L’Ostpolitik de Weimar - – L’approche économique

Chapitre I – L’approche économique

2. L’Ostpolitik de Weimar

a. L’Allemagne à la conquête de la Baltique.

Outre la Grande-Bretagne, l’Allemagne fait aussi partie des grandes puissances qui font reposer leur stratégie baltique sur le plan économique. C’est le cas, du moins, si on considère l’Allemagne comme une grande puissance, une question discutable en 1919. En effet, au début de l’Entre-deux-guerres, le « Kaiserreich », l’Empire allemand, n’existe plus¹⁷⁴. Quant au traité de Versailles, il confirme la déchéance de l’Allemagne de son rang de grande puissance. Pour aller vite, l’Allemagne est désarmée, diminuée géographiquement¹⁷⁵, elle s’engage à payer de lourdes réparations, et sa marge de manœuvre géopolitique est temporairement paralysée¹⁷⁶. D’un autre côté, en dépit de ce bilan certes catastrophique, l’Allemagne connaît un sort bien meilleur que son ancien allié autrichien¹⁷⁷. Elle reste un grand pays européen, elle conserve d’ailleurs des territoires aujourd’hui polonais (Poméranie orientale, régions de Olsztyn, Kwidzyn, Wroclaw et Opole), et son industrie et virtuellement intacte. Par conséquent, si l’Allemagne peut paraître relativement faible à de nombreux égards au début des années 1920, elle n’en est pas moins en mesure de mener une politique économique ambitieuse et efficace dans la Baltique, que John Hiden¹⁷⁸ appelle dans sa thèse Randstaatenpolitik.

Cette « politique des États frontaliers » vise à effectuer une profonde pénétration économique allemande dans les pays baltes, et bien-sûr, à exploiter le fameux « tremplin balte ». Comme les Britanniques, les Allemands cherchent à rétablir le commerce avec la Russie par cette voie. Cependant, contrairement aux Britanniques, les intérêts des Allemands

174 Fin 1918, l’Allemagne consent à instaurer un parlement dans son régime, conformément aux exigences de Wilson. Ils espèrent alors que celui-ci pourrait empêcher une fragmentation de leur nation voulue par la France. Cependant, l’institution d’un Reichstag ne s’avère être que la première étape de la désintégration de l’Empire. La révolution de novembre marque le début de la République de Weimar. D’autres crises, considérées comme faisant partie intégrante de la révolution allemande. L’ordre n’est rétabli en Allemagne qu’après la fin de la révolte spartakiste et la destruction des séparatistes communistes bavarois en 1919. Voir

BROUÉ Pierre, Révolution en Allemagne 1917-1923, Paris, Les éditions de minuit, 1971.

175 L’Allemagne perd la Posnanie, la Prusse orientale, une partie de la Haute-Silésie, Dantzig, Klaipėda et sa région. Certains territoires sont perdus par le traité de Versailles, d’autres par référendums locaux. Voir DUROSELLE (J.B.), Histoire des relations internationales de 1919 à 1945, Paris, Tome 1, 12e édition, Armand Colin, 2001.

176 Voir infra.

177 Le grand Empire austro-hongrois est éclaté en sept parties (Autriche, Hongrie, Italie, Pologne, Roumanie, Tchécoslovaquie et Yougoslavie) dont aucune ne devient une grande puissance, ni même une puissance moyenne.

ne se limitent pas au profit. En réalité, Londres fait figure d’exception parmi les quatre grandes puissances qui agissent autour de la Baltique, car Weimar, Paris et Moscou ont toutes des objectifs géopolitiques à défendre. Nous avons placé l’Allemagne dans la catégorie des pays qui optent pour une approche économique dans la Baltique, mais ses motivations sont d’ordre géopolitique avant tout.

