La monarchie entre rationalisation et collaboration

Le concept de monarchie administrative eut comme effet positif de déplacer la lorgnette vers un 18e siècle plus affirmé dans ses velléités de gestion, et pourtant moins étudié que les mises en chantier du 17e siècle. S’il est vrai que la fin de l’Ancien Régime amorce une « ère d’administration active141 », ce concept pourrait-il réconcilier la pratique du pouvoir avec sa théorie, prise dans les débats sur l’absolutisme ? Serait-il possible que la monarchie administrative soit simplement la « réalisation concrète [d’une] monarchie absolue142 » inchangée dans son essence ? Reprenons ici l’opposition préconisée par Fanny Cosandey et Robert Descimon pour voir en quoi consistent les « travaux pratiques » de « la monarchie au travail sur elle-même143 ».

Pour Joël Cornette, l’affermissement de l’État moderne repose autant sur des gestes concrets que sur le principe de la souveraineté. Disposant de peu de moyens pour affirmer sa puissance, le pouvoir doit se partager entre des actions exemplaires ponctuelles et la représentation permanente de son autorité. La multiplication des domaines d’intervention étatique à partir du règne de Louis XIV a rendu nécessaire autant qu’elle a permis la construction d’un appareil d’État et sa professionnalisation autour d’une nouvelle distribution du pouvoir. En l’absence de premier ministre, les plus en vue de ce système sont les secrétaires d’État : quand ce n’est pas par accord direct avec le roi, ce sont eux qui prennent la majorité des décisions144. Le pouvoir des secrétaires d’État prend le pas sur celui des conseils traditionnels, au point que certains historiens y ont vu une perte de pouvoir du roi, à qui le système aurait échappé. Faute d’une véritable administration intermédiaire, le rôle de relais entre le pouvoir central et l’échelon local revient à l’intendant.

140 Fanny Cosandey et Robert Descimon, L’absolutisme en France : histoire et historiographie, p. 112.

141 Antonio Manuel Hespanha, « Paradigmes de légitimation, aires de gouvernement, traitement administratif et agents de l’administration », dans : Robert Descimon, Jean-Frédéric Schaub et Bernard Vincent, dir., Les figures de l’administrateur : institutions, réseaux, pouvoirs en Espagne, en France et au Portugal, 16^e-19^e siècles, p. 26.

142 Fanny Cosandey et Robert Descimon, L’absolutisme en France : histoire et historiographie, p. 21 et p. 295.

143 L’expression est de Denis Richet : « La monarchie au travail sur elle-même », dans Id., De la Réforme à la Révolution. Études sur la France moderne, p. 425-445 ; Fanny Cosandey et Robert Descimon, L’absolutisme en France : histoire et historiographie, p. 21.

144 Joël Cornette, « La « monarchie exécutive » du premier 17e siècle », dans : Joël Cornette, dir., La monarchie entre Renaissance et Révolution 1515-1792, p. 196 ; José Manuel Lopes Subtil, « Inspecteurs, intendants et surintendants. Structures administratives portugaises au 18e siècle », dans : Robert Descimon, Jean-Frédéric Schaub et Bernard Vincent, dir., Les figures de l’administrateur : institutions, réseaux, pouvoirs en Espagne, en France et au Portugal, 16^e-19^e siècles, p. 136 ; Fanny Cosandey et Robert Descimon, L’absolutisme en France : histoire et historiographie, p. 146 ; Roland

