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Accords, entrés en vigueur entre 2004 et 2006, examinés dans la présentecontri-b~~on,
sont fondés sur l'article 310 TCK Ils contiennent le mot« association» dans leur titre, sauf!' Accord avec !'Afrique du Sud. Cette différence ne prête toutefois guère à conséquence au vu de l'utilisation de cette disposition du Traité CE.La notion d'association n'est pas définie dans le Traité CE et la pratique n'a pas été homogène164• En effet, ce type d'accord a été utilisé en tant que préparation à l'adhésion, à l'instar des «Accords européens», qui avaient été conclus avec les PECOs, et dont la plupart sont devenus membres de l'Union européenne depuis le!"
mai 2004. Les Accords avec la Croatie et l'ancienne République yougoslave de Ma-cédoine font partie de cette catégorie. La Communauté européenne a également conclu des accords d'association comme instrument de sa politique de coopération au développement, à l'exemple des différentes Conventions avec les Etats ACP165.
L'Accord avec l'Afrique du Sud appartient à ce type d'association. Les accords d'association sont également utilisés dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen et avec le Chili. Il convient encore de mentionner ! 'utilisation de la base juridique de l'article 310 TCE pour la conclusion de !'Accord EEE et des Accords bilatéraux Ide 1999 avec la Suisse. Dans ce dernier cas toutefois, la base juridique a été choisie sur le fondement d'arguments
politiques'"-La nature de la compétence de la Communauté européenne sur la base de l'article 310 TCE, exclusive ou non, n'est pas définie par cette disposition. Dans l'arrêt De-mirel de 1987, la Cour de justice en a donné une définition large en retenant que
« ( ... )s'agissant d'un accord d'association créant des liens particuliers et privilégiés avec un Etat tiers qui doit, du moins partiellement, participer au régime communau-taire, l'article 238 [devenu article 310 TCE] doit nécessairement conférer à la Com-munauté la co1npétence pour assurer des engagements vis-à-vis d'Etats tiers dans tous les do1naines couverts par le traité » 167. Il ressort de cet arrêt que l'article 310 TCE peut être considéré comme attribuant une compétence externe à la Co1nmunauté dans tous les domaines couverts par le Traité CE, c'est-à-dire ceux qui « relèvent des objectifs de l'article 3 TCE »168. En principe, les accords d'association ne contenant que des clauses situées dans le champ de cet article 3 TCE, devraient relever de la compétence exclusive de la Communauté européenne. Toutefois, des raisons politi-ques ont parfois justifié la participation des Etats membres de ! 'Union européenne, même si l'orthodoxie juridique n'imposait pas cette solution169. A l'inverse, dès le
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Kaddous (note 49), 218 ss; Dominik Hanf!Pablo Dengler, Les accords d'association, in:
Louis/Dony (dir.), Commentaire Mégret, Le droit de 1a CE et de l'Union européenne, Relations extérieures, n° 12, 2005, 293, 294 ss.
Hmef!Dengler (note 164), 301.
Christine Kaddous, Les accords sectoriels dans le système des relations extérieures de l'Union européenne, in: Kaddous/Felder (éds.), Accords bilatéraux Suisse-UE (Com-mentaires), Dossier de droit européen n° 8, 200 l, 77, 88 ss.
CJCE, Aff. 12/86, Demirel, Rec. 1987, 3719.
Kaddous (note 49), 222.
