Dans son principe, et d'un point de vue analytique, la constitution d'une politique du logement peut se décomposer en trois moments242 :
1) la connaissance de la situation,
2) l'évaluation quantitative et qualitative des objectifs, 3) le plan d'action qui permet d'atteindre ces derniers.
Faisant suite aux linéaments marqués du sceau de la contingence qui ont émergé durant le Premier Vingtième siècle, on se propose maintenant de passer en revue chacune de ces dimensions, et d’en expliciter le contenu dans la conjoncture où une politique relativement conséquente prend forme pour la première fois en France. Dans la mesure où la détermination de normes qui représentent les objectifs à atteindre pour l’ensemble des logements est étroitement liée à la connaissance de la situation de départ, on traitera ces deux aspects dans le cours d’un même développement.
De la connaissance de la situation à la fixation des normes.
De ce point de vue, la base indispensable est double : d'une part, un outil statistique exhaustif, fiable et aussi sophistiqué que possible; d'autre part, des enquêtes de terrain qui rendent compte des situations concrètes et donnent corps aux questions qu'il y a lieu de se poser. Ces éléments, qui constituent d'une certaine manière l'infrastructure du projet au point de départ, ne sont pas moins nécessaires par la suite pour mesurer les résultats acquis.
Un prototype ancien de la démonstration statistique est représenté par l'œuvre de Cerdà et son étude très fouillée des conditions d'habitation à Barcelone. Dans l'entre-deux-guerres français, le recours aux résultats des recensements et aux données de la Statistique Générale de la France devient un fait constant de la part de ceux qui s'attachent à faire émerger la nature et l'ampleur du problème du logement comme en témoignent, en faisant la somme de travaux antérieurs, les thèses d'Isaac et d'Olchanski. L'un et l'autre de ces auteurs souffrent néanmoins de l'insuffisance des sources. Olchanski déplore qu'aucune statistique du logement n'ait été publiée après le recensement de 1926, ce qui contraint à des "évaluations hypothétiques"243. Quant à Isaac, il insiste à plusieurs reprises sur la "nécessité d'établir des statistiques précises", une "nécessité" qu'il appartient à l'état et aux collectivités territoriales d'assumer. Il réclame notamment que la Statistique Générale de la France complète "ses vastes enquêtes, effectuées tous les quinze ans, par des recherches moins systématiques mais plus fréquentes"244 Si on se plaint des terrae incognitae que laissent les sources statistiques et, ce, d'autant plus amèrement qu'on mobilise effectivement celles-ci, les réflexions sur les savoir-faire se poursuivent. En 1945, un article de la Revue Économique et Sociale expose les principes des enquêtes par sondage stratifié pour en vanter l'efficacité et le coût raisonnable.
L'auteur en préconise l'emploi régulier en matière de logement : il préfigure ainsi les
"enquêtes-logement" qui seront ultérieurement développées par l'INSEE245.
242 Des moments qui ne sont pas de l’ordre des temporalités mais des catégories associées à un raisonnement et qui, en tant que tels, sont en interaction simultanée.
243 OLCHANSKI (Claude), Le logement des travailleurs français, Droit, Paris, 1945, p. 70.
244 ISAAC (Philippe), Le problème de l'habitation urbaine en France. Étude des moyens pouvant contribuer à une amélioration du logement, Droit, Lyon, 1943, p. 235 et 54.