Les difficultés auxquelles sont confrontés les Allemands dans la Baltique sont multiples. Faisons-en l’inventaire. En 1919, les cercles politiques allemands sont encore divisés par leurs perceptions de la Baltique¹⁷⁹. Les défenseurs jusqu’au-boutistes du Baltikum entrent en contradiction frontale avec les représentants des intérêts économiques. Pour Schneemann¹⁸⁰, l’occupation de la Courlande est une épine dans le pied aux efforts de pénétration commerciale. En effet, cette occupation ne contribue qu’à exacerber la germanophobie lettone déjà très forte. Le 25 septembre, le journal Сегодня énumère les auteurs lettons « en camp de concentration¹⁸¹ ». Or la libération de la Courlande n’est déjà qu’une question de temps182. Schneemann en est convaincu, si l’Allemagne ne prépare pas de terrain favorable dans la Baltique « les portes de la Russie seront fermées, et outre nos échecs militaires et politiques, nous nous retrouverons avec une politique commerciale catastrophique dans la Baltique¹⁸³ ». Lorenz-Meyer¹⁸⁴ prévoit de déployer des réseaux d’hommes d’affaires et de voyageurs sous noms d’emprunt pour contourner la mauvaise image des Allemands¹⁸⁵.

179 On rappelle qu’une quantité importante de troupes allemandes est stationnée dans les États baltes en 1919. Leur présence, initialement motivée par les Occidentaux pour repousser les Rouges (voir supra) commence à poser problème lorsqu’elle se chance en conquête militaire de la Baltique.

« The Baltic Provinces », The Manchester Guardian, Manchester, 25.06.1919, <http://search.proquest.com/hnpguardianobserver/docview/476244670/citation/6C4A6828FA4345ADPQ/4>, [Consulté le 15.01.1919].

180 Membre de la commission de la Trésorerie allemande dans la Baltique en 1919.

181 « Латвiя – Списокъ латышей, находящихся въ концентрацiонномъ лагерѣ [Lettonie – liste des Lettons se trouvant en camp de concentration] », Сегодня, no10, Riga, 25.09.1919, <

182 « Латвiя – Къ уходу германскихъ войскъ изъ Курлядiи [Lettonie – Vers l’évacuation des soldats allemands de Courlande] », Сегодня, no10, Riga, 25.09.1919, < http://www.periodika.lv/periodika2-

183 « the door to Russia will be closed and in addition to our military and political failures we shall finish up with a catastrophic trade policy setback in the Baltic ».

HIDEN (J.), The Baltic States … op.cit., p.70.

184 Attaché commercial allemand dans la Baltique.

Autre problème majeur : les réformes agraires. Comme nous avons pu l’évoquer en introduction, l’ancien duché de Livonie au cours de l’Entre-deux-guerres est pareil à un territoire colonial en phase de décolonisation. Les Baltendeutsche sont les colons initiaux du pays, ceux qui ont féodalisé, découpé et développé le territoire. Par conséquent, l’essentiel des terres (90%¹⁸⁶) appartient à une noblesse allemande de la Baltique que l’on appelle les « barons Baltes ». Les Estoniens et les Lettons, autochtones de la Livonie, affrontent leurs anciens maîtres en 1919, et effectuent leurs propres découpages. Premièrement, le découpage entre Estonie et Lettonie, deuxièmement, le découpage interne entre les citoyens. La réforme agraire est similaire dans les deux pays : les propriétaires (essentiellement allemands) sont dépossédés de leurs terres, lesquelles sont éclatées en une multitude de lopins distribués aux citoyens¹⁸⁷. Les lois de la réforme agraire sont votées en Estonie en octobre 1919 et en Lettonie en septembre 1920¹⁸⁸. Un processus similaire est perpétué en Lituanie vis-à-vis des propriétaires polonais. Nous revenons sur les réformes agraires dans le troisième chapitre. En outre, les Baltes cherchent aussi à se prémunir d’une domination économique de la part de Weimar. L’Estonie instaure un système de licence strict, ne permettant que l’importation de produits de première nécessité. Des restrictions similaires sont adoptées en Lettonie le 12 décembre 1918, et valables jusqu’en 1921189.

