Un certain nombre d’emprunts structurés présents dans l’encours de dette dacquois au 31 décembre 2009 présentant une exposition au risque particulière, la chambre, dans son rapport d’observations définitives de décembre 2011, invitait la commune à se désengager des produits en cause en fonction des opportunités de renégociation qui se présenteraient.
3 la durée de vie résiduelle représente la durée restant à courir avant l’extinction totale de la dette
4 la durée de vie moyenne (DVM), rendant compte de la durée moyenne nécessaire au remboursement du capital restant dû, est influencée par le rythme d’amortissement du prêt, et dépend donc de la durée pendant laquelle le capital est effectivement emprunté ; plus les remboursements sont importants en début de vie de l’emprunt, plus la DVM sera réduite au regard de la durée initiale de l’emprunt ; à l’inverse, plus l’emprunt est remboursé sur des échéances lointaines, plus sa DVM sera élevée et se rapprochera de sa durée initiale
Il convient aujourd’hui de donner acte à la collectivité des efforts entrepris en ce sens avec, cependant, des résultats variés selon les contrats. Les réaménagements qui ont pu être menés à bien ont porté sur deux emprunts à barrière désactivante indexés sur l’évolution du Libor USD 12 mois :
- réaménagement en 2011 de l’emprunt n°9417 au capital restant dû de 1 387 285 € ayant permis de ramener la cotation du risque selon la charte Gissler de 4B à 1B pour un coût que le rapport sur l’état de la dette 2011 qualifie de « modique » (soit 6 135 € en 2012); le prêt réaménagé est un taux fixe de 4,415 % si EURIBOR 12 mois < 5,50 %, sinon il y a application de l’EURIBOR 12 mois sans marge ;
- réaménagement en 2012 de l’emprunt n°9413 au capital restant dû de 2 174 859 € ayant permis de ramener la cotation du risque selon la matrice Gissler de 4E à 1A, soit le niveau le plus faible, grâce au passage à un taux fixe trimestriel de 2,64% moyennant le versement d’une indemnité de sortie anticipée de 365 000 € (autofinancée cette dernière fera l’objet d’un étalement de charges sur la durée résiduelle de l’emprunt, ce qui représente une charge budgétaire annuelle de 17 381 € de 2012 à 2032).
En revanche, l’emprunt le plus dangereux (emprunt DEXIA n°9410 lié à l’évolution de la parité euro-franc suisse déjà évoqué supra) n’a pu être sécurisé malgré les démarches de la commune auprès de la banque et du médiateur spécialisé. Le rapport sur l’état de la dette de la commune au 31 décembre 2012 fait état pour cet emprunt du coût de remboursement anticipé de 5 617 235 € exigé par le prêteur, soit une indemnité supérieure au capital restant dû de l'emprunt à cette date (5 059 592 €) ! Surtout, le risque afférent à cet emprunt est devenu réalité en 2013, la clause d’indexation
« toxique » ayant été appelée à jouer dans un contexte de forte dégradation de la parité de l’euro par rapport au franc suisse, avec des conséquences aussi lourdes qu’on pouvait le redouter pour la commune.
Dans son rapport précité de décembre 2011, la chambre, en s’appuyant sur les évolutions de change défavorables anticipées à l’époque, avait en effet évalué à 525 K€ le surplus d’intérêts envisageable lorsqu’interviendrait la sortie de la période à taux fixe. En fait, le surcoût effectivement constaté pour l’échéance payable au 1er avril 2013 s’est finalement élevé à près de 540 K€, le taux de l’emprunt en cause ayant été porté de 3,30 % à près de 14% par le jeu de la clause d’indexation incriminée qui comporte un coefficient multiplicateur très pénalisant. Pour y faire face, la provision de 300 K€ constituée en 2011 dans cette perspective a dû être reprise à hauteur de 200 K€ en 2013, étant précisé qu’une partie de la charge correspondante avait déjà été imputée sur l’exercice 2012 à l’occasion du mandatement des intérêts courus non échus5.
Le contrat d’emprunt en cause court jusqu’en 2024 et un retour du franc suisse à un cours de change plus favorable aux intérêts de la commune ne semble pas envisagé à ce jour. Il y a donc lieu de s’inquiéter pour l’avenir, sauf à ce qu’interviennent des mesures législatives nationales venant apurer l’encours « toxique » de l’ex banque DEXIA. Dans l’attente, le 19 avril 2013, la commune a engagé un contentieux contre cet établissement devant le tribunal de grande instance de Nanterre en vue d’obtenir l’annulation de deux contrats n’ayant pu être réaménagés, dont cet emprunt indexé sur la parité euro-franc suisse.