245 MONGOBERT (Antoine), "Le problème du logement", in Revue d'économie sociale, n°21, novembre 1945.
Dans l'après-guerre, le recensement devient un outil de base, comme l'atteste la présence de nombre de documents de l'INSEE qui y ressortissent dans les archives des ministères successivement chargés de la construction ou encore, vers la fin de la période qui nous intéresse, la mobilisation substantielle qui en est faite dans l'essai du groupe Delors sur la prospective du logement. Cette étude s'ouvre d'ailleurs sur l'expression d'un vif regret : "les données les plus récentes, celles qui résultent du notamment du recensement de 1968 […], n'étaient pas connues lorsque le groupe a mené ses travaux"246. Pour être fondamentales, notamment au plan démographique et parce que ce sont les seules qui reposent sur une enquête exhaustive, les données qui sont publiées à la suite des recensements n'en restent pas moins maigres pour ce qui concerne spécifiquement le logement. Cette situation qui résulte à la fois de la minceur de la rubrique consacrée au logement dans les questionnaires et des choix qui sont opérés au stade du traitement posera longuement problème, comme le montre le fait qu'on trouve, parmi les "sujets" traités en 1960 au Conseil supérieur de la construction un rapport intitulé "Nécessité et urgence d'un recensement national utilisable pour l'orientation de la politique de la construction et du logement"247 La réponse viendra sous la forme, moins coûteuse, d'un développement des enquêtes-logement. Un premier essai est effectué par l'INSEE en 1955; il est réitéré en 1961, et, à partir de 1963, les enquêtes-logement se font avec un rythme et un contenu sensiblement comparables à leur forme actuelle.
Sur le second aspect, les études de terrain, les prototypes modernes remontent aux enquêtes de l'inspecteur du travail Villermé (1835-1850), une tradition continuée notamment par Le Play ou les frères Pelloutier. Dans l'entre-deux-guerres, l'intérêt pour les études situées paraît toutefois avoir connu une éclipse. Dès lors qu'on dispose de la Statistique Générale, on est plus porté à l'usage de données d'échelle nationale, comme le montrent les travaux d'Halbwachs, qui font souvent référence, notamment pour Isaac ou Olchanski. Comme toujours lorsque les seules données locales sont celles qui sont élaborées à l'échelle nationale pour toutes les localités, on subit une déperdition de substance. Cette tendance à l'abstraction chiffrée se prolonge après guerre. Elle est illustrée par les "enquêtes départementales" sur les
« besoins » qui sont commanditées par la Direction de l'aménagement du territoire d'André Prothin248. On ne manque pas d'être déçu lorsqu'on entre dans ce dossier, car le travail
"d'enquête" se borne à mettre en rapport, commune par commune, les effectifs démographiques de 1936 et de 1946, bref à constituer un tableau qui aurait pu être publié par l'INSEE. En 1963, on retrouve la même minceur dans les fiches sur la situation départementale de l'habitat qui sont soigneusement collationnées par Louis Morel, directeur du cabinet, et qui constituent manifestement un de ses instruments de travail249.
On rencontre néanmoins, dans la masse des documents de l'État, des études attachées à une situation et à un territoire. La catégorie la plus ancienne correspond à des travaux sur les aspects dramatiques de l'habitat250, qui proviennent généralement d'associations locales et qui paraissent souvent avoir été insérées dans les dossiers par raccroc, soit qu'elles aient été transmises par les services départementaux, soit qu'elles aient été collectées par des fonctionnaires centraux en déplacement. Appartiennent par exemple à cette catégorie une série de notes et enquêtes des Centres de Propagande et d'Action Contre les Taudis (PACT)
246 Commissariat Général au Plan, sous la direction de DELORS (Jacques), Plan et prospective : le logement (1968-1988), Armand Colin, Paris, 1970, p. 7.
247 Versement 770818, art. CAB 57, activités et rapports du Conseil supérieur de la construction (président : Philippe LAMOUR), 1960-1963; "sujet" log 302 : WURMSER (L.), Nécessité et urgence d'un recensement national utilisable pour l'orientation de la politique de la construction et du logement, juillet 1960.
248 AN, versement 770775, art. AT 148 à 154.
249 AN, versement 770828, art. CAB 956 à 986.
250 …et dont le rôle instrumental dans la constitution du plaidoyer sur les « besoins » n'est que trop transparent.
datée de 1953-1958251, un dossier de la Ligue contre le taudis (vers 1955)252, une étude sur
"Les taudis à Hautmont" (Nord, vers 1955)253, ou, plus tardivement, une étude intitulée
"Taudis à Nantes (1966)254.
