L’absence de volonté des États concernés

La continuité du processus d’édification des nations est un phénomène universel. Le processus d’ajustement et de réforme concerne tout autant les pays puissants, sûrs et stables. Les changements nécessaires se réalisent à l’ombre des processus pluralistes, des discours rationnels, des actions justes et relativement agréées. Ainsi, pour empêcher ou engager un changement, il n’est pas nécessaire d’en appeler à la force (ou à la violence « légitime ») dont l’État détient le monopole. Les transformations sont acceptées et la protestation se manifeste en appelant aux mass-médias ou à l’occasion des élections périodiques. Dans de tels contextes, les acteurs non étatiques jouent un rôle important dans les transformations démocratiques nécessaires à la société. Pour ce qui est des autres contextes, le processus politique emprunte des voies différentes. Si le besoin de changement n’est pas politiquement acceptable dans un État à peine institué et où sa légitimité et son pouvoir politique sont le plus souvent contesté, les acteurs non étatiques abandonnent la voie pacifique et ont recours à la force pour atteindre leurs objectifs.

150 Ces États faibles, ou défaillants³⁵⁴, sans avoir franchi l’étape de transition vers l’État-nation, ont recouru, dans la plupart des cas, à la violence pour installer l’ordre dans la société.

Les États développés se sont dirigés d’un modèle absolutiste de souveraineté étatique vers des régimes démocratiques où la distinction entre les affaires intérieures et extérieures s’est désintégrée de telle manière que l’interférence réciproque et la surveillance mutuelle sont devenues la norme. Cet environnement politique et social, sensible et ouvert au développement multilatéral, s’est transformé en une aire protectrice, attirante et appropriée à l’évolution des organisations non gouvernementales. Celles-ci participent à la promotion des valeurs universelles, des mœurs et des idées, y compris les droits de l’homme et a favorisé largement le développement de leur environnement politique et social.

Les États en voie de modernisation, retranchés dans un système étatique classique par l’adhésion au concept de souveraineté, à la centralisation et à l’ingérence dans la gestion économique, considèrent tout acteur non étatique étranger comme une menace à leur souveraineté nationale. C’est pourquoi les gouvernements de ces pays ont tenté de limiter ou de neutraliser leur influence en soumettant leur activité à une stricte réglementation ou à la création d’un cadre normatif limitant leur activité. En effet, ces États ont tendance en général à soumettre toute activité sociale sous contrôle, ce qui représente un terrain moins hospitalier pour les ONG.

Pour une autre catégorie d’États, « faibles », sortis du colonialisme, fractionnés par les divisions ethno-religieuses où le pouvoir politique n’est pas encore stabilisé, les ONG peuvent représenter un véritable défi à leurs gouvernements. De cette manière, l’activité des ONG dans ces pays s’avère souvent dangereuse en raison des répressions auxquelles peut recourir le pouvoir politique à l’égard des membres ou des partisans de ces ONG³⁵⁵.

La reconstruction de ces pays relève d’un objectif à long terme et les évolutions des dernières décennies liées aux conceptions de nation building ou de State building ont été décourageantes dans la plupart des cas. C’est la gestion des crises et des mesures d’intervention pour arrêter la violence. Ce sont les problèmes de nature sécuritaire et humanitaire consistant à rétablir ou à maintenir la sécurité des personnes et des biens et, ensuite, à porter l’assistance à la population en détresse et à prévenir l’aggravation de la situation. À côté de l’action proprement militaire, il y a aussi un volet civil, humanitaire et administratif et un travail de concert avec des

354 Voir entre autres SUR (Serge), « Sur les États défaillants », Commentaire, n° 112, hiver 2005-2006, pp.

891-899.

355 Pour un développement, voir le rapport au National Intelligence Council (NIC), « Nonstate Actors : Impact on International Relations and Implication for United States », Washington, 2007, pp. 4-5. Disponible sur : www.fas.org/irp/nic/nonstate_actors_2007.pdf. (Consulté le 29 septembre 2011).

