Les remarques qui suivent ne doivent pas occulter la qualité globale du travail accompli par le centre dans les réponses qu’il adresse aux collectivités qui le sollicitent.
2.1- L’exercice des missions prévues par les textes
2.1.1- Les missions obligatoires
2.1.1.1- Le service de gestion de l’emploi territorial
Ce service de six agents assume les missions dont le centre de gestion a la charge en matière d’emploi.
La gestion de la bourse de l’emploi le conduit à centraliser l’ensemble des offres d’emploi des collectivités ainsi que les attestations de recrutement envoyées par ces dernières. La dématérialisation de cette procédure depuis 2007 a permis au centre de gestion de réaliser une économie de l’ordre de 4 000 € par an et a rendu les offres d’emplois accessibles par le site internet du centre. Ce service est complété par une aide aux personnes à la recherche d’un poste.
Le volet de l’action liée à la gestion prévisionnelle des effectifs de l’emploi et des compétences donne lieu à des études ponctuelles telle que celle menée en 2007 sur la projection des départs en retraite jusqu’en 2017 ou à des participations à des groupes de travail sur l’emploi.
Depuis 2008 le service de l’emploi territorial est en charge de l’aide à l’emploi des personnes en situation de handicap, notamment par le biais d’une convention avec le Fonds d’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique. Les résultats de fonctionnement bénéficiaires de cette activité donnent à penser qu’elle peut être encore renforcée.
2.1.1.2- Service concours
L’organisation des concours destinés à la sélection des futurs fonctionnaires territoriaux constitue l’une des missions centrales du centre qui justifie l’affectation de 18 agents à ce service en charge à la fois de l’organisation matérielle des opérations de concours, de l’accueil et de l’information du public, ce qui l’amène à travailler en collaboration avec le service emploi.
2.1.1.2.1- Etendue des missions du service
Le recrutement des fonctionnaires territoriaux passe par l’organisation de près de 80 types de concours et examens professionnels dont 75 assurés par les centres de gestion.
Bien que l’article 23 de la loi du 26 janvier 1984 ne rende obligatoire cette mission que pour les seuls collectivités et établissements affiliés, aucune des collectivités du Rhône n’a organisé de concours ou d’examen professionnel depuis de nombreuses années. Ces opérations, qui répondent à des besoins occasionnels parfois irréguliers, nécessitent en effet un savoir-faire ainsi que des moyens humains et matériels que le centre est en mesure de mettre à leur disposition.
Le centre de gestion du Rhône se charge, en moyenne, de l’organisation d’une quinzaine de concours ou examen professionnel par an pour environ 1 400 postes ouverts, toutes catégories confondues. Cela l’amène à gérer près de 10 candidats inscrits par poste à pouvoir (soit, en moyenne 70% du nombre des dossiers de candidature retirés) auxquels il faut retrancher environ de 20% d’entre eux qui ne se présentent pas à toutes les épreuves.
L’admission d’un nombre de lauréats supérieur à celui des postes ouverts ouvre aux collectivités qui recrutent un plus large choix mais augmente également le nombre des candidats pour qui la réussite au concours ne se concrétise pas par un emploi.
Mise en place en 2007, concomitamment à l’instauration d’une participation obligatoire de 10 € par candidat inscrit (cf. infra), la procédure de « téléinscription » a permis dès 2009 que 80% des inscriptions soient réalisées par internet. Leur nombre a passé la barre des 21 000 en 2008, année où le ratio entre le nombre de retraits de dossiers et de candidats inscrits a d’ailleurs été le plus faible de la période examinée (67%), de même que le ratio entre le nombre de dossiers retirés et le nombre de candidats effectivement présents aux épreuves, tombé à 50% en 2007. Bien que le procédé de téléinscription explique sans doute l’augmentation (temporaire) du taux de défection, il a permis un allégement des tâches matérielles du centre dans la gestion des courriers.
