I. La construction sociale du problème
4. La conférence de Rio
: avancée cruciale ou simple ballet diplomatique
?
Bien que n'ayant débouché sur quasiment aucune action concrète, la Conférence sur l'Environnement et le Développement qui se tient à Rio de Janeiro en juin 1992 marque malgré tout une étape importante dans le processus. Si le rapport Brundtland avait popularisé le concept de « développement durable », le Sommet de Rio l'a rendu incontournable.
Oxymore pour les uns340, simple ajustement marginal pour les autres341, le concept de « développement
durable » est aujourd'hui âprement discuté. Il ouvre néanmoins un espace de négociation conceptuelle, à défaut d'un espace de négociation tout court. Le Sommet de la Terre ne précisa pas réellement le contenu du concept. Avec 10 ans de recul, il semble plus approprié de dire qu'il établit un état des lieux, affirma un certain nombre de principes, ainsi qu'une déclaration d'intention. Le Sommet resta très largement dans les cadres du paradigme industrialiste tel que nous l'avons défini plus haut : objectif de maintenir la croissance de la production, conception d'une nature comme d'un stock de matériaux dont l'homme est absent, société faite de producteurs et de consommateurs etc. Victoire éclatante pour les uns, compromis au plus petit dénominateur commun pour les autres, Agenda 21, qui devait être une sorte de programme d'action pour le XXIe siècle, fut une déclaration d'intention dans les faits : sur les $625 milliards annoncés comme
nécessaires à sa mise en oeuvre, seuls quelques milliards ont effectivement été déboursés. Cet ouvrage volumineux, plusieurs centaines de pages passe néanmoins en revue de manière quasi-exhaustive tous les enjeux relatifs tant à l'environnement qu'au développement, sans toutefois réellement arriver à lier l'un à l'autre, comme le prouve la fréquence des appels à « l'intégration » des thématiques traditionnellement sectorielles.
Sur le plan des accords internationaux, Rio fut dominé par les intérêts du Nord : la Convention Cadre sur les Changements Climatiques, qui nous intéresse plus particulièrement dans ce travail, et la Convention sur la Diversité Biologique, adoptées à l'issue du Sommet, étaient principalement le souci des pays industrialisés. Le Tiers-monde quant à lui défendit le droit au développement, et demanda une Convention sur les Forêts ainsi qu'une autre sur la Désertification. En échange d'un accord sur le Climat et sur la Diversité Biologique, il fut ouvert un Forum International sur les Forêts, et la promesse d'une Convention sur la Désertification. Cette dernière fut adoptée en 1994, mais avec un financement dépendant étroitement des deux conventions qui intéressaient le Nord.
1. Le Développement Durable
Concept-valise pour certains et révolution pour d'autres, cette invention de l'UICN342 eut au moins un
mérite : permettre le dialogue. Ce qui du reste ne garantit en rien que ce dialogue aboutisse, ni que les problèmes soient résolus.
La définition de référence est celle de la Commission Mondiale sur l'Environnement et la Développement, à l'issue de quatre années de travail et d'enquête tout autour de la planète. Le développement durable y est défini comme un « développement qui permet de satisfaire les besoins des
générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs »343.
340 T. Goldsmith, Le défi du 21e siècle, Paris : Editions du Rocher, 1992, p. 9. 341 OCDE, Le projet triennal de l'OCDE pour le développement durable, 1999.
342 Ph. Le Prestre, Ecopolitique internationale, Montréal : Guérin Universitaire, 1997, p124. L'UICN est l'International Union for Conservation of Nature.