5 ICNE du 1/4/2012 au 31/12/2012, l’échéance du 1/4/ 2013 courant depuis le 1/4/2012
En réponse au rapport d’observations provisoires, la commune indique que le solde de la provision déjà constituée (soit 100 K€) « permettra de faire face, si nécessaire, à une évolution plus défavorable de cet emprunt », ajoutant que ladite provision « pourra être modifiée en fonction de l'évolution des anticipations de taux sur les emprunts structurés » et qu’ « à compter de l'exercice 2013 une évaluation du risque pourra être réalisée et retracée, à titre d'information, par des écritures non budgétaires au bilan de la ville ». La chambre recommande qu’il soit procédé à un tel provisionnement pour la totalité du risque à courir jusqu’à l’extinction de la dette en cause, l’instruction budgétaire et comptable M14 comportant désormais des comptes spécifiques dédiés à l’enregistrement des provisions pour risques et charges sur emprunt.
Enfin, si l’ancien maire de Dax fait valoir à ce sujet, dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, que les risques afférents aux emprunts structurés étaient ignorés de l’ensemble des acteurs au moment où la commune a fait le choix d’y recourir, il ne saurait, en tout état de cause, faire grief à la chambre régionale des comptes de ne pas l’avoir alerté sur ce point dans son rapport d’observations définitives du 23 mars 2007. En effet, à cette dernière date, les emprunts qui se révèleront par la suite les plus dangereux pour la commune en raison de leur référence au franc suisse n’existaient pas encore ou bien se présentaient sous une forme différente beaucoup moins risquée. C’est le cas en particulier des emprunts 9414 (souscrit en 2007) et 9410 (issu d’un réaménagement de 2007) dont les intérêts n’ont commencé respectivement à courir que le 1er avril et le 20 décembre 2007.
1.3 DEFINITION ET MISE EN ŒUVRE DE LA POLITIQUE D’ENDETTEMENT
Dans son rapport d’observations définitives du 22 décembre 2011 relatif à la gestion de la dette, la chambre avait relevé la faible implication passée de l’assemblée délibérante dans la définition de la stratégie retenue et dans le suivi de la politique conduite en matière d’endettement, notamment en ce qui concerne le recours aux emprunts structurés. Il y était toutefois donné acte à la commune de certaines évolutions positives récentes ainsi que de ses engagements formulés en réponse aux observations provisoires. Les investigations conduites à l’occasion du présent contrôle ont permis de s’assurer de la mise en œuvre effective de ces derniers.
Il apparaît à cet égard que le conseil municipal dispose maintenant d’une information complète et accessible sur la stratégie de financement de la collectivité au travers de différents supports tels que le rapport sur les orientations budgétaires et le rapport annuel sur l’état de la dette, mis en place à partir de 2012. Il ressort de ces documents que la commune entend désormais limiter le recours à l’emprunt au strict nécessaire « afin de contenir le poids de la dette sur le budget de la ville », privilégier à cette occasion les produits à risque faible (taux fixe ou index monétaires européens), réduire la part des emprunts structurés dans son encours, diminuer l’exposition au risque de l’encours existant en saisissant les opportunités de réaménagement, enfin, utiliser la voie contentieuse pour obtenir l’annulation des contrats les plus « toxiques » n’ayant pu être renégociés.
La chambre avait également invité la commune à mieux encadrer la délégation accordée au maire pour la gestion de la dette. Par délibération du 15 février 2012, le conseil municipal de Dax est venu préciser sur certains points la délibération préexistante du 2 avril 2008 fixant le cadre de la délégation du maire en matière de recours à l'emprunt et de gestion active de la dette sur le fondement des articles L.2122-22 et L.2122-23 du code général des collectivités territoriales.
Les modifications adoptées à cette occasion s’inspirent des préconisations de la circulaire interministérielle du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et de la « charte Gissler ». Elles visent notamment à empêcher la souscription incontrôlée des formules de prêt les plus dangereuses. En conséquence, le maire devra désormais respecter certains principes dans l’utilisation de sa délégation. Ainsi, une mise en concurrence d'au moins deux établissements bancaires sera requise lors de la souscription de nouveaux contrats; les emprunts inscrits au budget pourront être contractés dans la limite d'un risque maximum classé 3C au sens de la charte précitée; enfin, lesdits emprunts devront être libellés exclusivement en euro, leur durée d'amortissement sera limitée à 25 ans et les remboursements « in fine » seront proscrits.
Il y a donc lieu de considérer que les recommandations figurant dans le rapport d’observations définitives de la chambre du 22 décembre 2011 en matière de définition et de mise en œuvre de la politique d’endettement ont, dans l’ensemble, été suivies d’effet.
La chambre souhaite cependant attirer l’attention de la collectivité sur les nouvelles règles prudentielles introduites par la loi n°2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires venues renforcer l’encadrement du recours à l’emprunt par les collectivités territoriales. Il y est notamment prévu que les formules d’indexation des taux variables répondent obligatoirement à des critères de simplicité ou de prévisibilité des charges financières des collectivités6.
6 dispositions codifiées au nouvel article L.1611-3-1 du code général des collectivités territoriales
2 ANALYSE FINANCIERE