossiers personnels de Pierre-Armand Thiébaut¹⁸⁶, un proche d'André Prothin qui est considéré comme le rédacteur de la loi sur l'urbanisme du 15 juin 1943 et qui a continué sa carrière comme chef du service administratif à la Direction générale de l'urbanisme (1945), puis comme chef du service des affaires foncières à la Direction de l'aménagement du territoire (1953).

Résumons la scène qui se joue au Conseil de la République (Sénat) le 29 novembre 1949.

Eugène Claudius-Petit, ministre depuis un peu plus d'un an, présente son projet de budget pour 1950. Le sénateur Malécot¹⁸⁷ lui répond au nom de la Commission de la reconstruction de la Haute Assemblée. D'un mot, il remet tout d'abord à sa juste place le problème de la reconstruction immobilière : "Si la reconstruction est bien le plus urgent des besoins, construire ne l'est pas moins". Puis il réclame l'avènement d'une "véritable politique du logement¹⁸⁸, impliquant des moyens immédiats, d'une part, et des certitudes dans le temps,

184 AN, versement 770775, art. AT 133 à AT 184. Rappelons que le directeur de l'aménagement du territoire était André Prothin.

185 Cela suggère également une direction de recherche sur la genèse et la mise au point des idées concernant les différents aspects de la question du logement. Dans le cadre de l'interdépendance qui caractérise le Nouvel Empire, toute tentative d'apprécier l'origine des idées et le cheminement des influences suppose qu'on discrimine entre ce qui a été produit sur place et ce qui a été importé, notamment en provenance du "machin" honni par le général de Gaulle. Si ce travail était effectué et conduit à son terme, on peut imaginer que la part d'originalité des préconisations du MRU – ce "ministère unique au monde" que vante Bruno Vayssière – s'en trouverait singulièrement diminuée. (Pour la qualification de "ministère unique au monde", voir VAYSSIERE (Bruno), Ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme, 1944-54 : une politique du logement, Plan Construction et Architecture, Institut Français d'Architecture, Paris, 1995, p. 10).

186 AN, versement 771144, art. C 3651 : débat sur la politique du logement au Conseil de la République (29 novembre 1949). Rappelons que le Conseil de la République était le nom attribué au Sénat dans les institutions de la Quatrième République.

187 Le sénateur Malécot est un familier des questions du logement. Il est par exemple l'auteur d'un rapport qui aboutit, en février 1949, au vote d'une disposition permettant d'accorder des bonifications d'intérêts aux organismes d'HBM.

188 Souligné par nous. La même année, on note au Conseil Économique un rapport de Louis Leroy sur "l'étude relative à la politique du logement et de l'habitat rural" (Conseil Économique, avis et rapports, 1949, p. 366-387.

d'autre part". Un tel dispositif est indispensable "si nous voulons, sincèrement, le redressement sanitaire, social et moral de ce pays" et pour accompagner dignement "une courbe des naissances heureusement ascendante". Après avoir tenu à "rendre hommage à ce qui a été fait" – l'évocation de "la loi sur les loyers et l'allocation de logement" et du "crédit pour les habitations à bon marché" suscitent des applaudissements – le sénateur rebondit sur des propos que le ministre délivrait la veille à la radio, évoquant notamment un programme de 20 000 logements neufs par mois. Il s'attache tout d'abord à fonder et à circonstancier très précisément la nécessité de l'intervention de l'État. Sa démonstration n'est sans doute pas d'une extraordinaire originalité, mais elle est claire, concise et prend un relief très particulier en raison de l'enceinte où elle est dite et de la qualité du locuteur qui, en tant que rapporteur de commission, représente la voix du Sénat, ce bastion traditionnel de l'anti-interventionnisme :

"L'amenuisement indiscutable des capitaux privés, l'insuffisance encore réelle de la rentabilité des placements immobiliers malgré la loi sur les loyers¹⁸⁹, font que l'épargne, source traditionnelle de la construction, ne se dirige pas encore vers elle. C'est le but à atteindre, mais il ne le sera pas demain. Dans la conjoncture actuelle, l'État est et demeurera, même au mieux, encore pendant des années, dans l'obligation non seulement de poursuivre, mais d'amplifier son aide à la construction. Aide à tous? dira-t-on. Pourquoi pas, quand les finances le permettront ?"

