3.1- La situation budgétaire et financière
3.1.1- La fiabilité budgétaire
3.1.1.1- La fiabilité des documents budgétaires et la comparaison des prévisions et des réalisations en fonctionnement :
Globalement, il apparaît que le centre dispose d’une connaissance convenable de ses besoins et des moyens dont il dispose pour les satisfaire ; ce que reflète la fiabilité acceptable de ses prévisions budgétaires.
Tableau 6 : Dépenses réelles de fonction (En €)
2006 2007 2008 2009 2010
Crédits
ouverts 9 017 786 9 756 947 10 339 749 10 890 074 11 498 755
Réalisé 8 442 236 93,6% 8 977 771 92% 9 368 083 90,6% 9 842 861 90,4% 10 386 220 90,3%
Charges
rattachées 6247 0,06% 18 875 0,2% 30 988 0,3% 42 068 0,3% 9 449 0,2%
Crédits
annulés 569 303 6,3% 760 301 7,7% 940 678 9% 1 005 145 9,2% 1 103 086 9,5%
(Source: comptes administratifs)
Le taux d’exécution budgétaire des dépenses en fonctionnement, supérieur à 90% sur l’ensemble de la période, est acceptable. Le pourcentage des crédits annulés se situe à un niveau relativement stable, voisin de 6 à 9% sur la période 2006-2010, qui n’obère pas la fiabilité du budget présenté au conseil d’administration.
3.1.1.2- Le taux d’exécution des dépenses d’équipement Tableau 7
Crédits ouverts
Dépenses mandatées
Restes à réaliser (RAR)
Dépenses mandatées
+RAR
Crédits annulés
2006 2 661 607 165 837 0 165 837 2 495 768
2007 3 294 781 459 871 1 100 641 1 560 512 1 734 268
2008 3 512 175 839 611 1 104 541 1 944 156 1 568 019
2009 11 967 495 8 271 571 3 540 171 11 811 742 155 753
2010 9 804 951 7 216 457 343 584 7 560 041 2 244 910
TOTAUX sur 5 ans 31 241 009 16 953 345 6 088 938 23 042 288 8 198 718
Tableau 8
Taux réalisation dépenses équipement %
Crédits annulés/
Crédits ouverts %
RAR/ Crédits ouverts%
2006 6,2% 93,7% 0%
2007 47% 52% 33,4%
2008 55% 44% 31,4%
2009 98% 1,3% 29,6%
2010 77% 22,8% 3,5%
Moyenne sur 5 ans 73% 26,2% 19,5%
(sources : comptes administratifs)
Au cours de la période 2006-2010, le taux de réalisation des dépenses d’équipement, en intégrant les restes à réaliser, s’élève à 73%. Il connaît de fortes variations, de 6,2% en 2006 à 98% en 2009. On peut toutefois souligner que si le taux de réalisation des dépenses d’équipement atteint 98% en 2009, c’est notamment grâce aux restes à réaliser qui représentent quasiment 30% des crédits ouverts. Les années 2009 et 2010 qui correspondent à la période de construction du nouveau siège sont marquées par de bons taux de réalisation. Les crédits annulés représentent 26,2% des crédits ouverts sur l’ensemble de la période 2006-2010 et connaissent eux aussi de fortes variations allant de 1,3% en 2009 jusqu’à 93,7% en 2006.
Le taux de réalisation des dépenses d’équipement a connu des variations importantes mais se trouve à un niveau acceptable en fin de période, la réalisation du nouveau siège permettant de solder les restes à réaliser.
3.1.2- Taux d’épargne brut et capacité d’autofinancement disponible 3.1.2.1- Le taux d’épargne brute dégagé
Le ratio taux d’épargne brute mesure la part des ressources courantes maintenues disponibles pour rembourser le capital de la dette et autofinancer les investissements.
Tableau 9
En € 2006 2007 2008 2009 2010
RRF (a) 9 144 675 10 025 485 10 224 942 11 152 540 14 031 517
DRF (b) 8 448 483 8 996 647 9 396 360 9 884 160 10 397 907
Epargne brute a-b 696 192 1 028 838 828 582 1 268 380 3 633 610
Taux d'épargne en %12 7,6% 10,2% 8,10% 11,4% 25,9%
(source : comptes administratifs ; RRF: recettes réelles de fonctionnement ; DRF : dépenses réelles de fonctionnement)
Au cours de la période 2006-2010, le taux d’épargne brute, faible en 2006 (7,6 %) est en augmentation constante et atteint 25,9% en 2010. Le centre de gestion, dans la perspective du financement de l’opération d’investissement importante qu’est la construction du nouveau siège, est parvenu à dégager un taux d’épargne brute plus important en 2009 et 2010.