151 missions civiles, des fonctionnaires internationaux, des ONG. En ce sens, l’importance des acteurs non étatiques dans la défense des droits de l’homme, la mobilisation de l’opinion publique ou la sensibilisation au respect du droit international humanitaire et des droits de l’homme ne sont plus à démontrer.

Cependant, l’absence tant de contrôle institutionnel que le contrôle effectué par les groupes de la société civile, notamment dans les domaines mentionnés, a constitué l’une des principales faiblesses du cadre normatif et législatif de ces pays. Il s’agissait d'un problème dénoncé dans un certain nombre de documents publics, dont plusieurs rapports établis notamment par les organismes des Nations Unies. Les forces de sécurité et les tribunaux nationaux furent minés par divers problèmes, qui favorisaient les détournements, la corruption et l’impunité. Certains de ces problèmes ont perduré tout simplement parce que les fonctionnaires publics et les officiels, qui profitèrent de la situation, se sont opposés à toute solution. L’absence de volonté politique de tenir tête à toute sorte d’obstruction et de réformer ces institutions théoriquement chargées de la mise en œuvre et de l’application de la norme internationale de la protection des droits des enfants, a constitué un obstacle majeur à tout progrès et, en particulier, à toute réforme du secteur de sécurité et judiciaire.

Néanmoins, les pays touchés par les conflits armés ne pouvaient pas échapper à leurs obligations, en vertu du droit international de poursuivre les crimes internationaux commis sur leurs territoires, pas plus qu’ils ne pouvaient ignorer la demande des nombreuses victimes qui ne cessaient de réclamer justice pour les torts subis. Les violations perpétrées, l’impunité dont bénéficiaient plusieurs auteurs et les capacités réelles de leurs systèmes judiciaires ont réclamé l’urgente nécessité l’adopter un mécanisme de justice approprié, ne serait-ce que pour juger les principaux responsables des plus graves violations commises.

Par conséquent, il revenait exclusivement aux autorités gouvernementales de ces pays de procéder au choix du mécanisme judiciaire le plus approprié pour traiter de ces crimes et de prendre en compte les demandes de leurs sociétés civiles. À cet effet, s’imposait la mise en place d’un processus de consultation aussi large que possible avec la participation des gouvernements, des groupes de sociétés civiles avec le soutien de la communauté internationale.

Bien que peu admise à cette époque, la perception dominante dans l’esprit de plusieurs responsables politiques était que les enfants constituaient une « question marginale »³⁵⁶ par

356 « Enfants en guerre », Actes de la Conférence internationale, Bruxelles, 1^er octobre 2002, p. 8-9. Disponible sur : http://diplomatie.belgium.be/fr/binaries/actes_conference_enfant_guerre_fr_tcm313-65188.pdf (consulté le 20 octobre 2011).

152 rapport aux « véritables » questions de sécurité du monde « réel ». En effet, il s’agissait d’une

« impuissance collective » non seulement de certains États pris à part, mais aussi de la communauté internationale de protéger les enfants des horreurs de la guerre. Ce problème montra bien que les progrès accomplis jusqu’alors étaient limités et trop lents. Le fait que le Conseil de sécurité des Nations Unies, après une longue période d’immobilisme, commença à se pencher sur la question des enfants soldats en condamnant leur utilisation et en esquissant certaines mesures pour y mettre fin, n’était pas suffisant. En ce sens, il était indispensable de demander des comptes aux gouvernements et aux groupes armés, qui étaient impliqués dans l’utilisation des enfants soldats dans des hostilités, concernant le besoin de la mise en œuvre des mesures concrètes pour mettre un terme à toute implication d’enfants dans des conflits armés et rendre ces enfants à leurs familles et à leurs communautés.