343 World Commission on Environment and Development, Our common future, Oxford : Oxford University Press, 1987.
Immédiatement, plusieurs glissements viennent en affaiblir la portée. Le premier est la réduction de la définition à une approche utilitariste, mettant de côté ce que le concept de « besoin » a de prioritaire sur d'autres considérations. Le second est plus subtil et relatif à la compréhension de la sustainability elle- même. On avait parlé à Stockholm d'écodéveloppement, qui avait été refusé par les Américains et Kissinger lui-même344. Le développement durable reste plus évasif quant à ce qu'il s'agit de conserver et de faire
durer... Troisième glissement, propre au français cette fois. La Commission a employé le concept de
sustainable development, et avait préconisé de le traduire par 'développement soutenable', et non
'développement durable'345. Les Canadiens ont eux aussi très largement appuyé cette expression, qui rend
plus présente l'idée morale d'engagement vis-à-vis de l'avenir qui est sous-jacente. Cette déformation dans la traduction est significative de la vie d'un concept fortement politique, comme l'avait d'ailleurs souligné la Commission elle-même. Malgré l'habitude prise en France, nous retiendrons dans notre étude une définition fidèle à l'esprit de l'anglais, langue dans laquelle a été rédigée le rapport.
Le développement soutenable a été annoncé comme reposant sur trois piliers : équité sociale, intégrité écologique et efficacité économique346.
i - 1er pilier : l'efficacité économique
Il s'agit ici de la vision classique de l'économie, et du développement comme croissance économique.
L'idée centrale est que les pays actuellement industrialisés ont trouvé une méthode « efficace » pour améliorer la condition humaine, et que cette méthode est essentiellement économique347. Elle repose sur une
promotion du travail et de l'accumulation de travail sous la forme de capital financier, ce qui engendre une élévation des niveaux de vie et donc de bien-être. La clé, on l'a vu, c'est donc l'industrialisation, qui est la mise en synergie de l'accumulation de travail (capital) et de techniques scientifiques, et dont l'indicateur par excellence est le Produit Intérieur Brut (PIB).
Historiquement, le 'développement' comme entendu comme poursuite de la seule croissance économique date de 1945348. Les écoles permettant de réaliser cet objectif sont fort nombreuses : de la planification
centralisée de type marxiste jusqu'au marché « pur », en passant par toutes les variations d'économies « mixtes » que l'on peut imaginer. La méthode retenue par excellence depuis la chute de l'URSS, c'est l'économie de marché349. L'efficacité est une sorte de moteur du développement : bien réglé, il offre le
maximum de richesse possible à la société, ce qui permet ensuite de distribuer. Cette vision des choses explique la disjonction de l'économique et du social : à l'économique la production de richesses, et au « social », qui vient ensuite, la redistribution. Cette disjonction repose sur la réduction de la recherche économique à un certain nombre de lois qui seraient détachables de leur contexte social, entendu comme le domaine des valeurs. Le but de l'économie est dès lors « l'efficacité », entendue comme la recherche de l'équilibre de Pareto, qui serait indépendant des valeurs sociales350.
344 I. Sachs, communication personnelle.
345 A. Riedacker, Développement soutenable, développement et gestion durables : des solidarités à
géométrie variables, in Global Chance, Juillet 1997, n°8.
346 Remarquons d'ailleurs que le GIEC sépare les trois pour ensuite étudier leurs liens - cf. IPCC,
Climate Change and its Linkages with Development, Equity and Sustainability, 2000.
347 G. Rist, Le développement – Histoire d'une croyance occidentale, Paris : Presses de Sciences Po, 1997, p. 37.
348 G. Esteva, Development, in W. Sachs (dir.), The development dictionary, London : Zed Books, 1995.
349 Voir par exemple OCDE, Le rôle de la coopération pour le développement à l'aube du XXIe s, Comité d'Aide au Développement, mai 1996.
On a pu appeler 'consensus de Washington'351 cette hégémonie du modèle de développement basé sur le
marché, expression qui fut finalement reconnue par les tenants de cette politique eux-mêmes352. Nous
aborderons en détail ce modèle dans notre seconde partie.
ii - 2ème pilier : l'équité sociale
Cette dimension est précisée par le développement soutenable, mais on peut dire qu'elle était déjà présente avant : aucune des diverses théories du développement ne l'a négligée. Que l'on parle de 'd'effet de percolation', de 'droits sociaux et économiques' ou de 'démocratisation' de la consommation, l'idée n'est jamais d'exclure sciemment certaines catégories de population de l'accès au bien-être, mais au contraire d'en faire profiter un nombre de personnes le plus large possible.