3.1.2.2- La capacité d’autofinancement
La capacité d’autofinancement (CAF) du centre de gestion, qui représente l’excédent résultant du fonctionnement utilisable pour financer les opérations d’investissement, a crû au cours de la période 2006-2010, exception faite de l’année 2008 où elle a subi une baisse
12 Epargne brute/RRF.
notable, à l’instar du résultat de fonctionnement. Le niveau élevé qu’elle a atteint en 2010 s’explique par la perception exceptionnelle du produit de la cession des anciens locaux.
Tableau 10
En € 2006 2007 2008 2009 2010 Variation
en % Résultat de fonctionnement 638 699 884 708 776 596 1 132 989 1 107 866 73,4%
Capacité d'autofinancement
disponible 823 841 1 028 837 913 903 1 268 379 2 024 178 145%
(Source : chambre régionale des comptes)
Le centre de gestion a disposé d’une capacité d’autofinancement en augmentation au cours de la période sous revue, ce qui lui a permis de financer ses investissements, comme la construction du nouveau siège, tout en assurant un recours minimum à l’emprunt.
3.2- Le recours à l’emprunt
Pour financer la construction de son nouveau siège, le centre a contracté au cours de l’année 2009 un emprunt assorti d’une option de tirage de ligne de trésorerie. Le contrat prévoyait un montant minimal de 8 000 000 € et maximal de 14 300 000 € pouvant être géré en plusieurs tranches d’un minimum de 2 000 000 €, ainsi qu’une phase de mobilisation des fonds sur deux ans.
Au cours de cette période le centre a fait appel à la ligne de trésorerie pour un montant de 10 640 000 € et en a remboursé 4 795 000 €, soit un solde de 5 845 000 €. Le centre ayant finalement constaté qu’il pouvait bénéficier d’une recette d’investissement de 640 000 €, issue du fond de compensation de TVA, a décidé de passer un avenant au contrat de prêt afin de diminuer le montant minimal de ce dernier à 5 205 000 €. L’avenant a arrêté les conditions définitives du prêt en deux tranches : La première de 3,5 M€ à taux fixe de 4,46% sur douze ans ; la seconde de 1,705 M€ pour la même durée13 avec taux variable (euribor préfixé 3 mois +0,75%). Ce prêt ne présente pas de risque particulier, il peut être classé 1 A selon la classification de la charte Gissler.
Au final, le contrat de prêt issu de l’avenant est très différent du contrat de départ qui prévoyait une durée de remboursement de 30 années pour un montant minimal de près de 70% plus élevé. Une telle différence sur le montant de l’emprunt à mobiliser laisse dubitatif sur la fiabilité des estimations faites par le centre au moment du lancement de la procédure de marché pour le prêt alors que, par ailleurs, les prévisions du montant des travaux n’ont connu que des variations bien moindres. Le centre explique cette différence substantielle par l’option qui a été choisie de prévoir une enveloppe large pour une meilleure sécurité et afin de pouvoir faire appel sans contrainte à la ligne de trésorerie. Par ailleurs le niveau d’autofinancement a été supérieur à celui prévu.
Le centre de gestion n’a conclu qu’un seul emprunt au cours de la période vérifiée, dont les termes du contrat ne comportent guère de risque. Les conditions finales de prêt sont toutefois sensiblement différentes de celles pour lesquelles la mise en concurrence entre les organismes prêteurs avait eu lieu. La fiabilité des prévisions de besoin de financement est ainsi sujette à caution.
13 La durée totale du prêt est donc de 14 ans lorsque l’on y ajoute la durée de la phase de mobilisation.
3.3- La gestion financière du fonctionnement du centre de gestion
Le centre de gestion du Rhône a été en mesure de produire des tableaux de comptabilité analytique permettant d’évaluer avec une relative précision les dépenses engendrées par chacune des missions qu’il assume et les recettes qu’il est en mesure d’y affecter.
3.3.1- Les dépenses
Les dépenses de fonctionnement des centres de gestion, relativement balisées, sont commandées par les compétences obligatoires ou facultatives définies par le législateur.
3.3.1.1- Le suivi de l’évolution des dépenses
Si, globalement, ces chiffres permettent de retracer les principales évolutions, il faut relever que la présentation des dépenses (comme des recettes) n’étant pas toujours identique d’une année sur l’autre, le suivi de ces évolutions n’en est pas facilité14. Cette présentation analytique des dépenses et recettes n’est en outre pas complète, une partie des dépenses comme des recettes n’étant pas prise en compte15.
