L’apport des travaux des organes des Nations Unies

Face à l’étendue et à la gravité des dommages causés par les conflits armés aux enfants et eu égard à l’ampleur du phénomène de l’utilisation d’enfants dans les conflits armés en violation du droit international, l’Organisation des Nations Unies, et plus particulièrement son Conseil de Sécurité, a procédé à la mise en œuvre d’une politique et de mesures destinées à réduire au minimum les souffrances infligées aux enfants, avec entre autres, des mesures destinées à mettre un terme à l’enrôlement d’enfants dans les forces armées et à assurer leur démobilisation et leur réinsertion dans la société.

Pourtant, le Conseil de sécurité, en vertu des dispositions statutaires de la Charte des Nations Unies, n’était pas habilité directement pour aborder les questions spécifiques liées à la protection des droits de l’homme. En ce sens, néanmoins, l’article 24.1 de la Charte a conféré au Conseil de sécurité la responsabilité principale du « maintien de la paix et de la sécurité internationales ».

L’intérêt porté par la communauté internationale durant les années quatre-vingt-dix pour promouvoir les droits et le bien-être des enfants s’est manifesté à l’occasion du Sommet mondial

162 pour les enfants (29-30 septembre 1990)³⁶⁰. Les travaux du sommet ont galvanisé les gouvernements des États et l’opinion publique internationale en les motivant à s’engager avec résolution pour la cause des enfants. La série de conférences internationales qui se sont déroulées au cours des années 1990 a montré la mobilisation impressionnante de la communauté internationale afin de contribuer à l’amélioration de la situation des enfants du monde entier.

Cependant, le Conseil de sécurité a manifesté son intérêt et a réagi à la fin des années 1990, en se prononçant à propos de questions relevant de graves violations des règles internationales qui interdisaient le recrutement et l’utilisation des enfants dans les conflits armés.

La Convention relative aux droits de l’enfant, adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies (1989) et, plus particulièrement son Protocole facultatif concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés (2000) ont jeté une base qui a permis la promotion et la protection des droits de l’enfant en temps de paix comme en temps de guerre. L’article 38 de la Convention engage les États à prendre des mesures nécessaires « pour que les enfants qui sont touchés par un conflit armé bénéficient d’une protection et de soins». L’étude de Machel de 1996 montrait que les enfants continuaient de subir « des violences ou de multiples privations résultant des conflits armés. Tout aussi déplorable est le fait que des milliers de jeunes sont cyniquement exploités comme combattants ». Ainsi, pendant et après les conflits armés, l’interruption et la désintégration des services de base et des instruments de protection sociale ont entraîné aussi des violations des droits de l’enfant. Les enfants étaient de plus en plus souvent les cibles de la violence et les victimes d’atrocités, ce qui provoqua des conséquences évidemment néfastes pour les enfants.

Cette situation alarmante a mis en évidence la nécessité d’un engagement politico -diplomatique des États et une coopération internationale pour la résolution des conflits et pour répondre à la détresse des enfants touchés par la guerre. Les travaux de l’Assemblée générale ont englobé plusieurs résolutions sur les enfants dans les conflits armés ainsi que des déclarations et des plans d’actions de nature générale. Si la prévention des conflits et la protection des enfants n’ont pas été présentées au début comme objectifs spécifiques dans ces travaux, l’Assemblée a permis néanmoins aux activités internationales en faveur des enfants touchés par les conflits armés de progresser, en favorisant l’étude de Machel. Il est à noter que l’Assemblée générale, a dès 1994, adopté des résolutions annuelles sur les droits de l’enfant et, depuis 1997, la résolution d’ensemble de l’Assemblée relative aux droits de l’enfant consacre chaque année une partie

360 Sommet pour les enfants. « Déclaration mondiale pour la survie, la protection et le développement des enfants », (A/45/625) (New York, 30 septembre 1990) et « Plan d’action » disponibles sur : http://www.unicef.org/wsc/declare.htm et http://www.unicef.org/wsc/plan.htm (consultés le 10 mai 2012).

163 spécifique à la question des enfants et des conflits armés. En ce sens, l’Assemblée affirmait la nécessité d’instaurer un dialogue régulier avec la participation des organes des Nations Unies pour assurer le consensus entre ses États membres par le biais des contributions aux travaux de l’Assemblée générale, parmi lesquelles on note les rapports annuels de ses organismes compétents en la matière.