Cela nous amène au troisième type d’obstacle auquel l’Allemagne doit faire face, les contraintes légales. Pour commencer, en raison du traité de Versailles, le rythme de reprise du commerce extérieur allemand est déterminé par son habilité à payer les réparations de guerre aux vainqueurs. Cependant, il y a aussi des clauses plus spécifiques destinées à réduire la capacité de l’Allemagne à commercer. Par exemple, dans ses échanges avec les puissances de l’Entente, les Allemands doivent accorder la clause NPF sans recevoir la réciproque, pour une durée de cinq ans¹⁹⁰. Il est aussi interdit à l’Allemagne de négocier ses tarifs douaniers avec un quelconque partenaire commercial¹⁹¹. Enfin, le traité de Versailles oblige aussi

186 Ibid., p.36.

187 « États baltes – La propriété foncière en Lettonie », Le Temps, Paris, 09.04.1921, <https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k244340r>, [Consulté le 02.02.2020].

188 GUESLIN (J.), « La France, la naissance des États baltes (Estonie, Lettonie) et le problème de l’influence germanique au début des années vingt », Nordiques, Paris : Institut Choiseul ; Caen : Bibliothèque de Caen, Association Norden, 2007, 1, p.4 ⟨hal-01405401⟩ [Consulté le 29.01.2020] ;

« Lettonie – La réforme agraire et la Constituante », Le Temps, Paris, 11.10.1921, <https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k2445246>, [Consulté le 03.02.2020].

189 HIDEN (J.), The Baltic States … op.cit., p.70.

190 Traité de Versailles, signé à Versailles le 28.06.1919, entré en vigueur le 10.01.1920, art.276. <https://mjp.univ-perp.fr/traites/1919versailles10.htm> [Consulté le 09.09.2020].

l’Allemagne à reconnaître tous les accords signés entre l’Entente et les pays de l’ancien Empire russe¹⁹². Autrement dit, l’Allemagne sera forcée de reconnaître les États baltes de

jure dès que l’Entente le fera, mais aussi et surtout, elle se trouve dans l’incapacité de signer

des pactes avec eux tant que ceux-ci ne sont pas reconnus de jure. Les trois principaux obstacles à la mise en place de la politique des États frontaliers sont donc la campagne baltique et toutes ses répercussions, l’opposition des Baltes à une résurgence de l’hégémonie allemande, et les barrières juridiques érigées par Versailles contre le développement commercial de Weimar. Autant de handicaps qui relativisent des avantages sociaux, démographiques et monétaires¹⁹³ intéressants.

192 Ibid., art.117.

193 Pour rappel, il s’agit de la présence de l’Ostmark dans la Baltique, et de la dépréciation du mark allemand, ce qui le rend beaucoup plus avantageux que la livre britannique.

b. La « table rase » pour débloquer le commerce germano-balte

Compte tenu de la situation, la seule façon pour l’Allemagne de rétablir un minimum sa puissance commerciale est de conclure des accords commerciaux bilatéraux avec les États baltes incluant la clause NPF et ménageant les droits des Auslandsdeutsche. Sur ce point, Weimar décide très tôt de prioriser la Lettonie par rapport aux deux autres pays. En effet, il s’agit du pays le plus intéressant des trois États baltes, pour ses ports, ses infrastructures et son irrigation ferroviaire. Lorenz-Meyer, un des plus précoces défenseurs de la

Randstaatenpolitik, s’exprime en ce sens. « Si le Reich autorise les plus coûteux exports vers

la Lettonie, les avantages des Alliés seraient annulés en un rien de temps¹⁹⁴. »