Secrétaires d’État comme intendants s’appuient sur un nombre grandissant de commis qu’ils recrutent eux-mêmes. La création de ce nouveau type d’agent d’État est au centre de la modernisation de l’appareil administratif, qui rompt ainsi avec le régime de distinction antérieur – fondé sur la dignité et l’honneur – au profit du mérite individuel, bien que le système des clientèles et les recommandations conservent leur importance. Standardisation des cheminements de carrière, délégation de l’autorité par commission et salarisation des commis complètent le processus qu’Hervé Drévillon appelle la « fonctionnarisation des serviteurs de l’État145 », preuve selon lui que la monarchie administrative serait porteuse d’un nouveau modèle politique. Compte tenu de la culture politique d’Ancien Régime, qui ne distingue pas encore totalement la fonction et son titulaire, l’utilisation du mot fonctionnaire n’est pas sans danger d’anachronisme. Fonctionnarisée ou pas, l’administration au siècle des Lumières gagne en autonomie en fixant ses propres règles de comportement et d’évaluation. La hiérarchie influe encore sur la distribution du pouvoir et l’arbitrage des conflits, mais désormais elle pèse moins que l’impératif d’utilité. Le mercantilisme associant la puissance du monarque à la faculté contributive de ses peuples, la tradition statistique née à l’époque de Colbert prend de l’ampleur à mesure que l’autorité du roi s’étend sur les provinces¹⁴⁶. L’impact de ces changements est visible notamment sur le plan fiscal : au fil du 18e siècle, une meilleure connaissance des ressources du royaume et l’amélioration de la tenue de registres et des mécanismes de vérification rendent l’évasion fiscale plus difficile. La lenteur des communications n’aide cependant pas à l’efficacité du système et même si le personnel administratif est plus nombreux, il ne l’est pas assez pour gérer des populations et communautés aussi diversifiées, sans compter la coexistence de plusieurs systèmes juridiques dans le royaume¹⁴⁷. Longtemps négligée, la dimension spatiale du pouvoir intéresse de plus en plus les chercheurs, sensibles aux problèmes concrets posés par la distance quant au contrôle et à la gestion

Mousnier, Les institutions de la France sous la monarchie absolue 1598-1789. Tome 2 : Les institutions de la France sous la monarchie absolue 1598-1789, p. 242.

145 Hervé Drévillon, « La monarchie des Lumières, réforme ou utopie ? 1715-1774 », dans : Joël Cornette, dir., La monarchie entre Renaissance et Révolution 1515-1792, p. 320, voir également p. 299 et p. 313 ; Roland Mousnier, Les institutions de la France sous la monarchie absolue 1789. Tome 2 : Les institutions de la France sous la monarchie absolue 1598-1789, p. 30.

146 Denis Richet, La France moderne, l’esprit des institutions, p. 79 ; Philippe Minard, La fortune du Colbertisme. État et industrie dans la France des Lumières, p. 115 et p. 171 ; Daniel Roche, La France des Lumières, p. 35 et p. 201.

147 Michael Kwass, « A Kingdom of Taxpayers : State Formation, Privilege and Political Culture in 18th century France », The Journal of Modern History, 70, 2 (1998), p. 305 et p. 319 ; David Bien, « Les offices, les corps et le crédit de l’État : l’utilisation des privilèges sous l’Ancien Régime », Annales ESC, 43, 2 (1988), p. 389 ; Bernard Vonglis, La monarchie absolue française : définition, datation, analyse d’un régime politique controversé, p. 119 ; Fanny Cosandey et Robert Descimon, L’absolutisme en France : histoire et historiographie, p. 53.

quotidienne du territoire. La nature des sources disponibles est sans doute responsable de la tendance qu’avaient naguère les historiens à surestimer les capacités administratives de la monarchie : issus en majorité du pouvoir central, les textes officiels peuvent certes nous renseigner sur les consignes données aux agents de la monarchie, mais ils sont moins bavards quant à leur application et l’obéissance de la population¹⁴⁸. Comme le souligne Philippe Hamon, on ne peut reprocher à la monarchie son manque d’ambition, mais il faut se garder de tenir pour acquise l’exécution de toutes les réformes envisagées et reconnaître certaines d’entre elles pour ce qu’elles sont demeurées : des projets¹⁴⁹.