En 1996, à la suite du rapport, présenté par Graça Machel, l’expert désigné par le Secrétaire général pour étudier l’impact des conflits armés sur les enfants³⁶¹, l’Assemblée générale de l’ONU recommanda la création d’un poste de « Représentant spécial du Secrétaire général pour les enfants et les conflits armés », chargé de sensibiliser l’opinion publique de l’impact des conflits armés sur les enfants³⁶². Ainsi, la mission du Représentant spécial (avec un mandat de trois années, prorogé par l’Assemblé générale³⁶³) portait sur la promotion et l’application des normes internationales régissant la protection des enfants dans les conflits armés, le renforcement des liens entre les organismes compétents des Nations Unies, les institutions spécialisées et les ONG agissant en matière de protection des enfants dans les conflits armés, ainsi que la sensibilisation et la mobilisation de la communauté internationale à cette cause³⁶⁴.

L’obligation de soumettre des rapports au Conseil de sécurité et à l’Assemblée générale sur l’impact des conflits armés sur les enfants visait à montrer que l’Organisation des Nations Unies se focalise sur cette question et que celle-ci a un rôle de catalyseur dans la mobilisation du Conseil de sécurité en la matière. Dans la suite dans son activité, le Représentant spécial a attiré

361MACHEL (Graça) a été invitée à formuler des recommandations dans cinq domaines différents : 1) la participation des enfants aux conflits armés ; 2) le renforcement des mesures préventives; 3) la mesure dans laquelle les normes existantes sont suffisantes et bien adaptées; 4) les mesures à prendre pour renforcer la protection des enfants affectés par les conflits armés; et 5) les mesures à prendre pour promouvoir la réadaptation physique et psychologique des enfants et leur réinsertion sociale. Le Rapport intitulé « Impact des conflits armés sur les enfants » de G. Machel, doc. n° A/51/306 du 26 août 1996, est disponible sur : http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A%2F51%2F306&Submit=Recherche&Lang=F (consulté le 11 mai 2012).

362 Selon l paragraphe 35 de la résolution, l’Assemblée générale « recommande au Secrétaire général de désigner, pour un mandat de trois ans, un représentant spécial chargé d'étudier l'impact des conflits armés sur les enfants ». Résolution de l’Assemblée générale de l’ONU A/RES/51/77 du 20 février 1997. Disponible sur : http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/51/77&Lang=F

363 La dernière prorogation est décidée par la Résolution de l’Assemblée générale n° A/RES/66/141, du 4 avril 2012, paragraphe 46.

364 Aux termes de la Recommandation de l’Assemblée générale, le représentant avait pour tâche « a) de déterminer les mesures qui ont été prises pour mieux protéger les enfants pendant les conflits armés, mesurer les progrès accomplis et recenser les difficultés rencontrées ; b) de faire prendre conscience de la dramatique condition des enfants touchés par les conflits armés en incitant à recueillir des éléments d'information sur cette situation en encourageant la mise en place de réseaux à cette fin ; c) de collaborer étroitement avec le Comité des droits de l'enfant, les organismes compétents des Nations Unies, les institutions spécialisées et autres instances concernées ainsi que les organisations non gouvernementales ; d) de œuvrer pour l'établissement d'une coopération internationale qui permette de faire respecter les droits des enfants pendant les conflits armés et aide les gouvernements, les organes compétents des Nations Unies » et de présenter chaque année des rapports exposant la condition des enfants touchés par les conflits armés. Ibid., paragraphes 36, 37.

164 l’attention des organes des Nations Unies, des gouvernements et du grand public sur les problèmes des enfants touchés par les conflits armés. Ses premières missions des années 1998-1999 dans des zones de conflit armé ont eu des résultats tangibles³⁶⁵.

