I. La construction sociale du problème
5. L'après-Rio
Les négociations sur le climat continuent : il y aura six autres réunions du CIN avant la CdP1, puis une CdP par an jusqu'à la CdP7, en octobre 2001 à Marrakech.
Pendant ce temps, les négociations évoluent et se multiplient, tant sur l'environnement (les polluants persistants organiques, les déchets dangereux, les forêts, etc.) que sur d'autres sujets tels que le Sida (première conférence mondiale en juin 2001) ou le commerce international (le GATT fait place à l'OMC) etc. Le rythme et le nombre de rencontres internationales continuent donc de croître, alors que le développement rencontre toujours davantage de problèmes : dégradation persistante et continue de l'environnement, mais aussi instabilité financière (crise asiatique), endettement des pays du Tiers-monde, croissance des inégalités entre pays comme dans les pays, tensions entre le 'Nord' et le 'Sud', croissance rapide de l'activité des ONG etc.
1. Des tensions croissantes
Les positions dans les négociations sur le climat semblent donc se durcir, et ceci est, encore une fois, relativement représentatif de ce qui se passe dans les relations internationales.
Durcissement entre activités économiques particulières et poursuite de buts d'intérêt plus général, d'abord. La tension entre les acteurs économiques et la société civile s’approfondit. Au point que les partisans de la régulation de marché vantent aujourd'hui les mérites des services d'accountability370 procurés
par un certain nombre d'ONG, lesquelles se transforment en véritables « chiens de garde » (watchdog) chargés de surveiller le respect des conventions internationales. Les organisations de la société civile ne représentent sans doute pas l'intérêt général de manière équilibrée, mais il suffit pour notre propos de constater que l'écho que ces mouvements rencontrent dépasse de très loin les revendications que chacune d'entre elles porte de manière particulière. Elles témoignent d'un problème croissant de légitimité, sans pour autant apporter la réponse puisqu'elles ne sont pas engagées dans l'action proprement politique.
Tension entre Nord et Sud, ensuite, qui se diffracte dans de multiples lieux et forums relatifs aux enjeux soit de développement, soit d'environnement. Bien entendu, il y a de nombreuses nuances à apporter aux catégories simplificatrices de 'Nord' et 'Sud', on l'a vu plus haut. Il n'en reste pas moins que ces catégories sont pertinentes en tant qu'outils conceptuels dans l'espace international d'aujourd'hui.
i - Entre sociétés civiles et les intérêts économiques
Le mouvement des ONG citoyennes n'est pas un mouvement unifié, nous l'avons dit. Il présente tout de même la caractéristique commune de s'opposer à une mondialisation purement économique, et de demander la mise en place de politiques permettant de restaurer certains objectifs de bien commun non- économiques, tels que les droits sociaux et politiques, l'accès aux services de base, ou encore la protection des minorités et des peuples autochtones.
D’un contenu purement économique, le concept de 'mondialisation' a donc évolué sous cette poussée contestatrice, jusqu'à inclure de manière croissante des réflexions sur les thèmes de l'environnement et du 'social'. La conception économique reste toutefois jusqu'ici dominante, d'autant que ce mouvement bouillonnant cherche encore son unité, même s'il a tenu séance pour la première fois à Porto Alegre. Cette ville a été choisie parce qu’elle se distingue par l’adoption d’un budget dit ‘participatif’371, c'est-à-dire que
370 Acte de rendre des comptes.
les habitants en assemblée votent à la fois le montant et la répartition des collectes d'impôts, et le montant et l'affectation des dépenses, et ceci alors que la ville compte plusieurs millions d'habitants. Bon nombre de questions se posent à propos de ce mouvement : quelle est la représentativité de ces associations ? Comment s'orienter dans la très grande diversité d'organisations qui rend le mouvement parfois un peu opaque ?