On constate que l’intérêt pour les enfants soldats a crû de manière exponentielle durant les années 1990. Ce nouvel accent a été lié au fait que les organisations actives dans le domaine des droits de l’enfant et du développement disposaient enfin d’un outil juridique effectif pour mener des actions de pression et de lobbying en faveur de la démobilisation des enfants soldats : la Convention relative aux droits de l’enfant. En effet, à deux exceptions près (États-Unis et Somalie), le Convention fut ratifiée par tous les pays du monde et est devenue une norme universelle.

Cependant, sur le terrain, les actes se font encore attendre. Graça Machel indique que, « ce n’est pas parce que nous n’avons pas le pouvoir de le faire, le problème réside dans notre incapacité à utiliser ce pouvoir avec efficacité, cohérence et sans délai »³⁵⁷.

357 Machel (Graça), « Préface », in Enfants soldats. Rapport mondial 2004, doc. cit., p. 10.

153 B. L’insuffisance de la réaction de la communauté internationale

Le phénomène des enfants soldats n’est pas nouveau. Cependant, la réaction contre cette pratique de recrutement englobant des milliers d’enfants n’a été que récente. Le refus de l’utilisation d’enfants comme soldatss’inscrit dans la droite ligne du développement du projet de garantir les droits de l’homme entrepris après la Seconde Guerre mondiale, du droit humanitaire international qui visait à protéger les victimes civiles contre les atrocités de la guerre et surtout de la codification des droits de l’enfant par la Convention relative aux droits de l’enfant. La nouvelle réglementation internationale, mise en œuvre depuis le second conflit mondial et jusqu’à l’adoption de la Convention de 1989, a fixé solennellement que les enfants n’ont pas leur place dans les conflits armés.

L’évolution des conflits depuis la fin de la guerre froide a entraîné une augmentation spectaculaire du nombre de victimes civiles. Les conflits internes, souvent alimentés par le désire d’exploitation de ressource naturelles précieuses, se sont distingués par des troubles prolongés et une vulnérabilité généralisée des enfants qui ont été délibérément pris pour cibles par des forces et groupes armés. En face de ce phénomène généralisé de l’exploitation des enfants en tant que soldats, la communauté internationale a dû réagir.

Depuis les années 1990, la communauté internationale a pris conscience des graves impacts de la guerre sur les enfants et a accordé une place de plus en plus importante à la problématique des enfants soldats dans son agenda politique. Cette préoccupation s’est matérialisée par l’adoption d’instruments internationaux qui ont permis de renforcer considérablement la protection des enfants contre le recrutement et leur utilisation en tant que soldats dans des conflits armés.

Si les premières normes interdisant le recrutement se trouvent dans les Protocoles additionnels aux Conventions de Genève et dans la CDE, qui imposent un minimum d’âge de 15 ans pour le recrutement, ces textes juridiques sont toutefois vite apparus insuffisants pour accorder une protection efficace aux enfants. Les fortes pressions exercées par les défenseurs des droits de l’enfant ainsi que la mobilisation de l’opinion internationale pour la cause des enfants soldats ont donc poussé le forum d’États que constituent les Nations Unies à travailler à la rédaction du premier Protocole additionnel à la CDE.

Bien que l’utilisation d’enfants en tant que soldats ait été condamnée universellement comme une pratique odieuse et inacceptable, des centaines de milliers d'enfants continuent de participer à des hostilités et meurent dans des conflits armés dans le monde entier. Ce fait est dû

154 notamment aux changements dans la nature des conflits : l’intensité de ceux-ci est de plus en plus forte, alors que leur ampleur est souvent plus locale et qu’ils ne revêtent plus systématiquement un caractère international. Le développement et la prolifération des armes légères ont également un impact sur le recrutement d’enfants en tant que soldats ; ces armes, bon marché, légères et simples à employer sont en effet facilement manipulables par des enfants.

Petits, agiles et rapides, les enfants sont faciles à recruter (par la force ou les circonstances), à influencer et à contrôler.

Si de nombreux enfants sont recrutés de force par des groupes armés, la majeure partie des enfants soldats sont des adolescents âgés de 14 à 18 ans qui s’engagent de manière

« volontaire». Les conflits provoquent souvent l’effondrement des structures économiques, sociales, communautaires et familiales et ces adolescents n’ont d’autres choix que de s’engager.