2.1.1.2.2- Coopération régionale, interrégionale et nationale
Afin de maîtriser les moyens déployés pour le déroulement des concours et examen le centre de gestion a engagé des partenariats avec des collectivités ou d’autres centres de gestion. La collaboration avec d’autres centres de gestion se fait d’abord au niveau régional par la gestion commune de l’organisation des concours et examens professionnels pour divers cadres d’emplois des catégories A et B. Une convention a été signée à cet effet avec les autres centres de la région et une convention du même ordre a été conclue avec le centre de gestion du Puy de Dôme, coordonnateur de la Région Auvergne. L’harmonisation justifie encore la participation du centre à un groupe de travail national.
2.1.1.3- Carrière et assistance statutaire
L’action du service carrière et assistance statutaire se divise essentiellement entre les tâches liées à la gestion de la carrière des agents dont le centre a la responsabilité et le conseil aux collectivités affiliées. Ces activités se caractérisent par leur relative stabilité au cours de la période vérifiée.
Sur cette période, les effectifs d’agents territoriaux n’ont pas connu d’évolution plus notable qu’une très légère baisse globale (-0,4%) qui masque une augmentation des effectifs des agents des catégories A (+10%) et B (+15%).
Tableau 1 : nombre d’agents gérés par le centre (Source : rapports d’activité annuels du centre de gestion)
Le nombre de dossiers examinés en commissions administratives paritaires, préparés par le service carrières, a suivi des évolutions dont les tendances sont comparables mais plus accentuées.
Tableau 2 : nombre de dossiers traités par les commissions administratives paritaires 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Variation moyenne, avec des écarts de 2 à 22 dossiers sur la période) sur laquelle doit se prononcer la commission administrative paritaire réunie en formation disciplinaire. En tant que centre coordonnateur des centres de la région, il assure les conseils de discipline de recours (7 dossiers en moyenne par an).
Il assiste par ailleurs les collectivités affiliées en répondant à leurs questions juridiques relatives à la fonction publique territoriale. Pour les collectivités non affiliées, cette assistance est accordée sur la base de conventions annuelles3. Globalement, en nombre de sollicitations (appels téléphoniques, fax, courriers électroniques), l’activité du service, qui a subi en 2007 (année de la réforme législative du 19 février 2007) une nette augmentation de 25%, paraît, en moyenne, avoir connu un certain repli. Ce recul apparent s’explique toutefois par un changement du mode de comptabilisation des sollicitations des collectivités.
Le service carrière et assistance statutaire gère enfin le secrétariat du comité technique paritaire dont l’activité a connu une hausse d’activité de 27% au cours de la période vérifiée.
2.1.2- Les missions facultatives 2.1.2.1- Remplacement
Le centre de gestion du Rhône a choisi d’exercer la faculté qui lui est ouverte par le deuxième alinéa de l’article 25 de la loi du 26 janvier 1984 de « mettre des agents à disposition des collectivités et établissements qui le demandent en vue d'assurer le
3 Le département du Rhône, la région Rhône-Alpes et les villes de Vénissieux et de Vaulx-en-Velin ont passé de telles conventions.
remplacement d'agents momentanément indisponibles ou d'assurer des missions temporaires ». Au cours de la période vérifiée, 5 à 7 agents (7 à partir de 2010) du centre, recrutés à plein temps ont été affectés à cette tâche. Ces agents sont en mesure de répondre à des sollicitations variées pour des travaux de secrétariat ou liés à l’état civil, la comptabilité publique, la paie, la préparation budgétaire, la préparation des réunions du conseil municipal, la gestion du personnel… Les demandes portant sur des tâches non administratives sont transmises au service emploi.
Le nombre de journées effectuées par les agents du service a connu une croissance à peu près constante depuis 20074 qui peut illustrer les besoins de services des collectivités territoriales. Il ne correspond pas, cependant, systématiquement à celui des journées facturées par le centre. Lorsque deux agents se rendent en même temps dans une collectivité demandeuse, afin que l’un puisse former l’autre, la journée, ou la demi-journée n’est pas facturée. Dérisoire en 2005, la proportion de journées non facturées a été relativement importante en 2006 (9,6%), elle a favorablement évolué en diminuant régulièrement jusqu’en 2010 (3,8%).
Le financement par facturation (par journée de mise à disposition), lié au caractère facultatif de la mission, n’a pas empêché le service d’enregistrer sur l’ensemble de la période des résultats déficitaires non négligeables. Rapporté au nombre de journées facturées, ce déficit s’élève en moyenne à 32,2 € par journée5 alors que les recettes générées par les services facultatifs doivent en principe couvrir les dépenses de ceux-ci. Un nouveau calcul du prix de journée pourrait être utile dans ces conditions.