Le mouvement amorcé est toutefois celui de la reconnaissance. Les acteurs anciens de la vie publique commencent à connaître de mieux en mieux le mouvement des ONG, et de ce fait il paraît moins opaque. Il semble de plus en plus acquis que les ONG aient droit de cité dans différents forums, à l'instar des syndicats, étant invitées voire même courtisées par les pouvoirs politiques ou économiques. La France dans ce domaine est plutôt en retrait, d'après ce que nous avons pu constater par nous-même. On l'a dit, ATTAC est sans doute l'ONG la plus connue en France sur le sujet de la mondialisation. Après seulement 2 ans d’existence, elle compte plus de 20 000 membres français et est présente dans 19 pays, utilisant massivement l’Internet pour se mobiliser aux quatre coins de la planète, l’épisode de Seattle étant le plus fameux. Le succès en dit long sur certaines attentes en ce domaine, et les hommes politiques ont rapidement commencé à affluer vers le Forum Social Mondial à Porto Alegre. Le slogan des ONG est en général réformateur (‘Un autre monde est possible’ dit celui d’ATTAC), avec peu de relations directes avec les pensées marxistes qui ont émaillé le siècle de leurs faits… et méfaits, même si bon nombres d'anciens militants semblent s'être recyclés dans ce mouvement. La dictature du prolétariat est définitivement oubliée.
Les ONG de développement, ou de solidarité internationale (OSI), auxquelles se rattache ATTAC, sont en général plus anciennes que les ONG d'environnement (ONGE), qui se sont multipliées avec l'émergence de la crise environnementale. Ni les unes, ni les autres, ni les ONG en général ne représentent un mouvement unifié et homogène : il n'est pas rare de voir une ONG du Sud critiquer une ONG du Nord pour ses positions trop pro-environnement et pas assez pro-développement. D''un autre côté, il est indéniable qu'il existe une certaine division informelle du travail parmi les ONG, comme nous avons pu le constater nous- mêmes en contribuant à mettre sur pied, dans le cadre de nos activités au Réseau Action Climat, une journée de rencontre et de rapprochement entre ONG d'environnement et ONG de développement sur le thème du changement climatique372. On retrouve ceci dans les négociations sur le climat : la principale ONG
citoyenne est un réseau mondial regroupant plus de 350 membres, le Climate Action Network373 (CAN). Le
CAN est en général très attentif à l'intégrité environnementale du Protocole, et donc aux échappatoires, c'est- à-dire les règles de droit international dont on peut penser qu'il sera facile de la contourner, au détriment de l'environnement. Le CAN a bien une position à long terme sur l'environnement, refusant les technologies basées sur d'autres autres ressources que les renouvelables, mais il oublie parfois les revendications des pays et des ONG du Sud.
Parmi les autres ONG, on notera la présence des réseaux de gouvernements locaux, comme l'ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives374), qui regroupe des villes qui veulent aller de
l'avant dans la lutte contre le changement climatique. A noter l'Alliance Climat375, qui a l'originalité
d'associer des villes européennes avec des peuples indigènes des forêts tropicales. Il y a aussi des instituts de recherche, comme le Wuppertal Institute376, l'IIASA377 (International Institute for Applied Systems Analysis)
ou le BCAS378 (Bangladesh Centre for Advanced Studies) entre autres, ou des organisations de travailleurs.
Les ONG du Sud sont elles aussi assez diversifiées, quoique peu présentes au Nord. Les ONG citoyennes s'accordent pourtant sur un certain nombre de points. 372 Cf. Annexe 12.
373 Adresse du site internet : URL : http://www.climatenetwork.org 374 Adresse du site internet : URL : http://www.iclei.org
375 Adresse du site internet : URL : http://www.klimabuendnis.org 376 Adresse du site internet : URL : http://www.wupperinst.org 377 Adresse du site internet : URL : http://www.iiasa.ac.at 378 Voir notre entretien avec son président en Annexe 7.