Catherine Flaesch-Mougin, La procédure de conclusion des accords d'association, in:
Tchakaloff (éd.), Le concept d'association dans les accords passés par la Communauté:
Essai de clarification, 1999, 197, 223. Pour l'auteure, tel serait le cas de l'Accord BEE,
Christine Kaddous/Fabien Mangilli
moment où une clause d'un accord d'association relève d'un domaine n'entrant pas dans le champ d'application du Traité CE, celle-ci ne devrait plus être fondée sur la base juridique de l'article 310 TCE. En d'autres termes, la compétence communau-taire sur la base de cette disposition ne saurait s'étendre au-delà des domaines cou-verts par !'article 3 TCE. Les exemples les plus fréquents se rencontrent lorsque les Etats membres de l'Union européenne participent au financement de l'accord170 ou lorsque ce dernier prévoit un dialogue politique institutionnalisé1" -Celui-ci ne rele-vant pas de la compétence de la Communauté européenne, les Etats membres ont été amenés à participer à l' Accord. Toutefois, comme le dialogue politique institutionna-lisé relève formellement du deuxième pilier du Traité sur l'Union emopéenne172, il serait légitime d'envisager la conclusion d'un« accord interpilier », sur la base des articles 310 TCE et 24 TUE, auquel les Etats membres n'apparaîtraient pas comme parties contractantes. Outre les oppositions politiques éventuelles de ces derniers, de tels Accords engendrent des questions juridiques importantes relatives, en particulier, à la participation du Parlement européen à la conclusion de l'accord, au rôle de la Commission dans la négociation ou à la compétence d'interprétation de la Cour de justice173.
Du fait de l'instauration du dialogue politique institutionnalisé, tous les Accords d'association présentés dans cette contribution sont mixtes et ont donc impliqué une ratification par les Etats membres selon leurs procédures constitutionnelles respecti-ves. Afin de remédier aux inconvénients liés à la durée de la procédure de ratifica-tion, trois méthodes principales ont été développées par la Communauté européenne : la conclusion d'accords intérimaires, l'application provisoire de certaines disposi-tions de l'accord ainsi que l'application provisoire envisagée déjà dans l'accord de base174.
La technique de l'accord intérimaire constitue la pratique la plus ancienne. Elle consiste à conclure un accord entre la Communauté européenne seule et 1' Etat tiers concerné. Le contenu de celui-ci ne peut relever que de domaines de co1npétences
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conclu égale1nent par les Etats membres, mais qui ne contiendrait aucune clause dépas-sant le cadre du Traité CE.
CJCE, avis 1178, Rec. 1979, 2871.
Les Accords d'association présentés dans cette contribution prévoient tous un dialogue politique institutionnalisé. Voir les articles 7-10 des Accords avec la Croatie et l'ancienne République yougoslave de Macédoine, les articles 3-5 des Accords avec l'Egypte, l'Algérie et le Liban, les articles 12-15 de l'Accord avec le Chili et l'article 4 de !'Accord avec l'Afrique du Sud. Sur le contenu du dialogue politique, voir infra III.
Contenu essentiel des Accords.
Catherine Flaesch-Mougin (note 169), 222; Marianne Dony, Les accords mixtes, in:
Louis/Dony (dir.), Commentaire Mégret, Le droit de la CE et de l'Union européenne, Relations extérieures, n° 12, 2005, 167, 169.
Christine Kaddous, La place des Accords bilatéraux II dans l'ordre juridique de l'Union européenne, in: Kaddous/Jametti Greiner (éds.), Accords bilatéraux II Suisse-DE et au-tres Accord récents, Dossiers de droit européen n° 16, 2006, 63, 73 ; Jean-Victor Louis, Les accords conclus au titre des deuxième et troisième piliers, in: Louis/Dony (dir.), Commentaire Mégret, Le droit de la CE et de l'Union européenne, Relations extérieures, n° 12, 2005, 325, 329 SS.
Une quatrième méthode a été prévue dans le cadre de la révision de l 'Accord de Coto-nou : 1' application provisoire de certaines dispositions de l' Accord révisé par décision du Conseil des Ministres ACP-CE. Voir supra (note 162).
exclusives de la Communauté et son étendue dépendra de la base juridique choisie, en principe l'article 133 TCE. Dans cette mesure, les accords intérimaires concernent les aspects commerciaux (sans les services) de l'accord principal.