L’accord provisoire germano-letton, qui sert aussi de traité de paix, est signé dès le 15 juillet 1920 sous le nom officiel de « Accord provisoire de reprise des relations entre Lettonie et Allemagne »¹⁹⁵. Pour contourner l’article 117 du traité de Versailles, l’accord est dit « provisoire » et l’Allemagne s’engage à reconnaître la Lettonie de jure une fois que les Occidentaux l’auront fait. L’Allemagne obtient la clause NPF dans l’article 4 de l’accord, mais s’engage aussi à payer des réparations de guerre à la Lettonie196. L’article 7 confirme un projet de crédit destiné à payer ces réparations. L’article 9 témoigne d’une anticipation sur un prochain accord plus abouti¹⁹⁷. On constate donc que malgré la quantité de réparations dues aux Occidentaux, Weimar consent à reconnaître de nouvelles dettes envers des États tels que la Lettonie car il s’agit d’une condition sine qua non de la poursuite de sa politique balte. De toutes façons, reconnaître des dettes et les payer effectivement sont deux choses différentes, et quand bien-même, une partie des réparations devrait profiter aux

Auslandsdeutsche.

Les négociations reprennent le 21 avril 1921 pour un accord plus approfondi. Les Allemands espèrent deux choses du nouveau traité : la révision du taux de change protectionniste qui désavantage les créditeurs allemands, et des concessions sur les réformes

194 HIDEN (J.), « The Significance of Latvia: A Forgotten Aspect of Weimar “Ostpolitik” », The Slavonic and

East European Review, 1975, vol.53, no132, p.392, « if the Reich permits the most expensive exports to Latvia, the competitive gains of the Allies will be cancelled out in the shortest possible time ».

195 « Возобновленiе сношенiй между Латвiей и Германiей [Rétablissement des relations entre la Lettonie et l’Allemagne] », Сегодня, no154, Riga, 21.07.1920, < http://www.periodika.lv/periodika2-viewer/view/index-dev.html?lang=fr#panel:pa|issue:/p_001_sego1920n154|article:DIVL82|issueType:P>, [Consulté le 03.02.2020].

196 HIDEN (J.), The Significance of Latvia … loc.cit., p.396.

agraires198. De l’autre côté, les Lettons veulent introduire la « clause baltique », selon laquelle les conditions du commerce balte sortiraient du cadre de la clause NPF¹⁹⁹. Les Allemands acceptent rapidement la clause baltique tant que celle-ci n’inclut pas la Pologne. Nous ne nous y attarderons pas ici, mais les États baltes cherchent à former une union politique de large envergure, incluant la Finlande et la Pologne. Or tout projet fédératif entre la Pologne et la Baltique constituerait une terrible entrave à la Randstaatenpolitik. L’Auswärtiges Amt surveille de près l’évolution du projet baltique et s’attache autant que possible à dissuader les Baltes de tisser toutes formes de liens avec leur grand voisin méridional. Du reste, tant que la Pologne en est exclue, la clause baltique n’est pas gênante pour Weimar car les États baltes ont tous le même profil économique. Autrement dit, avec ou sans système préférentiel, le commerce intra-balte reste quasi-nul. Bien que les conditions du nouvel accord soient rapidement entendues, les Lettons ne veulent pas le signer tant que la question des réparations n’est pas réglée. Les Allemands consentent à payer des réparations couvrant la période du 18 novembre 1918 à la fin de l’été 1919200. Les Lettons cependant, s’appuient sur le traité de Versailles et sur le traité de paix russo-letton de 1920 pour demander des réparations couvrant la totalité de la Grande Guerre²⁰¹. Malgré les désaccords, le traité ayant atteint sa forme finale depuis août 1921, il est finalement signé le 27 mars 1922²⁰². Cela n’empêche pas les Lettons de refuser de le ratifier tant que la question des réparations n’est pas réglée. Les négociations de ces accords témoignent bien du fait que la Randstaatenpolitik est à l’œuvre avant Rapallo. En concluant des accords commerciaux, avec une priorité sur la Lettonie, Weimar cherche à dépasser les Britanniques pour profiter aux mieux du tremplin balte. Malheureusement pour les espoirs de Londres comme de Berlin, il devient rapidement évident que la Russie soviétique n’arrive pas à s’exprimer pleinement dans la vie économique balte et son

198 HIDEN (J.), The Significance of Latvia… loc.cit., p.401.

199 En d’autres termes, les États baltes pourraient convenir de termes commerciaux très avantageux sans qu’une autre partie ne puisse réclamer les mêmes termes par la clause NPF.

