Livre V : Les prestataires de services
Section 5 : La cellule de renseignement financier nationale
Afirmamos, no capítulo anterior, que o direito a informação e, em particular, o direito de acesso à informação em posse de órgãos públicos constitui um direito humano fundamental, garantido pelo direito internacional como um aspecto do direito à liberdade de expressão. O presente capítulo explora, em detalhes, um conjunto de padrões que devem embasar a legislação sobre direito a informação. Uma série de importantes princípios interpretativos foi estabelecida no contexto do direito à liberdade de expressão. Uma compreensão ampliada do conteúdo específico do direito a informação pode ser obtida a partir das diversas declarações internacionais e veredictos sobre o direito a informação comentados no capítulo anterior. Estas fontes podem ser suplementadas, conforme o caso, pela prática estabelecida na comparação do direito a informação.
A garantia geral do direito à informação no direito internacional, discutida no capítulo anterior, estabelece uma presunção geral em favor da divulgação de informações mantidas por órgãos públicos. A implicação disso é que não apenas os Estados devem garantir o direito a informação, mas também que sistemas eficientes devem ser instaurados para efetivá-lo. Observa o Artigo 2(2) da Convenção Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (ICCPR)134:
Nos casos ainda não tratados pela legislação e outros dispositivos existentes, cada Estado-parte da presente Convenção compromete-se a tomar as medidas necessárias, em consonância com os processos constitucionais e com o disposto nesta Convenção, para adotar leis e outras medidas que se façam necessárias para efetivar os direitos reconhecidos na presente Convenção.
A jurisprudência internacional sobre o direito genérico de liberdade de expressão deixa claro que medidas positivas podem ser necessárias para a instauração desse direito. Por exemplo, muitos tribunais internacionais decidiram que os Estados devem não apenas abster-se de promover ataques contra a mídia, mas que também assumam uma obrigação positiva de impedir a ocorrência de tais ataques.135
Foram estabelecidas obrigações positivas também em relação à situação de emprego136 e em vários outros
134 Resolução da Assembleia Geral da ONU 2.200A (XXI), de 16 de dezembro de 1966, com entrada em vigor em 23 de março de 1976. 135 Ver, por exemplo, Commission Nacionale des Droits de l’Homme et des Libertes v. Chad, outubro de 1995, Comunicação Nº 74/92 (Comissão
Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos); Miranda v. Mexico, 13 April 1999, Relatório nº 5/99, Caso nº 11.739 (Comissão Interamericana sobre Direitos Humanos) e Özgür Gündem v. Turkey, 16 de março de 2000, Pedido nº 23144/93 (Corte Europeia de Direitos Humanos). 136 Ver, por exemplo, Fuentes Bobo v. Spain, 29 de fevereiro de 2000, Pedido nº 39293/98 (Corte Europeia de Direitos Humanos); e Wilson and
the NUJ and others v. the United Kingdom, 2 de julho de 2002, Pedidos nº 30668/96, 30671/96 e 30678/96 (Corte Europeia de Direitos
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contextos.137 Os casos relatados no capítulo anterior, estabelecendo um direito a informação, baseavam-
se todos em uma obrigação positiva dos Estados de instituir direitos humanos.
Ao mesmo tempo, o direito a informação permite algumas restrições. O Artigo 19(3) do ICCPR declara:
O exercício dos direitos previstos no parágrafo 2 deste artigo [o direito de liberdade de expressão] é revestido de deveres e responsabilidades especiais. Portanto, ele pode ficar sujeito a certas restrições, que deverão limitar-se àquelas previstas em lei e necessárias:
(a) Pelo respeito aos direitos ou reputações de outrem;
(b) Pela proteção da segurança nacional ou da ordem pública (order public), ou da saúde pública ou da moral.
Regras semelhantes sobre as restrições são reconhecidas em tratados regionais sobre direitos humanos e em diversas constituições nacionais. Segundo esta disposição, as restrições devem passar por rigoroso teste tripartite.138 A jurisprudência internacional deixa claro que o teste apresenta um elevado padrão
que qualquer interferência deve superar. A Corte Europeia de Direitos Humanos, por exemplo, declarou o seguinte:
A liberdade de expressão, conforme consagrada no Artigo 10, está sujeita a uma série de exceções. Não obstante, precisa ser interpretada de forma estrita e a necessidade de eventuais restrições precisa ser determinada de forma convincente.139
Em primeiro lugar, quaisquer restrições ao direito a informação precisam ser respaldadas pela lei. Não são legítimas as restrições desprovidas de fundamento legal – por serem decorrentes, por exemplo, do mero exercício da discricionariedade administrativa. Esta condição somente é atendida quando a lei em questão é acessível. Além disso, ela precisa ser “formulada com suficiente precisão para permitir ao cidadão ou à cidadã regular sua conduta.”140. Regras indevidamente vagas ou regras que permitem
discricionariedade excessiva na sua implementação não estarão de acordo com o critério. Em segundo, a restrição precisa seguir um objetivo legítimo listado no Artigo 19(3) do ICCPR. Esta lista é exclusiva, embora bastante ampla, de modo que as restrições que visem outras metas, como, por exemplo, impedir o constrangimento do governo, sejam ilegítimas.
Por último, a restrição deve ser necessária para assegurar a proteção da meta daquele objetivo. Os tribunais internacionais determinaram que a palavra “necessário(a)” significa que a restrição deve responder a uma “necessidade social premente” relativa à restrição. Os motivos apresentados pelo Estado para justificar a restrição precisam ser “relevantes e suficientes”, e a restrição precisa ser “proporcional à meta almejada.”141 As restrições que extrapolam aquilo que é necessário, como por exemplo tornando
mais sigilosas as informações do que é estritamente necessário para proteger a meta legítima, não serão aprovadas nesta parte do teste. Além do mais, as restrições precisam ser cuidadosamente elaboradas de modo a restringir o menos possível a abrangência desse direito. A abordagem em que a meta pode ser protegida por meios menos intrusivos deve ter preferência.