L'équité sociale, dans les cadres de la théorie économique classique, revient à poser la question de la redistribution, par les droits sociaux (syndicats, ré-équilibrage des rapports de force etc.) ou par l'administration (compensations etc.). On tient pour acquis que c'est l'efficacité économique qui produit la richesse, mais cette efficacité ne dit encore rien sur la question du social353. Bien entendu, ici encore les
positions varient des partisans du marché « pur » sans redistribution, le marché faisant en soi oeuvre de justice sociale354, aux partisans de l'interventionnisme étatique, comme dans le cas des économies planifiées.
La principale différence entre les deux tient au mode de régulation : dans le premier cas, un pouvoir privé décentralisé et discipliné par les vertus de la concurrence sur un marché, par lequel offre et demande trouvent spontanément leur point d'équilibre, et dans l'autre un planificateur central qui prend en charge la répartition et l'équilibre entre l'offre et la demande.
Ceci montre à quel point le 'développement soutenable' est le fief de l'économie néoclassique, nous obligeant ainsi à procéder à un véritable 'décodage', sans lequel la pensée du développement soutenable resterait inaccessible au profane. Il nous faut par exemple concevoir la société comme étant essentiellement composée de producteurs et de consommateurs, et de manière secondaire d’institutions de redistribution (hors-marché), et donc d'un secteur 'social', défini essentiellement comme étant non-économique.
iii - 3ème pilier : la soutenabilité écologique
Il y a deux grandes approches de la soutenabilité écologique : la 'soutenabilité forte' et la 'soutenabilité faible'355. La différence principale réside dans la position que l'on adopte à l'égard de la
substituabilité du capital technique au capital naturel, en d'autres termes, dans la confiance que l'on a dans les capacités humaines à remplacer une ressource naturelle par une autre et ainsi à maintenir l’état de l’environnement artificiel, ou à l'améliorer.
Les partisans de la 'soutenabilité faible' affirment que le critère de protection de l'environnement doit être basé sur le seul critère d'utilité des ressources pour l'économie. Tant que l'utilité est maintenue dans le temps, peu importe qu'il y ait épuisement de certaines ressources, qu'elles aient pu être renouvelables ou non. Ceci implique que l'épuisement de certaines ressources puissent être compensées par l'exploitation de nouvelles ressources : une ressource se substitue à l'autre, et les richesses économiques sont maintenues. Les 351 Par exemple M. Naim, Avatars du 'consensus de Washington', in Le Monde Diplomatique, mars
2000.
352 J. Stiglitz, More Instruments and Broader Goals : Moving Toward the Post-Washington Consensus, Helsinki, Finland, January 7, 1998. URL : http://www.worldbank.org/html/extdr/extme/js- 010798/wider.htm
353 H.E. Daly & J. Cobb Jr., For the Common Good, Boston : Beacon Press, 1989, p. 52.
354 Par exemple, M. Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago & London : The University of Chicago Press, 1962.
355 L'auteur de la distinction est R. Costanza., in R. Costanza (Ed.), Ecological Economic - The Science
partisans de la 'soutenabilité faible' résument donc la question de la soutenabilité à la continuité de la croissance économique, et par là à la poursuite du développement, en tenant compte de la limitation des
stocks de ressources.