200 HIDEN (J.), The Significance of Latvia… loc.cit., p.407.

201 Traité de Versailles, signé à Versailles le 28.06.1919, entré en vigueur le 10.01.1920, art.116 <https://mjp.univ-perp.fr/traites/1919versailles4.htm> ; Traité de paix entre la Latvie et la Russie, signé à Riga le 11.08.1920, entré en vigueur le 04.10.1920, art.10. « […] De même les droits que pourrait revendiquer la Russie contre des personnalités juridiques ou contre d’autres États sont également transmis à l’État latvien dans la mesure où ces droits concernent le territoire latvien […] » <https://mjp.univ-perp.fr/traites/1920riga.htm>, [Consulté le 07.11.2020].

202 « Латвiя – латвiйско-германскiй договоръ подписанъ [Lettonie – accord germano-letton signé] »,

Сегодня, no72, Riga, 29.03.1922, < http://www.periodika.lv/periodika2-viewer/view/index-dev.html?lang=fr#panel:pa|issue:/p_001_sego1922n72|article:DIVL154|issueType:P>, [Consulté le 31.03.2020].

commerce extérieur. Comme leurs concurrents britanniques, les Allemands décident de recentrer leurs objectifs sur leurs intérêts dans le marché balte en tant que tel.

La valorisation des intérêts allemands dans la Baltique se traduit par un besoin d’évincer la concurrence britannique. Sur le tremplin balte puis sur leur concurrence, Londres et Berlin suivent des schémas miroir dans la région. La différence fondamentale entre les deux réside dans la meilleure capacité d’adaptation des Allemands, elle-même probablement due au fait que la Baltique ne constitue pas un enjeu critique pour les Anglais. Les Allemands se montrent capables de persistance mais aussi de fluidité, là où les Britanniques perdent beaucoup de temps à espérer le développement d’un commerce russe conséquent. Dès l’arrivée de von Maltzan à l’Auswärtiges Amt en 1920, Weimar abandonne sa politique de défense acharnée des droits des Auslandsdeutsche²⁰³. Lorsque les négociations avec la

Lettonie sont dans l’impasse en raison des réparations, l’Allemagne consent à changer son ordre de priorité au profit de l’Estonie qui demande des sommes très inférieures. Le journal

Сегодня commente en juillet 1921 « De toute évidence, l’Allemagne cherche à créer un

transit vers la Russie soviétique à travers les ports estoniens²⁰⁴ ». Cependant Weimar n’abandonne pas l’idée du commerce direct avec la Russie. En marge des négociations de Gênes au printemps 1922, elle signe l’accord de Rapallo avec la Russie soviétique.

Cet accord a été traité mille et une fois dans l’historiographie des relations germano-soviétiques. Son importance est incontestable sur de nombreux points. Par commodité, il est d’ailleurs possible de dire « Rapallo » pour faire référence à des évolutions de la relation germano-soviétique ayant eu lieu en amont ou en aval de l’accord lui-même. Sans nier son importance, de nombreux historiens se sont attachés à démontrer en quoi Rapallo ne saurait incarner un basculement fatal et résolu de l’Allemagne dans la sphère de Moscou, et ainsi, ne saurait assumer la terrible importance que beaucoup d’Occidentaux lui assimilent pendant 203 La première réaction de l’Allemagne est de combattre frontalement les réformes agraires en soutenant les barons baltes à l’international.