Uma série de padrões e declarações internacionais citados anteriormente proporciona valiosa compre- ensão do exato conteúdo do direito a informação, acima desses princípios gerais. Em seu Relatório Anual de 2000, o Relator Especial da ONU sobre Liberdade de Opinião e Expressão apresentou, de forma
137 Ver, por exemplo, Vgt Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland, 28 de junho de 2001, Pedido nº 24699/94 (Corte Europeia de Direitos Humanos);
Vereinigung Demokratischer Soldaten Österreichs and Gubi v. Austria, 19 de dezembro de 1994, Pedido nº 15153/89 (Corte Europeia de Direitos
Humanos); e Platform Ärtze fur das Leben v. Austria, 25 de maio de 1988, Pedido nº 10126/82 (Corte Europeia de Direitos Humanos). 138 Ver Mukong v. Cameroon, 21 de julho de 1994, Comunicação nº 458/1991 (Comitê de Direitos Humanos da ONU), para. 9.7. 139 Thorgeirson v. Iceland, 25 de junho de 1992, Pedido nº 13778/88, para. 63.
140 The Sunday Times v. United Kingdom, 26 de abril de 1979, Pedido nº 13166/87, 2 EHRR 245, para. 49 (Corte Europeia de Direitos Humanos).
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detalhada, os padrões a serem observados pela legislação de direito a informação (Padrões da ONU).142
A Recomendação de 2002 do Comitê de Ministros do Conselho da Europa (Recomendação do CdE) é até mais detalhada, oferecendo, por exemplo, uma lista das metas legítimas que podem justificar exceções ao direito de acesso.143 Outros documentos normativos incluem a Declaração Conjunta adotada pelo Relator
Especial da ONU sobre Liberdade de Opinião e Expressão, o Representante da OSCE para Liberdade da Mídia e o Relator Especial da OEA sobre Liberdade de Expressão em 2004 (Declaração Conjunta),144 os
princípios adotados pelos ministros da Justiça da Commonwealth (Princípios da Commonwealth),145
a Declaração de Princípios sobre Liberdade de Expressão na África (Declaração Africana),146 a Declaração
Interamericana de Princípios sobre Liberdade de Expressão (Declaração Interamericana),147 a Convenção
de Aarhus148 e a decisão da Corte Interamericana de Direitos Humanos, de setembro de 2006, afirmando
o direito a informação.149
Se por um lado, os regimes de direito a informação de diferentes países variam consideravelmente, por outro, apresentam uma série de semelhanças notáveis. Quando a prática possui regularidade, pode ser caracterizada como prática aceita que oferece compreensão ampliada de padrões comuns nessa área. Um princípio subjacente básico que rege o direito a informação é o princípio da divulgação máxima, que flui diretamente das garantias internacionais primárias do direito a informação. Este princípio envolve a presunção de que toda informação sob o controle de órgãos públicos deve estar sujeita à divulgação e esta presunção somente poderá ser afastada quando houver risco prevalente de lesão a um interesse público ou privado legítimo. Outros padrões essenciais são os de que sistemas e processos devem ser estabelecidos para efetivar o direito a informação na prática e de que os órgãos públicos devem envidar todos os esforços razoáveis para facilitar o acesso. Ademais, devem ser implementados sistemas independentes de apelação para impedir a administração de exercer um poder discricionário indevido na interpretação da abrangência de exceções ao direito de acesso, bem como em outros aspectos do direito.
O ARTIGO 19 publicou um conjunto de princípios, Direito do Público a Estar Informado: Princípios sobre a
Legislação de Liberdade de Informação (os Princípios do Artigo 19),150 estipulando os padrões de melhores
práticas em matéria de legislação sobre direito a informação. Estes princípios baseiam-se em leis e padrões internacionais e regionais, na evolução da prática estatal (conforme evidenciado, inter alia, em leis nacionais e veredictos de tribunais nacionais) e nos princípios gerais do direito reconhecidos pela comunidade das nações. O ARTIGO 19 também publicou um Modelo de Lei de Liberdade de Informação,151
que traduz os princípios para a forma jurídica. Este capítulo é organizado em torno de nove princípios primários apresentados no Direito do Público a Estar Informado.
142 Relatório do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Doc. da ONU E/ CN.4/2000/63, de 18 janeiro de 2000, § 44.
143 Recomendação R(2002)2 do Comitê de Ministros aos Estados-membros sobre o acesso a documentos oficiais, 21 de fevereiro de 2002.
144 Adotada em 6 de dezembro de 2004. Disponível em: <http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/0/9A56F80984C8BD5EC 1256F6B005C47F0?opendocument>.
145 Comunicado, Reunião de Ministros da Justiça da Commonwealth (Port of Spain: 10 de maio de 1999).
146 32ª Sessão Ordinária da Comissão Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos, 17 a 23 de outubro de 2002, Banjul, Gâmbia. Disponível em: <http://www.achpr.org/english/declarations/declaration_freedom_exp_en.html>.
147 Adotado pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos em sua 108ª Sessão Regular, 19 de outubro de 2000. Disponível em: <http://www.iachr.org/declaration.htm>.
148 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters, Doc. da ONU ECE/CEP/43, adotado na Quarta Conferência Ministerial no processo “Meio ambiente para a Europa”, 25 de junho de 1998, com entrada em vigor em 30 de outubro de 2001.
149 Claude Reyes and Others v. Chile, 19 de setembro de 2006, Série C nº 151.
150 (Londres: 1999). Disponível em: <http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow. pdf>.