Malgré la faiblesse des investissements émanant des propriétaires-bailleurs, l'État ne devrait pas rester esseulé dans l'effort. On compte en effet bénéficier de différents concours externes, émanant notamment

"[…] de plus en plus de collectivités locales, d'entreprises industrielles, de caisses d'allocations familiales, et de la petite épargne individuelle elle-même[…]. ¹⁹⁰ Mais tous ces concours complémentaires ne peuvent rien actuellement sans l'aide de l'État.

C'est pourquoi le sénateur Malécot réclame une série de facilités nouvelles au profit des

"quelque 1 500 organismes d'HBM" dont on dispose : 50 milliards de crédits de construction locative pour 1950¹⁹¹, des bonifications d'intérêts à la mesure¹⁹², et des facilités complémentaires pour les SCI et l'accession à "la petite propriété". Sur le plan fiscal, il

Il ne semble pas que le vocable de "politique du logement" ait été employé par des personnalités politiques en exercice avant cette année 1949. Du reste, les objets de préoccupation qu'on a évoqués pour la période 1945-1948 ne se prêtaient guère à cette innovation langagière. En revanche, la redondance entre le Conseil économique et le Parlement ainsi que le caractère multidimensionnel des interventions qu'on va citer indiquent que le terme est solidement accrédité en 1949, avec toute la richesse de significations qu'on peut lui prêter aujourd'hui. Ces différentes remarques conduisent à dater de 1949 la proclamation de la politique du logement.

Comme on sait, on n'en restera pas aux déclarations de principe : les développements des années 1950 et 1960 donnent rétrospectivement une importance singulière aux événements de 1948-1950.

On remarque en passant un trait de naissance, qui est tout à fait explicite dans l'approche du Conseil Économique et qui se maintiendra sous diverses formes dans le temps. "L'habitat rural" étant conçu comme un objet spécifique, la "politique du logement" est généralement comprise comme un ensemble de dispositifs concernant le seul logement urbain. En raison des mouvements démographiques en cours, il n'est pas contestable que ce dernier représente l'essentiel de l'objet, mais on a montré dans le premier volume qu'il y a aussi fort à faire du côté rural, à la fois parce qu'y subsiste une masse de logements déficients, et parce que c'est le moule où se forment les habitus des migrants.

189 Une réalité incontestable, et qui restera longuement d'actualité, comme on le montrera dans chapitre 2, Les loyers et l'habitat existant.

190 Annonçant la future loi Minjoz de 1950, le rapporteur Malécot fait également part de son souhait de voir les caisses d'épargne autorisées "à engager largement une partie de leurs disponibilités dans les programmes d'HBM".

191 Soit environ 30 à 35 000 logements HBM : enfin un programme non-négligeable!

Rendu prudent par les déconvenues du passé, le sénateur insiste toutefois "très vivement pour que les crédits de 1950 ne soient pas victimes de certaines des maléfiques économies de Mr. le Ministre des Finances, maléfiques économies qui tuent au lieu d'être salutaires".

demande l'annulation des actes de 1941 et 1942 qui supprimaient certains privilèges des organismes d'HBM. Il se prononce au contraire pour une reconnaissance de l'utilité publique de ces organismes,¹⁹³ et une dispense de "l'impôt sur les sociétés", auquel le ministère des Finances cherche à les soumettre en vertu de dispositions de droit commun établies par des décrets récents (2 décembre 1948, 4 octobre 1949). Le sénateur n'a garde d'oublier le monde agricole, dont l'habitat doit naturellement être amélioré. Et, pour le milieu urbain, il souligne que la lutte contre les taudis exige une "politique foncière" – en filigrane : la mise en œuvre, enfin, de ce droit d'expropriation au profit des collectivités territoriales qui est évoqué depuis la loi de 1902.

Reste la question des coûts, affaire déterminante s'il en est, et qui, on l'a vu dans la première partie, a eu pour effet de laisser à l'état virtuel nombre de projets d'intervention du Premier Vingtième siècle. Le sénateur fait d'abord valoir les effets positifs qu'on recueille à la suite d'un début d'assainissement des finances de l'État. Les "paiements réguliers" d'organismes d'HBM plus convenablement financés ont déjà permis d'obtenir des baisses consistantes de la part des entrepreneurs.¹⁹⁴ Reprenant ensuite un thème de saison, il parie sur "l'amélioration technique de la construction" en détaillant certaines conditions qui font écho à son propos

Dans le document Td corrigé la politique du logement en france (1945-1970) - TEL (thèses pdf (Page 61-79)