Reprenant la version forte du discours de Rio, elles considèrent que le Nord et son mode de développement sont les principaux responsables des émissions de gaz à effet de serre, et des problèmes environnementaux en général. Elles demandent un fonds d'adaptation financé par les pollueurs pour les victimes du changement climatique, et critiquent aussi tous les maux engendrés par le comportement des pays développés dans le système international. Elles sont aussi relativement unies contre les firmes transnationales, accusées de se comporter en potentats dans les petits pays qu'elles s'autorisent à polluer et à exploiter. Une ONG comme OilWatch379 par exemple dénonce les méfaits sociaux et environnementaux liés
à l'usage du pétrole (déplacement de population, emploi local de mercenaires etc.), le personnage emblématique étant Ken Saro-Wiwa, prix Nobel de littérature exécuté au Nigeria pour avoir soutenu les Ogonis dans leur lutte contre les violations des droits de l'Homme liées aux multinationales du pétrole.
On notera la différence entre le concept de transnationale, utilisé surtout par les ONG pour marquer l'idée que le comportement des firmes échappe au contrôle national, du concept de multinationale, utilisé par les ONG industrielles pour au contraire réaffirmer que les firmes se plient bien aux législations existantes. La guerre des mots est présente partout. Les ONG posent donc souvent la question de la participation des personnes affectées par une décision. Les ONG de peuples indigènes380 par exemple demandent que les pays
industrialisés ne viennent pas détruire leurs écosystèmes, qui sont largement intacts, comme ils l'ont fait chez eux, et rejettent le fait que l'on puisse réduire les forêts, qui sont pour eux des habitats, à 'du bois' ou 'des stocks de carbone'. Les ONG citoyennes s'accordent aussi sur la défense du concept de dette
écologique381, évoquée plus haut et que nous détaillerons plus loin.
Notons bien qu'il s'agit ici des négociations sur le changement climatique, et non pas de toutes les négociations environnementales. On pourrait probablement trouver des oppositions plus tranchées dans le mouvement des ONG si l'on étudiait une autre négociation. On pourrait aussi sans doute trouver d’autres configurations d’alliances entre les différentes parties.
Les ONG « industrielles » (BINGOs382) sont souvent en opposition avec les ONG citoyennes, mais
pas toujours. Ce qui les distingue est leur position corporatiste : elles ont des soucis plus étroitement limités, comme par exemple les impacts des mesures éventuelles sur leur secteur. Elles s'interrogent sur la légitimité des raisons invoquées pour demander des efforts à tel secteur plutôt qu'un autre383. Elles se soucient
beaucoup de l'égalité des règles de concurrence (en particulier, internationale), et donc de leurs parts de marché, et des justifications des conséquences discriminantes des règles de droit négociées par les Parties. Elles invoquent souvent l'intérêt économique de leur pays, l'emploi qu'elles représentent, et le capital technique (savoir-faire) qu'elles possèdent.
Les discours sont ici aussi très éclatés. Du côté des partisans d'une réduction forte des émissions de gaz à effet de serre, on trouve des entreprises vendeuses de technologies vertes, mais aussi des industries qui voient dans l'hypothèse d'un frein sur les combustibles fossiles autant de parts de marché de gagnées (nucléaire, etc.). On trouve ici aussi une bonne partie du monde des assureurs, qui craint d'avoir à payer une partie de la note climatique. Du côté de ceux qui ne veulent rien changer, on trouve bien sûr les entreprises directement dépendantes de l'usage des combustibles fossiles, comme par exemple la Global Climate
Coalition384, qui regroupait Ford, Exxon etc. et qui jusqu'à il y a peu niait toute réalité au changement
climatique. Aujourd'hui, avec le Protocole de Kyoto, elle affiche un discours qui parie sur le changement technologique et les marchés qui en découleront, mais n'en continue pas moins de bloquer le changement. 379 Adresse du site internet : URL : http://www.oilwatch.org.ec
380 Voir notre entretien avec les responsables de Climate Alliance en Annexe 2. 381 Adresse du site internet : URL : http://www.cosmovisiones.com
382 Les BINGOs, c'est-à-dire les Business and Industrial Non Governemental Organisations.
383 Voir notre entretien avec un membre de l’International Gas Union, parlant cependant en son nom propre, en Annexe 4.
Une ONG assez représentative serait le World Business Council on Sustainable Development385, dont le
discours est à peu près le suivant : l'industrie fait des efforts, veut prendre ses responsabilités, doit être transparente, mais les décideurs politiques ne doivent pas oublier que l'industrie fait vivre la société, et que les décisions qui prises doivent être bien équilibrées, c'est-à-dire qu’elles ne doivent pas trop léser les intérêts économiques.