En dépit des réserves des historiens, selon Daniel Roche la monarchie française représenta aux yeux des Européens du 18e siècle une forme de perfection de l’État monarchique : la prééminence des secrétaires d’État sur les conseils et les parlements de province, la monopolisation du pouvoir administratif par une classe politique proche du pouvoir central, l’envoi de maîtres des requêtes pour administrer les provinces et une hiérarchie ordonnée de bureaux et tribunaux appliquant les édits auraient réussi mieux qu’ailleurs à faire circuler le pouvoir du centre à la périphérie. Parvenue à imposer sa hiérarchie malgré la pérennité d’institutions anciennes, l’administration monarchique aurait réussi à tirer son épingle du jeu d’un enchevêtrement de pouvoirs hérité de l’époque féodale et qui assurait alors la cohésion de la société150. Selon Vivian Gruder, il subsisterait tout de même une certaine confusion juridictionnelle, qui causerait les rivalités entre intendants et institutions provinciales, au contraire des conflits entre secrétaires d’État et intendants qui découleraient avant tout de rivalités politiques¹⁵¹.

148 Philippe Hamon, « « Voyez aux Provinces esloingnées de la Cour… » : Enjeux spatiaux de la construction monarchique française (16e-18e siècles) », dans : Brigitte Caulier et Yvan Rousseau, dir., Temps, espace et modernités. Mélanges offerts à Serge Courville et Normand Séguin, p. 323-333 ; Philippe Minard, La fortune du Colbertisme. État et industrie dans la France des Lumières, p. 35 ; Denis Richet, La France moderne, l’esprit des institutions, p. 67 ; Joël Cornette, « La « monarchie exécutive » du premier 17e siècle », dans : Joël Cornette, dir., La monarchie entre Renaissance et Révolution 1515-1792, p. 197.

149 Philippe Hamon, « « Voyez aux Provinces esloingnées de la Cour… » : Enjeux spatiaux de la construction monarchique française (16e-18e siècles) », dans : Brigitte Caulier et Yvan Rousseau, dir., Temps, espace et modernités. Mélanges offerts à Serge Courville et Normand Séguin, p. 331-332.

150 Daniel Roche, La France des Lumières, p. 192-197 ; Alain Guerreau, « Quelques caractères spécifiques de l’espace féodal européen », dans : Neithard Bulst et Robert Descimon, dir., L’État ou le roi : les fondations de la modernité monarchique en France : XIVe-XVIIe siècles : table ronde du 25 mai 1991, p. 93.

151 Vivian Gruder, The Royal Provincial Intendants ; A Governing Elite in Eighteenth-Century France, Ithaca, Cornell University Press, 1968, p. 208.

Traditionnellement, l’exposé des limites de l’absolutisme a mis l’accent sur les lois fondamentales du royaume, présentant une image optimiste de ce régime qui réduirait aisément ses sujets à l’obéissance et dont les seuls vrais freins seraient ceux qu’il s’impose lui-même. Plane ici l’ombre de Tocqueville, pour qui l’administration monarchique a érodé le pouvoir des corps intermédiaires et de la noblesse, laissant des états provinciaux moribonds face à des intendants tout-puissants¹⁵². Dans ce schéma positiviste d’une monarchie en marche vers sa modernité, l’observation de l’État se fait à partir de son sommet et en opposition avec les forces qui lui résistent153. Ne croyant plus guère au pouvoir de la monarchie d’imposer unilatéralement son autorité dans les provinces, les historiens ont à présent intégré cette résistance à l’analyse de la construction de l’État, si bien que la perspective s’est complètement modifiée : d’à partir du centre, l’État est désormais surtout étudié à partir de ses périphéries. Comme le résume William Beik, depuis les années 1970 le paradigme dominant est passé d’une monarchie centralisatrice et modernisatrice à un roi défendant une société traditionnelle. Alors qu’en France les héritiers de l’école des Annales se concentraient sur l’histoire sociale et économique en privilégiant le temps long, les États-Uniens ont gardé une préoccupation pour l’événementiel et tenté d’approfondir l'histoire politique en lui insufflant une dimension sociale. Au cœur de ce changement de paradigme : le concept de collaboration sociale, que Beik a lui-même contribué à définir avec sa monographie sur le Languedoc au 17e siècle154. Selon cette interprétation, l’expansion étatique s’est forcément butée aux pouvoirs locaux, mais elle se serait appuyée en grande partie sur la collaboration des élites et institutions provinciales, la monarchie ne disposant pas de moyens suffisants pour s’imposer. Qui plus est, la monarchie aurait aidé les élites locales à se maintenir en place, en partageant avec elles ses ressources et en gouvernant par le compromis et la négociation. Ce faisant, elle visait moins à abolir les privilèges qu’à les inclure dans son propre système de domination. Dans ce cadre, la concurrence entre institutions devient une arme pour la monarchie, qui la retourne à son avantage