Voir « Nouvelles de l’étranger – Lettonie – Les Baltes contre la loi agraire », Le Temps, Paris, 04.05.1921 <https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k244365b> [Consulté le 03.02.2020].

Cette approche est abandonnée face à la faible perspective de succès. Voir HIDEN (J.), The Baltic States … op.cit.

204 « Очевидно, Германiя намѣрена временно направить транзитную торговлю съ Совѣтской Россiей черезъ эстонскiе порты. »

« Къ текущему моменту [En ce moment] », Сегодня, no156, Riga, 14.07.1921, <

http://www.periodika.lv/periodika2-viewer/view/index-dev.html?lang=fr#panel:pa|issue:/p_001_sego1921n156|article:DIVL140|issueType:P>, [Consulté le 05.03.2020]. Dans la phrase suivante, l’auteur explique voir dans les récents progrès avec la Lettonie la cause du ralentissement des négociations avec Riga. Les Baltes voient donc plus ou moins clair dans le jeu des négociations de Weimar, mais cela ne leur permet pas d’inverser la tendance.

et après cette période205. Pour ce qui nous concerne dans cette partie, Rapallo constitue un tournant car il s’agit d’un traité dans lequel les deux parties renoncent totalement à leurs dettes mutuelles206. Dans le cadre des négociations sur les réparations, l’Estonie demande 250 millions de marks or le 10 juin 1922. L’Allemagne réplique par une contre-revendication et demande à l’Estonie 533 millions de marks-or. La tactique est donc on ne peut plus claire, Weimar veut pousser les Estoniens à renoncer à leurs demandes, et de manière générale, l’Allemagne cherche désormais à promouvoir des accords « à la Rapallo » dans le cadre de sa politique des États frontaliers²⁰⁷.

Tallinn ne consent pas à renoncer à ses revendications. Cependant, faisant toujours preuve de flexibilité, Weimar reporte ses tentatives sur Kaunas qui accepte les termes allemands sur le principe de la table rase²⁰⁸. Cela nous amène donc à une des premières preuves de l’efficacité d’un outil sur lequel nous aurons l’occasion de revenir : les négociations bilatérales. En effet, le comportement de la Lituanie pousse l’Estonie à céder en janvier 1923. Des accords accordant la clause NPF sont signés de part et d’autre en mai (Lituanie) et juin (Estonie) 1923²⁰⁹, reportant finalement la pression sur la Lettonie. Incontestablement, Rapallo est un tournant dans la Randstaatenpolitik de Weimar car son modèle permet une véritable percée dans la Baltique. Disposant d’accords commerciaux lui garantissant la clause NPF dans les trois pays baltes, l’Allemagne est en mesure de distancer définitivement son concurrent anglais dans la Baltique. En 1923, environs 50% des importations estoniennes proviennent d’Allemagne contre 19% de Grande-Bretagne ; en Lituanie, les chiffres sont respectivement de 80% et de 5%²¹⁰. En dépit des épreuves,

205 On peut citer sur ce point, entre autres, HIDEN (J.) The Baltic States … op.cit. ; BOURNAZEL (R.),Rapallo, naissance d’un mythe. La politique de la peur dans la France du Bloc National, Paris, 1974 ; WERTH (N.),

Histoire de l’Union soviétique : de l’Empire russe à la Communauté des États Indépendants (1900-1991), Paris,

Presses Universitaires de France, 2008 ; HAIGH (R.H.), MORRIS (D.S.), PETERS (A.R.), German-Soviet

Relations … op.cit. ; MORGAN (R.P.), « The Political Significance of German-Soviet Trade Negotiations 1922-5 », The Historical Journal, vol.6, no2, 1963, pp.253-271 ; BUFFET (C.), « L’Allemagne entre L’Est et L’Ouest :

Dans le document La concurrence géopolitique dans l’espace baltique de l’Entre-deux-guerres (1919-1940) (Page 54-71)