Le suivi est également compliqué par les évolutions de fonctionnement connues par le centre de gestion du Rhône notamment du fait de son déménagement, en 2010, et de la vente de l’immeuble de l’ancien siège, ce qui a justifié une écriture d’ordre ayant perturbé les chiffres présentés.
3.3.1.2- L’évolution des dépenses
En procédant, dans la mesure du possible, à une correction de ces données, il apparaît que les dépenses du centre de gestion ont augmenté de près de 30% sur la période vérifiée, soit une moyenne de 4,3% d’augmentation par exercice.
Les dépenses liées aux missions obligatoires augmentent légèrement moins que celles engendrées par les missions facultatives (26% et 29%) (en moyenne par an : 6,6% et 7,7%).
Les augmentations les plus significatives sont liées au service des moyens et ressources internes (73% sur la période soit 15,3% en moyenne par an), aux charges d’administration (23% sur la période, soit une moyenne de 5,6% par an), et à la mission de gestion des carrières (22% sur la période, soit en moyenne 7,5% par an). Ces dépenses obligatoires sont, en proportion du total des dépenses, légèrement supérieures aux dépenses liées aux missions facultatives (54% en moyenne).
Les dépenses liées aux missions facultatives ont connu des évolutions diverses. Parmi les missions sur cotisations additionnelles, l’aide au recrutement (gérée par le service gestion de l’emploi territorial, qui figure sur l’organigramme comme étant un service chargé de missions à caractère obligatoire) a connu une augmentation notable de + 266% sur la période (soit 42,6% en moyenne par an) qui traduit une implication croissante dans le suivi des lauréats des concours et des agents des trois fonctions publiques en recherche de mobilité.
14 A titre d’exemple, pour les années, 2005, 2006 et 2007, le centre de gestion a choisi de présenter en dépenses et en recettes les produits d’assurance groupe qu’elle perçoit pour le compte des collectivités adhérentes et qu’elle reverse à l’assureur avec lequel le marché a été passé. A partir de 2008, cette présentation est abandonnée, le centre ne laissant plus apparaître que les frais et recettes qu’il tire de cette activité. La présentation des données s’en trouve alors diminuée de 3,5 M€ à partir de 2008.
15 Il apparaît en effet que le total des chiffres produits par le centre de gestion ne coïncide pas exactement avec celui qui figure au compte administratif. Cette différence demeure cependant marginale puisqu’elle oscille entre 1 et 0,3%.
Toutes les missions sur financement propre sont en augmentation nette sur la période.
La principale est celle de la médecine préventive, ce qui s’explique notamment par l’adhésion de la région à ce service pour les personnels des lycées sous sa responsabilité, soit 5 800 agents, qui représentent plus d’un quart (27%) du nombre des agents bénéficiant des services de la médecine préventive. Le service de médecine a été renforcé en conséquence de deux médecins et d’une secrétaire.
Une autre augmentation notable a été celle des dépenses du service de conseil en gestion des ressources humaines (138% sur la période soit 18,8% en moyenne par an). Elle est toutefois à relativiser dès lors qu’elle ne représente qu’un peu plus de 25 500 € et alors que le nombre d’agents (1,5 équivalent temps plein) affectés au service n’a pas augmenté.
Les trois autres services des missions facultatives à financement propre : archivage, remplacement et aide juridique non statutaire ont aussi vu leur dépense augmenter régulièrement au cours de la période contrôlée.
Le centre présente une comptabilité analytique qui permet une bonne appréhension de sa gestion, mais son suivi est complexifié par une présentation qui a varié au fil de la période et l’écriture d’ordre liée à la vente de l’immeuble de l’ancien siège.
3.3.2- Les ressources
Les ressources du centre de gestion sont fixées, pour l’essentiel, par l’article 22 de la loi du 26 janvier 1984. Le législateur a clairement distingué les recettes destinées à financer l’exercice des missions obligatoires (articles 23 et 100 de ladite loi) de celles qui doivent couvrir les dépenses liées aux missions facultatives.
Sur la période vérifiée, les recettes du centre de gestion, sont en progression régulière de 23%16 ce qui est moins rapide que la progression des dépenses (30%).
3.3.2.1- Le financement des missions obligatoires
L’article 22 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que le financement des missions obligatoires est assuré par une cotisation obligatoire payée par les collectivités et établissements concernés. Son montant est basé sur la masse des rémunérations versées aux agents relevant de la collectivité ou de l’établissement17 à laquelle est appliqué un taux de cotisation plafonné par la loi à 0,80%. Celui-ci a été fixé par le conseil d'administration du centre à son maximum sur l’ensemble de la période vérifiée, ce qui obère toute marge de manœuvre.