L’insécurité et la pauvreté croissantes qui en découlent contribuent souvent à la décision de s’impliquer dans un conflit armé, seul moyen de survivre. La pauvreté et le manque d’accès à l’éducation ou au travail sont des facteurs additionnels, car le fait de s’engager représente souvent la promesse ou la possibilité réelle d'un revenu.

En plus de ces facteurs, il peut y avoir le désir d’accéder à un statut ou d’obtenir une reconnaissance sociale. La pression de la famille et des pairs, qui incitent les enfants à s’engager pour des raisons idéologiques ou politiques ou afin d’honorer la tradition familiale, peut également constituer un facteur de motivation.

En 1996, le Fonds des Nations Unies pour l’enfance a avancé dans son rapport « La situation des enfants dans le monde » l’idée de « zones de paix » pour les enfants, signifiant par là que les enfants doivent être laissés en dehors des conflits armés et qu’ils ont droit à une protection spéciale contre les effets de ces conflits. Durant la même année, le rapport réalisé par l’expert Graça Machel a recouru au même concept des enfants « zones de paix » pour appeler à la cessation immédiate de l’utilisation d’enfants comme soldats.

Un facteur qui a largement contribué à faire de la problématique des enfants soldats une importante préoccupation politique et sociale a été la mobilisation sociale mise en œuvre par quelques grandes organisations de la société civile dans les années 1990. Celles-ci se sont regroupées en 1998 dans la Coalition internationale contre l’utilisation d’enfants soldats³⁵⁸,

358 La Coalition est composée de plusieurs ONG dont : Amnesty International, Defence of Children International, Human Rights Watch, le Service jésuite des Réfugiés, le bureau des Quakers auprès des Nations Unies à Genève, (Rädda Barnen) pour l’alliance internationale Save the Children, la fédération internationale Terre des Hommes, World Vision international, de nombreuses ONG internationales, des centres de recherche et des universités de plus de 30 pays. Plus de 400 organisations non gouvernementales sont également membres de la Coalition internationale.

155 suite au blocage des négociations au sein des Nations Unies sur le protocole facultatif à la CDE qui voulait porter l’âge minimum de participation aux conflits armés et de recrutement de 15 ans (la limite d’âge préconisée par la Convention) à 18 ans. Les négociations avaient été entamées en 1992, après une journée d’étude du Comité des Nations Unies pour les droits de l’enfant sur le thème des enfants dans les conflits armés, mais n’avaient toujours pas progressé six ans plus tard.

La Coalition internationale a lancé une campagne mondiale contre l’utilisation des enfants soldats et a abouti à une large mobilisation sociale autour de cette problématique. Comme cela a également été le cas dans le cadre d’autres problématiques, la préoccupation de l’opinion publique quant à l’utilisation d’enfants comme soldats et la pression exercée sur les gouvernements ont favorisé l’adoption d’une réglementation internationale plus sévère et ont accru l’attention portée au phénomène dans les politiques gouvernementales et au sein des mouvements d’opposition armés. La Coalition internationale contre l’utilisation d’enfants soldats a joué un rôle déterminant dans ce processus.

Pour mobiliser l’opinion publique et soutenir les efforts des gouvernements, la Coalition a organisé plusieurs conférences régionales. Ainsi, en 1999, des conférences ont été organisées en Afrique (Maputo, Mozambique), en Amérique latine (Montevideo, Uruguay) et en Europe (Berlin). En 2000 de telles conférences ont été suivies en Asie (Katmandou, Népal) et au Proche et Moyen-Orient en 2001 (Amman, Jordanie). Les gouvernements et les ONG participant à ces conférences ont adopté des déclarations correspondantes. Les rapports régionaux établis lors de ces conférences ont servi de fondement à l’élaboration du document « Enfants soldats. Rapport mondial 2001 »³⁵⁹.