152 John Morrill, « French Absolutism as Limited Monarchy », Historical Journal, 21 (1978), p. 962-963 ; Roland Mousnier et Maurice Pagès, cités dans William Beik, « Review Article : The Absolutism of Louis XIV as Social Collaboration », p. 195 et p. 223 ; Jean-Frédéric Schaub, « Le temps de l’État : vers un nouveau régime historiographique de l’Ancien Régime français », p. 168 ; Julian Swann, « Les États généraux de Bourgogne : un gouvernement provincial au siècle des Lumières », Revue d’histoire moderne et contemporaine, 53, 2 (2006), p. 36 ; Michael Kwass, « A Kingdom of Taxpayers : State Formation, Privilege and Political Culture in 18th century France », p. 336.

153 Joël Cornette, « La « monarchie exécutive » du premier 17e siècle », dans : Joël Cornette, dir., La monarchie entre Renaissance et Révolution 1515-1792, p. 197.

afin de réguler les pouvoirs locaux et d’imposer sa souveraineté155. En somme, plutôt que de soumettre les pouvoirs rivaux (ex. ecclésiastiques), la monarchie se serait construite à même ces corps qui se sont perpétués en « se donnant » à elle156. Pour Alain Guéry et Robert Descimon, l’intégration des communautés au nouvel ordre politique ne serait qu’un des aspects du processus « d’étatisation de la cohésion sociale¹⁵⁷ » dont la collaboration serait à la fois le corollaire et le résultat.

Parmi les exemples de « collaboration » recensés, les états provinciaux ont particulièrement retenu l’attention. Marie-Laure Legay montre qu’en délaissant la défense des libertés provinciales pour se rapprocher du contrôleur général des finances, les états auraient gagné en importance, compensant la perte d’autonomie par plus d’influence sur l’administration provinciale. La noblesse aurait elle aussi contribué à l’intégration des provinces, en s’associant au pouvoir royal en échange de faveurs fiscales. Selon Alain Guéry et Robert Descimon, tout l’effort de la monarchie réside dans ce pari que la valeur des privilèges accordés excédait celle des prérogatives perdues. Le succès de l’intégration politique des pays d’états s’expliquerait ainsi par la faculté de la monarchie de concilier ses objectifs avec ceux des provinces et la rapidité du traitement des doléances provinciales, notamment à travers les bureaux des pays d’états mis en place au début du 18e siècle. Selon cette analyse, l’image des provinces écrasées par le rouleau compresseur de la centralisation monarchique ne serait pas tout à fait juste, puisqu’elles auraient contribué elles-mêmes à dénaturer leurs privilèges pour mieux garantir ceux de leurs dominants158.

155 William Beik, « Review Article : The Absolutism of Louis XIV as Social Collaboration », p. 195-196. D’origine majoritairement états-unienne, ce groupe d’historiens « révisionnistes » de l’absolutisme comprend également, outre Beik, James Collins, Sharon Kettering et François-Xavier Emmanuelli. Pour plus de détails, voir Julian Swann, « Les États généraux de Bourgogne : un gouvernement provincial au siècle des Lumières », p. 48. Voir également Joël Cornette, « La « monarchie exécutive » du premier 17e siècle », dans : Joël Cornette, dir., La monarchie entre Renaissance et Révolution 1515-1792, p. 198-202 ; Fanny Cosandey et Robert Descimon, L’absolutisme en France : histoire et historiographie, p. 163.