L'objection principale de leurs adversaires, partisans de la durabilité forte, est que le bien-être et la justice intertemporelle ne peuvent pas être réduits aux seules dimensions économiques. La nature a une valeur extra-économique et irréductible à la seule utilité telle que le marché la définit. Le marché ne prend en compte que les préférences marchandes et à court terme. Il n’exprime pas les choix qui concourent au maintien du mécanisme de marché lui-même : paix, juges impartiaux etc. et en particulier la valeur du patrimoine naturel. Cette valeur extra-économique repose sur le constat d'une asymétrie fondamentale entre capital naturel et capital technique356 : seul le second est le produit de l'être humain. Les générations passées
ont reçu le capital naturel gratuitement, sans avoir rien fait pour cela. Une diminution ou une augmentation de ce capital engage donc l'avenir de ce patrimoine. Rien ne garantit dans l'avenir que les préférences vont se conserver, et que les générations futures ne verront dans le milieu naturel le même stock d'utilités que ce que les consommateurs choisissent actuellement sur le marché. Il est donc injuste de ne pas préserver ce patrimoine, quand bien même il n'aurait pas aujourd'hui d'utilité évidente. Les ressources naturelles sur lesquelles repose la croissance ne sont donc pas réellement substituables, puisque ce ne sont pas des choses identiques. Ce ne sont que des utilités économiques identiques. Par exemple, « charbon » et « pétrole » sont deux « énergies », mais il y a des usages possibles du pétrole qui sont impossibles avec le charbon, comme par exemple la fabrication de plastiques ou de résines permettant de construire des éoliennes. Il faut empêcher sa dégradation pour d'autres raisons que pour sa contribution à la croissance économique.
L'approche de la soutenabilité faible est conservatrice : elle reconduit une théorie économique dont les fondements ont été établis au XIXe, basée exclusivement sur la valeur-travail et sur la valeur d’échange. Elle ne reconnaît pas de valeur de la nature différente de sa valeur marchande. Les rapports de l'OCDE par exemple sont caractéristiques de cette approche 'faible'357 : après avoir rappelé les trois objectifs du
développement soutenable, le reste du rapport est principalement consacré aux ressources naturelles, avec pour objectif de montrer qu'elles ne sont finalement pas si essentielles que ça au développement358 puisqu'en
termes économiques la part de leur valeur dans le PIB décroît avec l'industrialisation. Selon cette approche, il est en général acquis que les générations futures seront plus riches359, et que la question est surtout celle
de l'utilisation 'efficace' des ressources, et non de la modification des modes de vie. On y met l'accent sur les intensités du PIB en ressources, alors que les approches de 'durabilité forte' mettront l'accent sur la consommation matérielle brute.
La seconde pense au contraire que la théorie classique doit être remise en cause, ou pour le moins qu'elle est à elle seule insuffisante. Et il est à remarquer que toutes les négociations internationales correspondent plutôt à l'approche forte : ce qu'il s'agit de protéger, c'est bien un élément naturel, défini par les caractéristiques naturelles de l'élément naturel lui-même, et non une ressource économique dont les caractéristiques et la valeur seraient définies par le marché. Il est aussi très remarquable que le consensus sur la protection de l'environnement comme ensemble de qualités et non ensemble d'utilités soit demandée par des acteurs très différents et sur des bases très différents : si les économistes se focalisent sur les générations futures et l'équité inter-générationnelle, les ONG de peuples indigènes360 demandent quant à eux le respect
356 S. Faucheux & J.-F. Noël, Economie des ressources naturelles et de l’environnement, Paris : Armand Colin, 1995, p. 280.
357 OCDE, Le projet triennal de l'OCDE pour le développement durable - Rapport d'étape, PAC/AFF(99 )1, 1999.
358 Pour preuve cette citation : "[...] il se pourrait qu'un niveau minimal de ressources naturelles soit
indispensable au développement", OCDE, ibid., p. 20.
359 OCDE, ibid., p. 8.
de la 'Terre-Mère', tandis que les Eglises invoquent la dégradation de la Création divine, affirmant que le climat doit être respecté en tant que tel, de même que les animaux, plantes, écosystèmes et le reste de la Création361.
De fait, les divergences se situent moins sur la question de savoir s'il faut ou non protéger « l'environnement » que sur la question de savoir ce qu'il faut protéger de l'environnement et jusqu'à quel
point, et pour qui. Ce qui fait problème est à fois la définition des limites de l'élément naturel,
l'identification des processus nécessaires à sa capacité à rester « le même », et la définition de ce que « rester le même » signifie. Et il reste encore la question de l'entité politique qui doit être responsable du patrimoine ainsi défini, et des usages humains qui viendront s'organiser avec lui.