La campagne internationale contre l’utilisation des enfants soldats a été menée aussi en raison de l’insuffisance de la réaction de la communauté internationale. Or, les nouvelles réglementations n’ont pas été appliquées. Il s’agissait entre autres de la lutte contre la prolifération des armes légères dont la disponibilité faisait de celles-ci le principal outil de guerre utilisé par les enfants. La lutte contre cette prolifération représentait un autre moyen de limiter l’implication des enfants dans les conflits.

On demandait aussi d’accorder aux États un soutien institutionnel adéquat qui pouvait contribuer directement à la lutte contre l’enrôlement des enfants : l’enregistrement des

359 Ce rapport de 450 pages a constitué la première étude complète qui a rassemblé des données sur le recrutement d’enfants soldats par les forces armées gouvernementales, les milices, les groupes et les mouvements armés dans 180 pays.

156 naissances, la mise à disposition de documents attestant l’âge des enfants, le renforcement des structures judiciaires civiles indépendantes et impartiales. On invoquait la nécessité d’informer et sensibiliser les militaires et les groupes armés sur le droit humanitaire.

Dans cet ordre d’idées, la lutte contre la pauvreté et ses conséquences avait un rôle primordial non seulement pour prévenir les conflits, mais aussi pour limiter l’implication des enfants dans les conflits. Il était constaté que la plupart d’entre eux étaient originaires de milieux particulièrement défavorisés et, abandonnés à leur propre sort, ils cherchaient à assurer leur survie par d’autres moyens, y compris par le recrutement au sein des groupes armés.

Il était souligné également la nécessité d’envisager des actions humanitaires non seulement post-conflictuelles, mais aussi des actions humanitaires préventives, qui pouvaient contribuer à lutter contre les causes d’éclatement d’un conflit en répondant aux besoins sociaux les plus élémentaires.

De toute évidence, la campagne mondiale contre l’utilisation d’enfants comme soldats a fait savoir que les mesures adoptées par la communauté internationale et leur application n’étaient pas effectives. Cette campagne a attiré également l’attention du public sur la question, a exercé une pression efficace sur les gouvernements et les groupes d’opposition armés et a incité les organes des Nations Unies à agir.

C’est ainsi que le Conseil de Sécurité des Nations Unies a adopté, à partir de 1999, de résolutions condamnant sévèrement l’utilisation d’enfants soldats constituant une menace pour la paix et la sécurité dans le monde et le Secrétaire général de l’ONU a établi une liste des pays et mouvements d’opposition armés ayant recours à des enfants comme soldats. Cette campagne mondiale a attiré l’attention aussi sur la nécessité de la mise en place d’un système international de contrôle et d’analyse politique, de collecte d’informations et de recherches sur les « enfants en guerre ». Il était proposé d’élaborer au niveau national et international des plans d’action axés sur la prévention du recrutement, la démobilisation, la réhabilitation et la réintégration sociale des enfants soldats. Il était prévu que le Secrétaire général de l’ONU soumette des rapports annuels sur le thème des enfants soldats afin de combler les lacunes concernant les progrès d’application des normes protectrices des droits de l’enfant par les États touchés par des conflits.

Si les instruments internationaux engagent les États à mettre en place des obligations unilatérales et individuelles, ils ne s’arrêtent pas là. Ces instruments mettaient aussi l’accent sur la nécessité du renforcement de la coopération internationale en incitant les États parties qui étaient en mesure de le faire de fournir une coopération technique et une assistance financière, par l’entremise de programmes multilatéraux et bilatéraux, afin d’aider les États parties en

157 difficulté à appliquer ces instruments et à mettre en place des programmes de démobilisation et de réinsertion sociale des enfants soldats.

Or, une telle coopération internationale faisait encore défaut et l’ONU était incitée à prendre des mesures appropriées afin d’assurer une coopération plus large de ses États membres contre le fléau des enfants soldats.

159

Section II : La mobilisation des organes onusiens et des ONG