Tableau 3 : activité du service remplacement
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Nombre de jours effectués 1017,5 807,5 1000 1042 1117 1205
Nombre de jours facturés 1017 729,5 934,5 1005 1066 1159,5
Recettes (€) 196 925 169 239 219 954 235 679 249 165 286 395
Résultats (€) -53 026 -17 915 -30 985 -32 417 -28 108 -28 923
En % des recettes 26,93% 10,59% 14,09% 13,76% 11,28% 10,10%
Déficit par journée facturée (€) 52,1 24,6 33,2 32,3 26,4 24,9
(Source : bilans annuels d’activité et chiffres fournis par le centre de gestion)
Le service remplacement, dont les effectifs sont passés de 5 agents à 7 au cours de la période vérifiée, répond aux besoins temporaires des collectivités en cas d’absence de leurs agents de catégorie A ou B. Bien que son activité, qui croit régulièrement, soit censée être financée par une facturation couvrant le prix de journée des agents, le service enregistre des résultats déficitaires significatifs qui pourraient inciter le centre à réviser sa grille tarifaire.
2.1.2.2- Médecine professionnelle
L’article 26-1 de la loi du 26 janvier 1984 ouvre la faculté aux centres de gestion de créer un service de médecine préventive ou des services de prévention des risques professionnels mis à la disposition des collectivités territoriales.
Le service de médecine rencontre auprès des collectivités un écho favorable. Au cours de la période examinée, son activité a progressé sans discontinuité sous l’effet d’une augmentation du nombre de collectivités adhérentes (passé de 194 à 216 entre 2005 et 2010) et du nombre d’agents pris en charge. Le service a dû notamment adapter ses
4 L’année 2006 a été marquée par un recul de 21% du nombre de journées effectuées par rapport à 2005.
5 En 2010, par exemple, le tarif du remplacement d’un titulaire momentanément indisponible était de 250 €/ jour et 143 €/ demi-journée.
moyens suite à l’adhésion de la région Rhône-Alpes au service pour ses personnels du siège et les adjoints techniques des établissements d’enseignements à compter de 2007.
L’augmentation moyenne de 7% par an du nombre de visites médicales a justifié le recrutement de médecins et d’une secrétaire supplémentaire.
Outre les visites médicales, les médecins peuvent procéder à des études de postes pour des avis d’aptitude ou pour aménagement ou reclassement. Ils sont associés aux travaux du service hygiène et sécurité, des comités techniques paritaires, des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, ou encore à certains groupes de travail des collectivités sur des thèmes divers (souffrance au travail, absentéisme, alcool) ainsi qu’à des actions sanitaires de prévention.
2.1.2.3- Service prévention et conditions de travail
Le centre de gestion du Rhône a choisi d’affecter cinq agents à cette mission facultative, prévue par l’article 25 de la loi du 26 janvier 1984, de conseil à la mise en œuvre des règles d’hygiène et de sécurité aux collectivités qui en font la demande. Sur la période vérifiée, le nombre des collectivités ayant passé une convention pour bénéficier de ce service a régulièrement augmenté (+18%) en dépit d’un léger recul en 2010. Chaque année le service visite des collectivités selon un rythme et des durées irréguliers dont la cohérence n’apparaît pas.
Tableau 4 : activité du service prévention
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Collectivités visitées 197 122 82 197 117 140
En % du total des collectivités ayant
passé une convention 83% 50% 32% 73% 41% 50%
Jours sur place 257 216 168 228 173 185
Durée des missions (en jours) 1,09 0,89 0,65 0,84 0,60 0,66
Ces missions de visite sur place donnent lieu à un rapport de visite assorti de recommandations et, le cas échéant, de rappels sur les mesures à mettre en œuvre.
Le service assure la formation des agents chargés de la mise en œuvre des règles d’hygiène et de sécurité en collaboration avec le centre national de la fonction publique territoriale. Le service assure également des réunions d’information ainsi que la diffusion de deux numéros par an d’un bulletin d’information.