Le désaccord sur la définition de ce qu'est l'environnement explique bon nombre d'affrontements, y compris le refus des pays du Sud d'instaurer un « droit à l'environnement », entendu comme un ensemble de conditions que les activités humaines devraient respecter pour maintenir certaines qualités de l'environnement (absence de toxiques etc.). Ils craignent en effet que ce droit puisse être utilisé comme une restriction à leurs exportations. Nous avons en effet vu que Rio a lancé des négociations sur la protection du climat et sur la biodiversité. Aucun de ces deux aspects de l'environnement ne semblait urgent aux yeux des pays en développement, qui étaient bien davantage préoccupés par la désertification par exemple. Les problèmes environnementaux du Sud sont plutôt des problèmes locaux, et non globaux : maintien et accroissement de la production alimentaire, accès à l'eau, conditions sanitaires etc. Les définitions de l'environnement sont vagues, floues, et pour partie dépendantes des cultures dans laquelle elle sont élaborées. On peut intégrer n'importe quel élément environnant dans la définition de l'environnement, ce qui explique que selon les auteurs on y trouve inclus l'urbanisme, les paysages, ou encore la qualité de vie362. La
traduction économique fait suite à cet état de fait. On trouve aussi de tout dans les définitions économiques de la protection de l'environnement, de la soutenabilité la plus faible à la soutenabilité la plus forte.
Eclaircir les rapports entre « environnement » et « nature » fera donc partie du travail à accomplir lorsque nous reviendrons sur cette question.
iv - Le développement soutenable : un cadre pour le questionnement
Le concept de 'développement soutenable' est aujourd'hui davantage un espace de conflit qu'un espace de consensus.
Les définitions du développement soutenable sont fort nombreuses. Globalement, disons que l'on va d'une vision classique du développement (croissance économique, marché, qui doivent favoriser démocratie) auquel on aurait ajouté quelques mesures pour améliorer la santé des populations et sauvegarder les paysages et espèces 'remarquables'363, à une remise en cause fondamentale de tout le système industriel
comme du mode de vie et de la vision du monde allant avec, au nom d'un rapport différent à la nature et de la prise en compte des générations futures.
Le développement soutenable offre un cadre pour la rencontre de deux questions, dont le lien est hautement problématique, et à l'élaboration duquel nous souhaiterions contribuer par ce travail :
361 Par exemple Christian Aid (URL : http://www.christianaid.org) ou le World Council of the Churches (URL : http://www.wcc-coe.org)
362 Voir la définition du Larousse par exemple : "1. Ce qui entoure, ce qui constitue le voisinage. 2. Ensemble des éléments physiques, chimiques ou biologiques, naturels ou artificiels, qui entourent un être humain, un animal ou un végétal, ou une espèce. Défense de l'environnement. 3. Ensemble des éléments objectifs ou subjectifs qui constituent le cadre de vie d'un individu."
363 Position qui serait par exemple celle d'un L. Ferry, Le nouvel ordre écologique, Paris : Grasset, 1992 – et qui est souvent celle de ceux qui ne se sont pas réellement intéressés au problème – voir aussi l'Appel de Heidelberg en 1992, in AITEC, Archimède & Léonard, Hiver 1993-1994, Hors- Série n°10.
- le respect et la protection de l'environnement : quoi respecter et protéger ? Pour qui ? Pour quoi ? Comment ? Quel usage en faire ? Quelle place de quelles personnes et communautés dans quels écosystèmes ? Quelle place de quels écosystèmes dans la vie quotidienne de quelles personnes et quelles communautés ? Etc.
- la promotion du développement : quel développement ? Par quels moyens ? Pour qui ? etc.
La problématique de l'environnement a donc mis le développement comme croissance économique en question, et cela du dehors. Si les objectifs de 'développement' ont peu changé à la suite de l'adjonction du