Ainsi, au Rwanda, le Représentant spécial a encouragé la politique de démobilisation de tous les enfants soldats et a exhorté le Gouvernement à porter de 17 à 18 l’âge minimum pour la conscription³⁶⁶. Au Congo, le Gouvernement de la République démocratique du Congo a accepté, à l’insistance du représentant, de coopérer avec les organismes des Nations Unies pour assurer la démobilisation des enfants soldats (les kadogos – « jeunes enfants » de la guerre de 1996-1997), leur réintégration et a donné son accord de principe d’adopter l’âge limite de 18 ans pour le recrutement et la participation aux hostilités, exigeant la mise au point de mécanismes précis et d’arrangements concrets³⁶⁷. Au Burundi et au Soudan, le Gouvernement burundais et celui soudanais (avec le MPLS) ont souscrit à la proposition tendant à ce que la protection et le bien-être des enfants soient inscrits à l’ordre du jour des pourparlers de paix d’Arusha (pour Burundi)³⁶⁸ et celui de Soudan, organisé sous les auspices de l’Autorité intergouvernementale pour le développement³⁶⁹. Le Gouvernement soudanais et le MPLS ont donné leur appui à un projet d’« initiative de proximité » dont l’objectif visait la rencontre d’un groupe de pays de l’Afrique de l’Est qui se heurtaient aux mêmes problèmes ayant trait aux enfants soldats³⁷⁰. L’évaluation des conséquences du conflit armé qui a pris fin au Mozambique en 1992 sur la situation des enfants a donné la possibilité au Représentant spécial d’apporter plusieurs enseignements importants. Ainsi, la protection de l’enfance ne figurait pas dans le programme de rétablissement de la paix au Mozambique et on a constaté qu’aucune disposition particulière n’a été prise en ce sens, ce qui rendait impossible d’évaluer les effets des interventions en faveur des enfants pendant la période consécutive à la guerre³⁷¹. En Colombie, à l’issue des pourparlers avec les Forces armées révolutionnaires colombiennes (FARC), ses dernières ont accepté de ne plus recruter d’enfants de moins de 15 ans et se sont déclarées disposées à étudier avec l’ONU les modalités selon lesquelles les jeunes recrutés pourraient être démobilisés et réinsérés dans la

365 Dans l’analyse qui suit on se réfère au Rapport présenté par le Représentant spécial chargé d’étudier l’impact des conflits armés sur les enfants, lors de la 54^ème session de l’Assemblée générale, intitulée « Protection des enfants touchés par les conflits armés », n° A/54/430 du 1^er octobre 1999.

366Ibid.,paragraphe 91-b.

367Ibid.,paragraphe 93-c.

368Ibid.,paragraphe 98–d.

369Ibid.,paragraphe 103-b.

370Ibid.,

371Ibid.,paragraphe 121-a.

165 société³⁷². En Sierra Leone, afin d’assurer le bien-être des enfants dans le contexte suivant la fin du conflit (après l’Accord de paix de Lomé), le Représentant spécial a établi un programme d’action en 15 points lequel a été accueilli favorablement par le Gouvernement³⁷³.

À l’occasion des autres missions sur le terrain, le Représentant spécial aborda des questions relevant des mesures et des efforts déployés pour protéger les enfants pendant la période d’urgence et la phase de reconstruction qui s’en suivit au Timor oriental, Colombie, Irlande du Nord³⁷⁴. Le Représentant spécial nota avec satisfaction l’acceptation par l’Union européenne de l’inclusion de la protection des droits des enfants, en particulier des enfants touchés par les conflits armés, dans le cadre de sa coopération avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique) et l’inclusion de cette clause dans l’Accord de partenariat UE-ACP conclu en février 2000 (englobant 71 États de l’ACP)³⁷⁵.

De cette manière, la pratique des Nations Unies s’est enrichie d’expériences positives parmi lesquelles il convient de noter l’intégration aux négociations de paix dans plusieurs pays de la question des droits et de la protection des enfants. En ce sens, la protection des enfants dans tous les futurs accords et négociations de paix se présentait désormais pour le Représentant spécial comme une priorité de son activité sur le terrain. De plus, l’élaboration des programmes de consolidation de la paix après les conflits par les Gouvernements, les organismes internationaux, les organisations de Nations Unies, l’avis du représentant, devaient prêter la plus grande attention aux droits et à la protection des enfants dans leur planification ainsi qu’à l’affectation des ressources. Il s’agissait d’une attention particulière, voire prioritaire, accordée aux jeunes dans le processus de reconstruction, de réinsertion des jeunes touchés par la guerre³⁷⁶.