2.1.2.4- Retraite
En application de l’article 24 de la loi du 26 janvier 1984, les centres de gestion peuvent assurer toute tâche en matière de retraite et d'invalidité des agents pour le compte des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Le centre de gestion a affecté à cette activité un service de deux agents chargés du partenariat avec la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et qui exercent auprès des collectivités affiliées un rôle de conseil, de vérification des dossiers, d’information sur les régimes de retraite6, de formation et de transfert des antériorités de carrière. Le partenariat en matière de retraite a été renouvelé en juin 2007, par une convention passée avec la Caisse des dépôts et consignations qui étend la mission du centre de gestion, conformément aux dispositions de la loi du 19 février 2007, en matière d’information à d’autres fonds de la Caisse des dépôts et consignations.
6 Ce qui a d’ailleurs donné lieu à un surcroît d’activité à la suite de la réforme des retraites issue de la loi du 9 novembre 2010.
Le processus de dématérialisation entamé dès 2002 facilite la mise en œuvre de l’obligation d’information aux assurés sur leur droit à pension et permet aux collectivités concernées de saisir directement les dossiers d’affiliation et les déclarations annuelles des agents.
2.1.2.5- Action sociale
La loi du 19 février 2007 a confié aux centres de gestion la possibilité d’assurer la gestion de l’action sociale et de services sociaux en faveur des agents et leur ouvrant, à ce titre, la faculté de souscrire pour le compte des collectivités et établissements qui le demandent des contrat-cadres.
Pendant la période vérifiée l’action sociale s’est limitée à un partenariat avec la mutuelle nationale territoriale (MNT) proposant une garantie maintien de salaire aux agents de collectivités de 11 agents et moins. L’action sociale s’est toutefois largement diversifiée postérieurement à la période vérifiée, en 2011, avec la signature d’un contrat cadre permettant aux collectivités adhérentes de proposer à leurs agents des prestations diverses telles que titres restaurant, chèques emploi service universel, allocation et épargne chèques vacances, chèques cadeaux, etc.
2.1.2.6- Assurance groupe
Le centre de gestion du Rhône a choisi d’exercer la faculté ouverte par l'article 26 de la loi du 26 janvier 1984 lui permettant de souscrire, pour le compte des collectivités et établissements du département, des contrats d'assurance les garantissant contre les risques financiers liés aux maladies, accidents du travail, invalidité et décès de leurs agents. A ce titre, il perçoit les cotisations des collectivités qu’il reverse à l’assureur. Au cours de la période vérifiée, deux contrats se sont succédé et le centre a négocié un nouveau contrat de groupe prenant effet au 1er janvier 2009 (Cf. infra). Parallèlement, la proportion des collectivités adhérentes a augmenté de façon régulière passant de 34% à 45% de la totalité des collectivités affiliées.
2.2- Les services d’assistance aux collectivités affiliées non prévus par les textes
2.2.1- Le service juridique
Comme d’autres centres de gestion, le centre de gestion du Rhône a mis en place un service ayant pour fonction d’apporter une assistance juridique aux collectivités qui en font la demande. Il peut être sollicité dans tous les domaines de l’activité de ces collectivités ou établissements, à l’exception des questions propres au droit de la fonction publique territoriale qui sont traitées par le service conseil statutaire et carrière du centre. Bien que ce service réponde indéniablement à une attente des collectivités territoriales du Rhône, l’attention du centre de gestion du Rhône n’en doit pas moins être attirée sur la validité juridique d’une telle intervention.
2.2.1.1- Une réponse à l’attente des collectivités
L’assistance juridique n’étant assumée par le centre de gestion qu’au titre de ses compétences facultatives, elle n’est accessible qu’aux collectivités et établissements qui y sont adhérents par convention. En 2010, le service comptait 228 adhérents dont 34 établissements publics de coopération intercommunale et 194 communes ce qui représente près de 70% des 285 communes du Rhône, chaque strate de commune étant à peu près équitablement représentée, à l’exception des communes de 10 000 à 20 000 habitants dont seules 40% sont adhérentes.