Il reste qu'entre le monde économique et le monde citoyen, le fossé en général est important et correspond en gros au fossé qui, dans le domaine du développement soutenable, peut séparer les intérêts à court terme des intérêts à long terme. Le marché est loin d'être aussi flexible que l'affirment les théoriciens. Comme le soulignait déjà A. Smith, tous les producteurs savent avec qui faire alliance, implicite ou explicite, lorsqu'il s'agit de préserver des parts de marché386. On peut en outre douter de la facilité admise par
le marché à réorienter des systèmes de production et de consommation dont l'infrastructure a mis des décennies, voire des siècles à se construire, et qui lient aujourd'hui les points les plus éloignés de la planète.
ii - Entre Nord et Sud
Entrer dans la question des relations Nord-Sud, c'est entrer dans un débat dans lequel la position impartiale est fort difficile à réaliser. C'est aussi entrer dans un domaine où le point de vue du Sud est largement sous-représenté, ici au Nord. L’information est donc difficile à trouver.
La définition du Sud et du Nord, si elle recouvre quelque peu une réalité géographique, est surtout
politique, et, de même que le limes romain, la frontière exacte est difficile à tracer. Ce sont des catégories
qui recouvrent mal l'hétérogénéité de chaque bloc : de l'Arabie Saoudite au Laos en passant par le Mali et le Brésil au Sud, et de la Pologne aux Etats-Unis d'Amérique en passant par le Japon et l'Australie au Nord, les situations et aspirations peuvent être très différentes. Nous avons vu dans au chapitre précédent à quel point le Sud est divisé et peine à trouver ne serait-ce qu'un point commun. Le Nord est lui aussi très divisé, et l'Union Européenne ne fait pas exception. A la différence des PED, les Etats industrialisés sont très rarement confrontés à un multi-nationalisme interne fort, ce qui leur garantit une certaine cohésion interne. Leurs différences s'expriment en termes de population, PNB, ressources naturelles, liens ou de conflits historiques avec leurs voisins, structure du secteur énergétique, sensibilité plus ou moins grande à la protection de l'environnement, rapports de force internes etc.
La première caractéristique est évidemment la domination du Nord sur le Sud : 'Nord' et 'Sud' sont la dernière expression en date du face-à-face entre pays 'sous-développés', ou 'en développement', ou 'pauvres', voire 'barbares' et royaume des 'développés', des 'riches', voire ‘civilisés’387. Et si l'on peut observer un
certain avancement du 'développement' au Sud au cours de ces dernières décennies, encore que très mal réparti, il faut surtout constater un creusement des inégalités, qu'elles soient économiques ou en termes de capital intellectuel (entendu comme 'années de formation'), de capital naturel (ressources naturelles consommées), ou politiques388. On peut en voir quelques exemples dans le tableau 9.
Le pouvoir de négociation est lui aussi très inégal : le Nord dispose d'experts et de scientifiques en nombre beaucoup plus important que le Sud, en conséquence de quoi l'information est très largement faite par lui. Et si le principe onusien « un pays, une voix » permet en théorie à tous de s'exprimer, les délégations
385 Adresse du site internet : URL : http://www.wbcsd.ch
386 A. Smith, Enquête sur la Nature et sur les Causes de la Richesse des Nations, 1776, p. 558.
387 L’auteur sénégalais S. Amin expose l’aspect idéologique de cette domination dans L'eurocentrisme
- Critique d'une idéologie, Paris : Economica, 1988. Voir aussi B. Badie, Le développement politique, Paris : Economica, 1994.