Deux Accords intérimaires fondés sur l'article 133 TCE ont été conclus parallèle-1nent aux Accords de stabilisation et d'association avec la Croatie et l'ancienne Ré-publique yougoslave de Macédoine175. Entrés en vigueur le !"juin 2001 (ancienne République yougoslave de Macédoine) et le l" mars 2002 (Croatie), leur validité était limitée jusqu'à l'entrée en vigueur des Accords de stabilisation et d'association, qui est intervenue entre-temps. Il convient de mentionner également un Accord inté-rimaire couvrant les domaines commerciaux, fondé lui aussi sur l'article 133 TCE, et conclu avec le Liban176. Celui-ci est entré en vigueur le Ier mars 2003 et a expiré le
!"avril 2006, date d'entrée en vigueur de !'Accord d'association.
La deuxième méthode, l'application provisoire, a été introduite dans l'article 300 TCE lors de la modification apportée par le Traité d'Amsterdam. Applicable depuis le 1er mai 1999, cette disposition est toutefois silencieuse sur l'étendue de la possibi-lité d'application provisoire, et notamment sur la question de savoir si celle-ci ne peut porter que sur les dispositions relevant de la compétence exclusive de la Com-munauté ou si elle peut aussi concerner d'autres dispositions ne relevant pas de cette catégorie, voire même viser l'ensemble de l'accord. Même si cette dernière option paraît audacieuse, elle n'est pas à écarter d'emblée et dépendra finalement de l'attitude des Etats membres à cet égard1n
Certaines dispositions des Accords avec l'Egypte et lAfrique du Sud ont fait l'objet d'une application provisoire. Cette dernière a été décidée par un accord sous forme d'échange de lettres aussi bien en ce qui concerne l'Egypte que l'Afrique du Sud1"
-0n constate toutefois une différence quant à la base juridique choisie: article 133
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Accord intérirnaire sur le commerce et les mesures d'accompagnement entre la Commu-nauté européenne, d'une part, et l'ancienne République yougoslave de Macédoine, d'autre part, JO 2001 L 124, 1 et Accord intérimaire sur le commerce et les mesures d'accompagnernent entre la Communauté européenne, d'une part, et la République de Croatie, d'autre part, JO 2002 L 40, 9. Il est intéressant de constater une différence pro-cédurale en ce qui concerne le rôle du Parlement européen. Celui-ci a donné son avis conforme sur !'Accord intérimaire avec la Croatie, alors qu'il n'a pas été consulté dans le cas de 1' Accord intérimaire avec l'ancienne République yougoslave de Macédoine. Cette situation s'explique par le fait que I'Accord intérimaire avec la Croatie instituait un cadre institutionnel spécifique au sens de l'article 300 § 3 al. 2 TCE, alors que l'Accord inté-rimaire avec la Macédoine reprenait le cadre institutionnel d'un premier Accord de coo-pération.
Accord intérimaire concernant le commerce et les mesures d'accompagnement entre la Communauté européenne, d'une part, et la République libanaise, d'autre part, JO 2002 L 262, L
Dans le même sens, voir Flaesch-Mougin (note 169), 226.
Accord sous forme d'échange de lettres relatif à l'application provisoire des dispositions commerciales et des mesures d'accompagnement de l'accord euro-méditerranéen établis-sant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République arabe d'Egypte, d'autre part, JO 2003 L 345, 115; Accord sous forme d'échange de lettres concernant l'application provisoire de l'accord sur le com-merce, le développement et la coopération entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la République d'Afrique du Sud, d'autre part, JO 1999 L 311, 2.
Christine Kaddous/Fabien Mangilli
TCE pour l'Egypte et article 310 TCE pour l'Afrique du Sud1"- Cette différence peut s'expliquer par le fait que le cadre institutionnel de !'Accord de base avec l'Afrique du Sud a été mis en vigueur provisoirement, ce qui n'était pas le cas dans
!'Accord avec l'Egypte. La question de la pertinence du choix de la base juridique de l'article 133 TCE au regard de la clause «droits de l'homme »180 se pose, puisque l'emploi de l'article 181 TCE (coo~ération au développement) a été confirmé par la jurisprudence de la Cour de justice 81. Par ailleurs, l'utilisation de l'article 310 TCE par la Communauté seule illustre la nature exclusive de la compétence communau-taire au titre de cette dernière disposition.