Dans un contexte international où les conflits perpétrés ont touché et aggravé la situation ainsi que les droits fondamentaux des enfants, la question des enfants et des conflits armés est progressivement devenue une priorité essentielle non seulement pour l’Assemblée générale, mais aussi pour le Conseil de sécurité.

Suite à des réunions et des débats spéciaux, le Conseil de sécurité a inscrit officiellement à son ordre du jour la question des enfants touchés par les conflits armés. Le Conseil condamna

372Ibid., paragraphe 126-b.

373 On note entre autres la création d’une « Commission nationale pour les enfants », la protection des enfants par le biais des mandats de toutes les opérations de maintien de la paix de l’ONU, libération des enfants enlevés, démobilisation des enfants combattants, Ibid., paragraphe 132 (a).

374 En ce sens, voir le Rapport présenté par le Représentant spécial à la 55^ème session de l’Assemblé générale n°

A/55/442 du 3octobre 2000, paragraphes 64-76.

375 Ibid., paragraphe 93.

376 D’après le Rapport du Représentant spécial, présenté à la 63^ème session de l’Assemblée générale, n°

A/63/227, du 6 août 2008, paragraphe 54 (D-C).

166 dans sa Résolution n° 1261 (1999) « le recrutement et l’utilisation d’enfants dans les conflits armés en violation du droit international, et enjoint à toutes les parties de mettre fin à de telles pratiques » et demanda aux parties à des conflits armés de prendre des mesures concrètes afin de

« réduire au minimum les souffrances infligées aux enfants, notamment d'instituer des “jours de tranquillité” pour permettre la prestation de services de première nécessité »³⁷⁷.

Dans cette Résolution le Conseil, en indiquant que les violations commises à l’égard des enfants dans des situations de conflit armé représentent une « menace réelle pour la paix et la sécurité internationales » et rappelant sa responsabilité essentielle pour la paix et sécurité internationales, déclara sa volonté de se pencher désormais sur l’impact général des conflits armés sur les enfants³⁷⁸.

Depuis 1999, le Conseil de sécurité a adopté une suite de résolutions sur la question : 1314 (2000), 1379 (2001), 1460 (2003), 1539 (2004), 1612 (2005), 1882 (2009), 1998 (2011) et 2068 (2012)³⁷⁹. On notera ainsi plusieurs déclarations de son président : en 2002 (S/PTST/2002/12), 2006 (S/PRST/2006/33 et S/PRST/2006/48), 2008 (S/PRST/2008/6 et S/PRST/2008/28), 2009 (S/PRST/2009/9), 2010 (5S/PRST/20010/10) et 2013 (S/PRST/2013/8). Ces résolutions et ces déclarations ont constitué un cadre général pour la protection des enfants touchés par les conflits armés.

Les résolutions citées ont concrétisé l’engagement des membres du Conseil de sécurité concernant la consolidation de l’arsenal juridique existant, marquant une avancée décisive vers une meilleure protection des enfants affectés par les situations de guerre. Ainsi, le Conseil incita toutes les parties à des conflits armés à respecter intégralement les normes juridiques internationales applicables aux droits et à la protection des enfants dans les conflits armés, en particulier les Conventions de Genève (1949) et les obligations dont elles sont assorties en vertu de leurs Protocoles additionnels (1977), la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant (1989) et son Protocole facultatif (2000) et de garder à l’esprit les dispositions pertinentes du Statut de la Cour pénale internationale (1998). Le débat engagé au sein du

377 Conseil de Sécurité de l’ONU, Résolution 1261 du 25 août 1999, paragraphe 8. Les résolutions du Conseil de sécurité sont disponibles sur : http://www.un.org/fr/documents/scres.shtml, exposées dans l’ordre chronologique en tant qu’adresse principale. Pour cette raison, dans les références suivantes on se limiter à indiquer uniquement le numéro de la résolution et sa date d’adoption, sans indiquer l’adresse électronique.

378Ibid., paragraphe 16.

379Ainsi, la Résolution n° S/RES/1314(2000) a été adoptée le 11 août 2000, n° S/RES/1379(2001) – 20 novembre 2001, n° S/RES/1460(2003) – 30 janvier 2003, n° S/RES/1539(2004) – 22 avril 2004, n°

S/RES/1612(2005) – 26 juillet 2006, n° S/RES/1882(2009) – 4 août 2009, n° S/RES/1998(2011) – 12 juillet 2011-n° S/RES/2068 (2012) - 19 septembre 2012.