388 Pour un bilan, voir PNUD, Rapport sur le Développement Humain, NY, Oxford : Oxford University Press, 1999.
peuvent de fait varier d'un facteur 100 entre celle d'un pays africain comme le Mali et celle de l'Union Européenne ou des Etats-Unis. Et un pays qui ne peut pas comprendre ce qui se négocie est bien souvent amené à signer des accords qui ne lui sont pas favorables, faute d'avoir pu faire valoir son point de vue et ses spécificités. D'autres inégalités se font jour sur le plan politique, et nous les avons déjà évoquées en partie : faiblesse intérieure d'Etats multinationaux, dictateurs dont le maintien dépend fortement de soutiens extérieurs etc. Les ONG du Sud dénoncent donc parfois la représentativité de leurs gouvernements, ainsi que l'hypocrisie du Nord qui préfère soutenir des dictatures facilement corruptibles et manipulables à la mise en place de régimes démocratiques.
Catégorie Produit Consommation par individu (kg ou m2) EDR*
Développés P.V.D.**
Nourriture Céréales 717 247 6
Viande 61 11 52
Forêt Bois brut 388 339 6
Papier etc. 148 11 115 Industrie Fertilisants 70 15 6 Ciment 451 130 7 Métaux Cuivre 7 0.4 245 Fer et acier 469 36 22 Aluminium 16 1 85 Transports Voitures 0.283 0.012 320
* E.D.R. : Ratio des écarts de consommation entre Etats-Unis et Inde. ** P.V.D. : Pays en voie de développement
Tableau 9 : exemples d'écarts de consommation entre pays développés et PVD (source : I. Sachs389).
L'objectif de 'développement' étant reconnu comme universel par Truman dès 1945390, les pays 'en voie
de développement' ont constamment fait l'objet d'une aide et d'une coopération technique ou militaire de la part des ex-puissances coloniales et plus largement du 'Nord'. Cette aide et coopération est cependant peu dénuée d'intérêts, puisqu'elle permet aussi aux dirigeants du Nord de conserver le contrôle d'éléments clés chez leurs 'protégés', comme en témoigne abondamment en France « l'affaire de la françafrique »391. Dans ce
contexte, la protection de l'environnement a été dès le début considéré par le Sud comme une menace pour son développement, menace qu'il lie directement à la colonisation : l'environnement serait un nouveau moyen trouvé par les pays industrialisés pour intervenir sur leur territoire, et s'approprier les ressources locales. Il est vrai que les premières préoccupations environnementales interviennent dans un contexte de décolonisation, dans les années 50 et 60, en pleine apogée de la vague non-alignée et de l’euphorie provoquée par les succès relatifs de l’OPEP. L'environnement est donc devenu un nouveau moyen pour le Sud de poursuivre son combat en faveur d'une réforme du système international, qui reste très défavorable à son égard. Dans toutes les négociations sur l'environnement, le Sud réclame des aide financières, des transfert de technologies, dénonce l'imposition par le Nord de l'ordre du jour, rejette la responsabilité des
389 I. Sachs, L'écodéveloppement, Paris : Syros, 1997, p. 114.
390 G. Esteva, Development, in W. Sachs (dir.), The Development Dictionary, Londres : Zed Books, 1995, p. 7.
dommages écologiques sur le Nord, lui demande de faire les premiers pas, et enfin défend le principe de souveraineté.
Pour le Sud, les priorités sont différentes : les problèmes environnementaux sont d'abord urbains et agricoles (sécurité alimentaire), c'est-à-dire locaux. Il dénonce donc les concepts globaux tels que le 'patrimoine commun de l'Humanité' comme un proto-droit d'ingérence, c'est-à-dire comme la volonté déguisée du Nord de faire 'l'environnement' au Sud plutôt que chez lui, pour préserver son train de vie. C'est du reste exactement ce que G. Bush père avait déclaré à Rio. Pour le Sud, il ne fait pas de doute que c'est le mode de vie du Nord qui cause la majeure partie des problèmes, et tout spécialement des problèmes globaux, parce que le Nord est structurellement basé sur la consommation maximale, et cela depuis l'ère