Ces adhérents consultent le service sur les sujets les plus divers : commerce, statut de l’élu, associations, délégations de service public, état civil, affaires scolaires, voirie, domaine, police administrative et judiciaire, administration générale, urbanisme et marchés publics.
Ces trois derniers thèmes représentent la majorité de ceux abordés par les questions posées par les adhérents.
Le service répond par des études juridiques7 et des modèles d’actes8 qui sont ensuite accessibles sur le site extranet du centre de gestion. Il assure l’accompagnement et le suivi de dossiers particuliers et assiste les adhérents au cours des phases de contentieux juridictionnel par la rédaction de requêtes et de mémoires. L’assistance directe est complétée par la possibilité offerte aux adhérents de bénéficier d’une veille juridique, de l’accès à des études juridiques particulières, de modèles d’actes et de flashs d’information (283 en 2010).
Le service d’assistance juridique mobilise un effectif de sept agents depuis plusieurs années, ce qui en fait, au sein de l’organisation du centre de gestion, parmi les services liés aux missions facultatives, le plus doté en personnel après le service de médecine professionnelle et préventive.
Il est financé par les cotisations des communes et établissements adhérents fixées par un tarif forfaitaire annuel établi en fonction du chiffre de la population de la commune ou de l’établissement.9
2.2.1.2- Un service qui s’écarte de la spécialité des centres de gestion.
Créés pour remplir des missions spécifiques particulières qu’ils assument de façon autonome grâce à la personnalité morale qui leur est conférée, les établissements publics ne disposent pas d’une compétence à titre universel. Leur compétence est limitée au domaine de la mission pour laquelle ils ont été institués. Il s’agit du principe de spécialité, en vertu duquel il n'appartient pas à un établissement d'entreprendre des activités extérieures à sa mission ou de s'immiscer dans de telles activités10. Les juridictions administratives font une application relativement souple du principe aux établissements publics intervenant sur un marché économique et considèrent que « ce principe ne s'oppose pas, par lui-même, à ce qu'un établissement public se livre à d'autres activités économiques à la double condition d'une part que ces activités annexes soient techniquement et commercialement le complément normal de sa mission statutaire principale, d'autre part que ces activités soient à la fois d'intérêt général et directement utiles à l'établissement public » ;
S’il n’y a guère d’obstacle à reconnaître, au regard de la demande existante, que l’activité de conseil juridique soit d’intérêt général, il est difficile de se convaincre qu’elle soit le complément normal de la mission statutaire principale du centre de gestion du Rhône. Le législateur a fait des centres de gestion de la fonction publique territoriale des
« établissements publics locaux à caractère administratif » qui assurent les missions définies aux 23 à 27 de la loi du 26 janvier 1984. Il en ressort que leur compétence a pour centre de gravité la gestion du personnel des collectivités, ce qui définit une spécialité étroitement focalisée sur ce thème.
Alors qu’il a pris soin d’énumérer avec précision les compétences des centres de
7 5 327 études pour 176 communes et établissements publics, dont 111 diffusées sur le site extranet.
8 238 modèles en 2010.
9 Par exemple : 150 € en 2009 et 2010 pour la strate démographique de moins de 500 habitants jusqu’à 3 989 € pour la strate démographique supérieure à 5 296 habitants.
10 Cour administrative d'appel de Paris 8 septembre 2000 E.P.A.D n° 00PA00870 ; cf. aussi CE, avis, 7 juill.
1994 : GACE 2002, n° 31 ; CE 2 / 6 SSR 29 décembre 1999 Société consortium français de localisation no185970.
gestion, on peut douter que le législateur ait entendu rattacher à la spécialité de ces établissements une compétence de conseil et d’assistance juridique tous azimuts. Les points sur lesquels le service d’assistance juridique intervient principalement (marchés publics, urbanisme, administration générale, gestion du domaine privé et du domaine public) ont des liens trop distendus avec les questions liées aux personnels des collectivités territoriales pour qu’il soit raisonnablement possible de considérer qu’ils sont susceptibles d’entrer dans le champ, spécialisé, des compétences du centre de gestion du Rhône.
Le Conseil d’Etat et des cours administratives d'appel ont eu, par le passé, l’occasion
Le Conseil d’Etat et des cours administratives d'appel ont eu, par le passé, l’occasion