Il faut attendre les années 1960 pour voir se développer une masse de travaux territorialisés qui correspondent à des commandes de l'État ou à des commandes passées dans le cadre de procédures initiées par l'État. De ces travaux, le plus gros concerne l'étude de patrimoines immobiliers, avec son cortège de relevés, de diagnostics sur l'état du bâti et d'estimatifs des mesures de réhabilitation. La préoccupation est présente dans le versement 860662 sur la rénovation urbaine, où on dénombre une trentaine d’études de la SARPI (Société Auxiliaire de Rénovation du Patrimoine Immobilier d'Intérêt National) dans les villes où on ne procède pas par la table rase. (Saumur, Tours, Blois, Le Mans, Lyon-Saint-Jean, Le Puy en Velay, Uzès, Avignon,…). Elle fonde les volumineuses études "historiques, architecturales et urbaines" ou "immobilières et architecturales" qui nourrissent les 285 articles des versements 880253 et 890320 sur les secteurs sauvegardés pris en application de la loi Malraux de 1962.
Mais on retrouve aussi des travaux sur les situations dramatiques, concernant notamment le logement des "asociaux" ou des immigrés vers 1960-1962255. Vers la fin de la période on voit apparaître des études, déjà très critiques, sur les "grands ensembles" et les ZUP fraîchement construits (1969-1973)256.
En fin de compte, et même si on peut nourrir quelques inquiétudes sur la perception des situations locales, de leur dynamique, de leurs aspects qualitatifs, etc., on peut conclure que la situation du logement est bien ou relativement bien connue. Elle est en tout cas suffisamment connue dès l'entre-deux-guerres, et plus encore dans les années 1950 et 1960 : on dispose effectivement de la base d'informations qui rend possible la conception, l'exécution et le suivi d'une politique du logement.
Il n’y aurait pas lieu de mettre en place une politique du logement si on estimait que la situation, telle qu’elle est connue, répond aux objectifs qu’on croit juste et nécessaire de proposer. Inversement, le décalage entre les objectifs qu’on retient et la situation du moment crée l’espace où s’installe le programme à exécuter. Il s’entend alors qu’un programme d’intervention doit – ou devrait être – "réalisé". C’est pourquoi les objectifs eux mêmes, puis année après année, l’exécution constituent l’enjeu d’arbitrages à tous niveaux. Contrairement à la perception qui s’impose lorsqu’on se place du point de vue des praticiens de l’aménagement ou de la conception (voire des habitants, en tant qu’ils font construire), les normes ne se présentent pas ici comme des contraintes, mais comme autant d’éléments malléables auxquels on donne forme avec une certaine latitude d’appréciation. On ne saurait comprendre autrement les mouvements de va-et-vient dont on aura à rendre compte et, naturellement, on est là en présence d’enjeux majeurs.
Au stade de la programmation de long terme, l’enjeu porte d’abord sur les perspectives démographiques : taux de variations attendus, configuration des ménages et des familles, migrations internes et externes. Exercice foncièrement spéculatif où interfèrent des valeurs morales et des tendances que les spécialistes acceptent de reconduire ou non, la projection démographique sur longue période invite à la prudence. On recourra donc de plus en plus
251 AN, versement 770775, art. AT 141.
252 AN, versement 770775, art. AT 142.
253 AN, versement 771086, art. C 2272.
254 AN, versement 840230, art. C 6568.
255 AN, versement 850386, art. C 7674.
256 AN, versement 840230, art. C 6528.
souvent à la méthode des scénarios contrastés, avec le risque qu'une combinaison avec d'autres hypothèses tout aussi contrastées, affectant par exemple les normes d'occupation, finisse par vider la prévision de son sens, comme on l'a vu avec l'aventure survenue au groupe Delors. Même en ce qui concerne la projection démographique proprement dite, le recours à des scénarios différenciés ne met pas à l'abri de sérieuses déconvenues. C'est ainsi que l'Avant-projet de programme duodécennal pour la Région de Paris se fondait en 1963 sur la prévision d'une population de 65 à 70 millions d'habitants en France métropolitaine pour l'an 2000, dont 12 à 16 millions dans l'actuelle Île-de-France, en partant respectivement de 46 millions et de 8,5 millions en 1962.257 Comme on le sait maintenant, on ne dépassera guère 59 millions pour la France métropolitaine, et 11 millions pour l'Île-de-France, ce qui laisse dans un cas comme dans l'autre, un décalage d'un tiers par rapport aux accroissements attendus dans l'hypothèse la plus faible.