Les missions qui résultent du transfert de compétences du centre national de la fonction publique territoriale sont normalement compensées par un transfert de ressources équivalent. (cf. infra)
3.3.2.2- Le financement des missions facultatives
Le même article 22 de la loi du 26 janvier 1984 précise que les dépenses effectuées pour l’exercice des missions à caractère facultatif sont financées, soit par convention, soit par une cotisation additionnelle à la cotisation obligatoire. Son taux est fixé et son montant liquidé et versé selon les mêmes règles et les mêmes modalités que la cotisation obligatoire.
16 En neutralisant la recette exceptionnelle liée à la vente de l’ancien siège.
17 Sauf pour les régions et départements lorsque ces derniers choisissent, comme la possibilité leur en est donné par l’article 15, de ne s’affilier que partiellement pour la gestion des personnels ouvriers et de service des collèges et lycées. Dans ce cas, la cotisation est assise sur la masse des rémunérations de ces seuls agents.
Il n’existe toutefois pas de plafonnement.
Pour l’ensemble de la période vérifiée, le conseil d'administration en a systématiquement fixé le taux à 0,55 %. Les montants des missions assumées sur la base d’une convention sont financés soit par une cotisation forfaitaire annuelle soit par une tarification à la journée ou à la demi-journée (dont les montants sont fixés par délibération du conseil d'administration), soit enfin par un remboursement pur et simple. Ce mode de financement des missions offre une souplesse certaine au centre pour équilibrer ces recettes avec les dépenses relatives aux missions y afférentes.
Outre ces ressources, que le législateur affecte à des dépenses, le décret du 26 juin 1985 dispose que les centres de gestion peuvent bénéficier de dons et legs, de subventions, du produit des publications, des produits financiers, d’emprunts contractés, du remboursement du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée et du transfert de ressources du Centre national de la fonction publique territoriale. Le centre propose aussi la location de salle. Ces dernières ressources ne sont affectées à aucun type de dépense par les textes.
3.3.2.3- L’instauration d’une cotisation forfaitaire non prévue par les textes En dehors du cadre qui vient d’être évoqué, le centre de gestion a décidé, par une délibération du 29 novembre 2007, d’instituer à compter du 1er janvier 2008 une cotisation forfaitaire de 10 € non remboursable pour toute inscription à un concours ou à un examen ouvert par ses soins. Cette cotisation lui a permis de bénéficier à ce titre de plus de 60 000 € de recettes par an depuis son instauration.
Aucun des textes relatifs aux ressources des centres de gestion ne prévoie la possibilité d’une telle cotisation. Dans un arrêt du 9 mai 2010, la Cour administrative d'appel de Nantes18 a en outre considéré qu’il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire que l’organisation des concours et des examens professionnels puisse être financée par une participation mise à la charge des candidats. Le centre de gestion justifie cette cotisation en indiquant qu’elle est instaurée « en substitution des enveloppes et timbres jusqu’alors exigés des candidats » pour que leur soient envoyées les convocations aux épreuves des concours et examens ainsi que les résultats.
On peut tout d’abord s’interroger sur la possibilité même de demander aux candidats de supporter des frais de courrier qui peuvent, sans difficulté, être assimilés à des dépenses relatives à l’organisation des concours. La somme de 10 € demandée à chaque candidat apparaît par ailleurs comme excédant les frais d’enveloppe et de timbre nécessaires à la correspondance avec les candidats et lauréats des concours et examens professionnels organisés par le centre de gestion. Les recettes apportées par cette cotisation ont été de plus de 73 000 € en 2008, 71 000 € en 2009 et 118 000 € en 201019. Le centre indique dans ses rapports d’activité en 2008 que les envois postaux ont représenté « une dépense totale de 70 548 € », en 2009 « les envois postaux ont représenté une dépense totale de 64 688 € » en 2010 « les envois postaux ont représenté une dépense totale de 57 560 € dont 29 951 € pour les concours ».
Dans ces conditions, non seulement la délibération du 29 novembre 2007 apparaît illégale et expose le centre de gestion du Rhône à des risques contentieux de la part de candidats, mais il y a encore matière à s’interroger sur le bien-fondé du calcul du montant de cette cotisation.