156 Jean-Frédéric Schaub, « Le temps de l’État : vers un nouveau régime historiographique de l’Ancien Régime français », p. 166-167.

157 Robert Descimon et Alain Guéry, « Un Etat des temps modernes ? », dans : André Burguière et Jacques Revel, dir.,

Histoire de Francetome 4 : La longue durée de l’État, Paris, Le Seuil, Points histoire, 2000 (1989), p. 325-326.

158Marie-Laure Legay, Les États provinciaux dans la construction de l’État moderne aux XVIIe et XVIIIe siècles, Genève, Droz, 2001, p. 37 et p. 516. ; William Beik, « Review article : the Absolutism of Louis XIV as Social Collaboration »,p. 204. À propos de la noblesse : Jean-François Dubost, « Absolutisme et centralisation en Languedoc au XVIIe siècle (1620-1690) », p. 391 ; Fanny Cosandey et Robert Descimon, L’absolutisme en France : histoire et historiographie, p. 123 et p. 127.

Élevé au rang de nouvelle orthodoxie de l’aveu même de William Beik, le concept de collaboration domine les études récentes sur l’absolutisme français, bien qu’émergent certaines remises en cause159. Le débat actuel consiste moins à savoir s’il y eut collaboration qu’à déterminer si elle fut négociée ou imposée. Les uns expliquent cette collaboration par la nécessité, les autres par la communauté d’intérêts unissant l’État et les groupes sollicités. Pour Vincent Meyzie, ces lectures sont complémentaires et décrivent deux phases distinctes du règne de Louis XIV, qui varient d’une province à l’autre selon son mode d’administration160. Justement, le concept de collaboration, défini à partir de la situation des pays d’états, peut-il s’appliquer aux pays d’élections ? D’autre part, il ne va pas de soi qu’une situation observée durant les trois premières décennies du règne de Louis XIV se prolonge durant les trois dernières et au-delà, sachant que sous Louis XV et Louis XVI, une élite administrative en formation prend peu à peu ses distances par rapport à la cour. En même temps, les grandes factions aristocratiques continuent d’exercer leur influence tout au long du 18^e siècle¹⁶¹. À cet égard, l’articulation de ce concept phare pour le 17e siècle qu’est la collaboration avec le concept de monarchie administrative – qui domine l’étude du siècle suivant – pose problème. William Beik souligne la contradiction entre le processus de rationalisation et les efforts de la monarchie pour renforcer les différences hiérarchiques et ainsi défendre l’ordre traditionnel. Pour Anette Smedley-Weill, le maintien de certains usages locaux limite assurément l’unification du royaume, même s’il ne remet pas en cause le pouvoir royal162. Et si cette contradiction était au cœur du système ? S’il est vrai que se précisent au 18e siècle les contours d’une monarchie administrative, comment son besoin d’uniformité cohabite-t-il avec les privilèges et les velléités d’autonomie des corps intermédiaires ? Comment cette administration qui dépend de la collaboration de ses administrés impose-t-elle son autorité ? Y parvient-elle seulement ?

159 Daryl Dee, Expansion and Crisis in Louis XIV’s France: Franche-Comté and Absolute Monarchy, 1674-1715, Rochester/New York, University of Rochester Press, 2009, 244 p.

160 Vincent Meyzie, « Officiers « moyens » et monarchie absolue : un conflit à Limoges au XVIIe siècle », Revue d’histoire moderne et contemporaine, 53, 3 (2006), p. 47-52.

161 William Beik, « Review Article : The Absolutism of Louis XIV as Social Collaboration », p. 195-199 et p. 221 ; Joël Cornette, « L’État Louis XIV », dans : Joël Cornette, dir., La monarchie entre Renaissance et Révolution 1515-1792, p. 250 ; Hervé Drévillon, « La monarchie des Lumières, réforme ou utopie ? 1715-1774 », dans : Joël Cornette, dir., La monarchie entre Renaissance et Révolution 1515-1792, p. 301.