Un second enjeu porte sur la norme selon laquelle on entend que la population soit logée.
"La" norme, c'est-à-dire un ensemble complexe :
- norme technique : somme de réquisits concernant l’art de bâtir (sécurité, durabilité, hygiène);
- norme d’équipement : ce qui est requis et ce qui ne l’est pas ;
- norme spatiale : allocations de volume, en nombres de pièces ou en surface.
Comme l’objet est d’assurer un certain niveau de service à toute la population, les normes se présentent sous la forme d’un minimum qui fonde l’intervention spécifique de l’État là où les conditions sociales font que l’objectif ne pourrait être atteint. Dans la mesure où il s’agit d’un minimum, on pourrait attendre que le progrès se traduise par une réévaluation périodique, à la manière du salaire minimum.258 Cela ferait apparaître de nouveaux « besoins » reconnus, et cela aurait pour conséquence une succession de situations où le « progrès » se lirait dans l’évolution des normes plutôt que dans la chronique brute des résultats. En effet, la norme se faisant plus exigeante, il se pourrait que la proportion de logements « insuffisants » à un égard ou un autre se maintienne, voire s’accentue, alors que la situation réelle s’améliore. Ce qui serait la clé d’un progrès continuellement soutenu par les autorités publiques mettrait alors en fâcheuse posture en matière de communication, nombre de commentateurs s’en tenant à une vue des résultats chiffrés qui se limite au premier degré259. Il est par suite clair qu’il est infiniment plus confortable pour l’autorité politique de conserver comme un très précieux patrimoine les normes qui ont été admises à un moment déterminé260. Même un effort minime permet alors de faire valoir une amélioration, jusqu’à ce moment d’apogée parfaitement euphorique où le pouvoir peut proclamer que "l’ère des pénuries est derrière nous"261 en se fondant sur des normes caduques. En tout état de cause, les réévaluations des normes (en hausse ou en baisse), tout autant que l’absence de réévaluation sur longue période, représentent autant d’indices de la signification réelle de la politique du logement.262
257 Préfecture du District de la Région de Paris, Avant-projet de programme duodécennal pour la Région de Paris, Imprimerie de la Ville de Paris, 1963.
258 …qui passe d’ailleurs du salaire garanti (SMIG 1951), au salaire de croissance (SMIC) après 1970.
259 La rectification (plus que justifiée) de la norme d’occupation qui intervient entre l’exploitation du recensement de 1954 et celle du recensement de 1962 nous donnera l’occasion d’exposer un cas illustratif de cette situation. Voir, dans la troisième partie, le paragraphe dédié à la Manipulation des normes d’occupation.
260 …surtout s'il s'agissait d'un moment où des contraintes fortes conduisaient à des préconisations plutôt sommaires.
261 Rapport sur les principales options du IXème plan, 1980.
262 Compte tenu du caractère absolument déterminant de la discussion des normes, on reste confondu par le peu de place qui lui est réservé dans la littérature. Même en faisant abstraction de la préhistoire des années 1920 et 1930, tout se passe comme si on tenait pour sacré l'arbitrage qui a été alors retenu. Légèreté générale ? Refus d'aborder une matière aride ? Mouvement de recul devant une question qui met manifestement en cause l'inertie
On a déjà évoqué dans la première partie le paysage qui émerge des réalisations du Premier Vingtième siècle et des discussions des années 1930 et 1940, ses bases minimalistes comme ses ambitions incertaines en matière de logement social, et on consacrera la troisième partie à un éclairage sur l’évolution des normes de surface, d’équipement et de peuplement. On se cantonnera donc ici à rappeler les choix qui ont été faits lorsque s’est constituée la politique du logement, c’est-à-dire, rappelons-le une fois encore, dans une période soumise à de fortes contraintes.