18 Cour administrative d'appel Nantes, 9 mai 2010, centre de gestion de Loire Atlantique, n° 09NT02272.
19 Selon le bilan d’activité annuel.
Dans sa réponse aux observations, le centre a souligné que cette cotisation n’a pas, selon lui, pour effet de remettre en cause la gratuité d'accès aux concours de la fonction publique territoriale, car il s’agit d’une participation à des frais de gestion dans le but de moderniser la procédure consistant à demander aux candidats des enveloppes établies à leurs nom et adresse et affranchies. D’après lui, les montants ainsi perçus ne constituent en outre pas véritablement une recette. Cependant, le centre a indiqué avoir « pris bonne note des observations formulées par la chambre régionale des comptes et suivra ses recommandations ».
La chambre remarque que cette cotisation a pour effet, en tout état de cause, de conditionner l’inscription des candidats et apparaît bien comme une ressource dans la comptabilité du centre, qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’autorise à prélever sur les candidats.
Par une délibération de novembre 2007, le centre de gestion a décidé d’instaurer une cotisation sur chaque candidat à un concours ou examen professionnel de 10 € par inscription. Outre l’illégalité d’une telle cotisation, son montant paraît excéder les frais de courriers qu’elle est censée couvrir. La chambre recommande d’y mettre fin.
3.3.3- Les résultats
Bien que progressant globalement moins vite que les dépenses, les recettes du centre lui permettent de dégager chaque année un résultat positif, quoiqu’irrégulier, de l’ordre de 7 à 10% des recettes.
3.3.3.1- Le caractère discontinu des résultats
Tableau 11. Résultats du centre pour la période vérifiée
2005 2006 2007 2008 2009 2010
1 246 551,43 638 699,64 884 708,80 776 596,06 1 132 989,96 1 107 866,86
(Source : chiffres fournis par le centre de gestion)
Le caractère irrégulier de ces résultats est lié aux recettes tirées des missions obligatoires qui présentent une hétérogénéité importante d’une année sur l’autre tandis que les dépenses demeurent relativement stables ou, plus exactement, en augmentation régulière. Il en résulte qu’une année sur deux, le résultat des missions obligatoires est déficitaire.
Tableau 12. Résultats des missions obligatoires
2005 2006 2007 2008 2009 2010
588 972,92 -67 011,86 98 487,88 -206 934,44 150 440,15 -124 859,38 (Source : chiffres fournis par le centre de gestion)
Le centre explique que ces résultats en dents de scie sont dus, notamment, aux délais de remboursement des conventions concours et à la variabilité des transferts de ressources du Centre national de la fonction publique territoriale. Il semble difficile que le centre de gestion puisse diminuer significativement l’amplitude de la différence de ces recettes d’une année sur l’autre dès lors que leur calcul ne peut se faire que de façon décalée.
Les diverses facturations liées aux remboursements de frais d’organisation de concours ne peuvent être calculées qu’avec un décalage dans le temps qui peut aller jusqu’à plus d’un an. En effet, indique le centre de gestion, il est nécessaire de connaître les résultats de la comptabilité analytique une fois l’exercice achevé et d’être en possession des états de frais des autres centres de gestion de la région, ou même d’autres régions, qui
peuvent être coorganisateurs, en partenariat avec le centre de gestion du Rhône, de concours ou d’examens. Par ailleurs, les concours ou examens organisés sont générateurs de coûts différents selon le niveau de complexité, le nombre d’épreuves ou le nombre de candidats. En outre, ces concours et examens sont organisés en fonction de calendriers définis au niveau national, à un rythme qui peut se trouver n’être ni annuel ni régulier.
Les recettes issues du transfert de ressources du centre national de la fonction publique territoriale sont fixées en fonction du nombre de candidats inscrits aux concours et examens organisés par le centre de gestion. Leur montant versé chaque année, est déterminé par arrêté et ne peut donc être connu à la date de l’organisation des concours et examens. Les dépenses doivent dès lors être engagées sans que les ressources ne soient nécessairement disponibles.
Les résultats du centre sont erratiques, particulièrement ceux qui se rapportent aux missions obligatoires qui sont déficitaires une année sur deux. Cette irrégularité s’explique notamment par le fait que les recettes censées couvrir ces missions ne sont perçues qu’avec un décalage de plusieurs mois à plus d’un an.
3.3.3.2- Des résultats déséquilibrés
Le législateur ayant prévu que les missions assumées par les centres de gestion devaient être financées chacune par des ressources spécifiques, on en déduit que les ressources attachées aux missions obligatoires doivent être en mesure de les financer et vice versa s’agissant des missions facultatives, ce que reprend de façon explicite l’instruction
Le législateur ayant prévu que les missions assumées par les centres de gestion devaient être financées chacune par des ressources spécifiques, on en déduit que les ressources attachées aux missions obligatoires doivent être en mesure de les financer et vice versa s’agissant des missions facultatives, ce que reprend de façon explicite l’instruction