167 Conseil de sécurité à propos de la question des enfants touchés par les conflits amena ses membres à réitérer le constat et sa déclaration que les violences flagrantes et répétées du droit international humanitaire et du droit relatif aux droits de l’homme, y compris aux droits de l’enfant dans les situations de conflit armé, peuvent constituer « une menace contre la paix et la sécurité internationales »³⁸⁰.

Le Conseil de sécurité demanda aux parties de s’en tenir aux engagements concrets qu’elles ont pris auprès du Représentant spécial du Secrétaire général pour les enfants et les conflits armés et d’autres organismes des Nations Unies pour assurer la protection des enfants dans les situations de conflit armé. Il était demandé aussi à toutes les parties concernées de se conformer aux dispositions de la Charte des Nations Unies et aux normes du droit international, en particulier celles qui concernent les enfants. Constatant que la conscription ou l’enrôlement d’enfants de moins de 15 ans dans les forces armées nationales ou leur engagement actif dans les hostilités figurent parmi les crimes de guerre visés par le Statut de Rome, il a exhorté les États à prendre les mesures juridiques, politiques, financières garantissant que les parties au conflit respectent les normes internationales de protection des enfants. Il était également demandé aux États membres de mettre fin à l’impunité et de poursuivre les responsables de génocide, de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre et autres crimes commis contre des enfants et de veiller à ce que les mécanismes de recherche et de réconciliation mis en place après les conflits traitent des graves abus dont les enfants ont été victimes³⁸¹.

Concomitamment, dans le but d’approfondir l’examen de la question des enfants et des conflits armés et de rendre son activité plus crédible et transparente, le Conseil de sécurité sollicita l’inclusion dans les rapports sur cette question soumis par le Secrétaire général de l’ONU à son examen, en plus des observations sur les situations de conflit, également

« d’annexer la liste des parties à des conflits armés qui recrutent ou utilisent des enfants en violation des dispositions internationales qui les protègent » dans des situations qui pourraient mettre en danger le maintien de la paix et la sécurité internationale³⁸².

À l’occasion de la préparation de son rapport suivant relatif aux enfants et aux conflits armés, le Secrétaire général a élaboré une liste des parties à des conflits armés qui recrutaient ou utilisaient des enfants. Les critères qui ont servi de fondement pour établir cette liste tenaient compte des circonstances suivantes : « […] a) uniquement les situations de conflit armé dont le

380 Résolution n° 1314 (2000), paragraphes 3 et 9.

381 Résolution n° 1379 (2001), paragraphes 8 et 9.

382Ibid., paragraphe 16.

168 Conseil de sécurité est alors saisi ; b) les parties aux conflits que l’on pouvait identifier ; c) les parties à des conflits qui continuaient de recruter ou d’utiliser des enfants en violation des dispositions internationales qui les protègent³⁸³ » et en tenant compte de la « norme internationale minimale, en vertu de laquelle les enfants de moins de 15 ans ne doivent pas être conscrits ou enrôlés dans des forces ou groupes armés³⁸⁴ ». Dans les cas où les États avaient déjà ratifié le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant, il était prévu l’application de la règle instituant la norme selon laquelle on prohibait la conscription des enfants de moins de 18 ans.

Le rapport du 26 novembre 2002 du Secrétaire général a été extrêmement novateur par son attitude à l’égard des normes internationales établies et leur application effective sur le terrain.

En d’autres termes, le rapport a montré la prise de conscience de l’ouverture d’une « phase de mise en œuvre», représentant une rupture totale avec l’approche précédente. De plus, en annexe du rapport figurait une liste qui recensait explicitement les groupes armés ou les États qui violaient les lois de protection des enfants victimes des guerres. L’établissement d’une liste

« osait pour la première fois franchir le pas d’une désignation publique »³⁸⁵ à la communauté internationale non seulement des parties à des conflits armés non-étatiques (rebelles, groupes insurrectionnels) mais également (un fait encore sans précédent) des forces régulières

« osait pour la première fois franchir le pas d’une désignation publique »³⁸⁵ à la communauté internationale non seulement des parties à des conflits armés non-étatiques (rebelles, groupes insurrectionnels) mais également (un fait encore sans précédent) des forces régulières