Il y va tout d’abord de la norme technique, dont l’élaboration et la codification se poursuivent en parallèle avec l’expansion de la production. Comme on n’imagine guère de construire en bois263, que le temps de la terre est révolu, que l’art de bâtir en pierres ou en briques est censé connu, la réglementation qui dit la norme technique s’intéresse d’abord au matériau nouveau que beaucoup attendent comme le messie : le béton armé. Des constructions de l’entreprise Hennebique autour de 1900 – notamment une foule de terrasses et de bâtiments industriels – au mur de l’Atlantique en passant par la ligne Maginot et des applications de plus en plus fréquentes au bâtiment civil, le matériau « nouveau » a déjà longuement fait ses preuves. Il ne reste plus qu’à codifier son usage, ce qui sera effectué, notamment par les réglementations "béton armé" de 1945, 1960, et 1968. Le trait remarquable de cette première volée de codification est qu’elle s’attache exclusivement à une logique "poteau-poutre". On pourra à loisir souligner que cela s’inspire de l’idée du plan libre cher aux « modernes ». Il reste que c’est plutôt une idée de projet usinier, de plateaux de bureaux ou de centre commercial, et que cela ne correspond pas précisément à l’usage du béton qui s’est imposé en matière d’habitation264, traduisant un premier décalage très lisible entre le projet d’État et la réalité de l’effort de construction.
Quant à la codification de ce qui concerne l’hygiène, la sécurité et les diverses installations rapportées à la structure, elle fera l’objet, après des textes épars, d’un travail systématique au cours des années 1960. En relation avec le CSTB, la Direction de la construction élabore alors une série de textes qui jettent enfin les bases de notre actuel Code de la construction. Cest de cet effort de plus de dix ans (1958-69) que le versement 890276 des Archives nationales rend compte. A côté d’éléments concernant les normes générales ou, en fin de période, l’application de l’informatique dans le bâtiment (1967-1969), un ensemble de 93 articles
de l'État ? Difficulté politico-psychologique persistante à assumer que des populations, même pauvres, peuvent, autant que l'auteur de ces lignes, prétendre à un logement qui, comme le SMIC, serait "de croissance" ? On ne sait. Mais il faut le mordant d'un Gilbert Mathieu et, peut-être, l'atmosphère des "Trente Glorieuses" pour oser contester ouvertement, quoique brièvement, un arrangement qui est devenu un monument d'État :
"[…] il est peu raisonnable de déclarer normale l'existence de six personnes dans quatre pièces, ou de sept ou huit personnes dans cinq pièces. Cela correspond -pour prendre un cas-type- à une famille où quatre enfants de six à dix-huit ans et de sexes différents n'ont que deux chambres pour faire leurs devoirs et coucher." (Peut-on loger les français ?, Seuil, Paris, 1965, p. 12.)
Un peu emporté par son élan, Gilbert Mathieu omet au passage de préciser que son "cas-type" requerrait une parité entre les deux sexes. En cas de répartition inégale des enfants selon les sexes, le respect de la norme impliquerait une chambre supplémentaire.
263 À la fin de la période qui nous intéresse, les auteurs du recensement de 1968 s'attachent à juger la qualité du bâti en discriminant les "murs et toitures en dur" (94% des immeubles). Il est alors frappant de les voir énumérer limitativement les matériaux constitutifs des murs "en dur" : "pierre, pierre de taille, meulière, moellon, brique pleine, brique creuse; béton, bloc aggloméré, parpaing enduit". Il reste à en conclure que le bois et la terre sont, au choix, des matériaux précaires ou des matériaux mous. (Voir INSEE, Recensement général de la population de 1968. Sondage au 1/20. Logements et Immeubles Paris, 1972, p. 216.)
264 La construction de logements a massivement opté pour les systèmes structurels à refends porteurs, qui présentent le double avantage de fournir une grande partie des cloisonnements en même temps que la structure, et d’assure des séparations phoniques acceptables là où on dispose de murs lourds.