La troisième méthode utilisée par la Communauté européenne est celle d'une entrée en vigueur provisoire de certaines dispositions de l' Accord, fixée directement par ce dernier, à l'instar de!' Accord avec le Chili182. Celle-ci ne pose guère de difficultés.
La question de l'étendue de l'application provisoire n'a pas eu à être exa1ninée dans les Accords précités, car celle-ci a uniquement porté sur les dispositions qui relèvent de la compétence communautaire. Il s'agissait surtout des clauses commerciales (sans les services)183, de celles relatives à la protection des droits l'homme184 et de
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certains oma1nes e cooperat1on .
U. Conditionnalité politique
Depuis le début des années 90, les relations extérieures de l'Union européenne sont caractérisées par une volonté d'encouragement au respect des droits de l'homme, de la démocratie et de l'Etat de droit par les Etats tiers avec lesquels elle entretient des relations. Dans ce but, elle a développé divers instruments, et notamment dans les accords internationaux qu'elle conclut, l'insertion de clauses« droits de l'homme», appelées égale1nent <( conditionnalité politique». Aux ter1nes de celles-ci, le respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'Etat de droit constitue un élément essentiel de !'Accord. Une violation des droits contenus dans ce type de clause peut entraîner la suspension, voire la dénonciation dudit Accord. Certains au-teurs y ont vu le développement d'une véritable «diplomatie des droits de l'hotnme » 186•
Tous les Accords présentés dans cette rubrique contiennent ce type de clause, mais on peut observer certaines nuances dans l'énumération des droits à protéger. Les Ac-cords avec l'ancienne République de Macédoine et la Croatie semblent être les plus
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Il est par ailleurs étonnant que la Parlement européen n'ait pas donné son avis conforme, malgré l'utilisation de la base juridique de l'article 310 TCE.
Article 2 de l'Accord avec l'Egypte. Sur ces questions, voir infra II Conditionnalité poli-tique.
CJCE, Aff. C-268/94, Portugal c. Conseil, Rec. 1996, 1-6177.
Article 198 § 3.
Article 133 TCE.
Article 181 TCE.
Article 181 TCE.
Voir par exemple Joël Rideau, Les clauses de conditionnalité droits de l'homme dans les accords d'association avec la Communauté européenne, in: Tchakaloff(éd.), Le concept d'association dans les accords passés avec la Communauté: Essai de clarification, 1999, 139, 139 et les références citées.
complets. Ils mentionnent le respect des principes démocratiques et des droits de l'homme proclamés dans la déclaration universelle des droits de ! 'homme et définis daos !'Acte final d'Helsinki et la Charte de Paris pour une nouvelle Europe, le res-pect des principes du droit international et de l'Etat de droit, ainsi que les principes de l'économie de marché tels qu'ils sont exprimés dans le document de la conférence CSCE de Bonn sur la coopération économique187. En revanche, les Accords euro-méditerranéens avec l'Egypte, !'Algérie et le Liban se limitent aux principes démo-cratiques et aux droits fondamentaux de l'homme définis dans la déclaration univer-selle des droits de l'homme188. Entre les deux catégories, les Accords avec le Chili et
!'Afrique du Sud mentionnent encore le respect du principe de l'Etat de droit189.
Cette énumération différente peut s'expliquer en raison du contexte. Ainsi, les Ac-cords de stabilisation, qui s'adressent à des partenaires européens engagés sur la voie de !'adhésion, se réfèrent logiquement à des instruments européens. Au surplus, l'adhésion impliquera la mise en place d'une économie de marché. Enfin, des consi-dérations politiques peuvent expliquer les différences daos le contenu des clauses de conditionnalité politique. Même si cette différenciation s'accorde difficilement avec le besoin d'universalité de la défense des droits de l'homme, elle se comprend aisé-ment et témoigne d'une certaine flexibilité de la part de la Communauté européenne.
En effet, il est difficile d'exiger aujourd'hui de tous les partenaires une acceptation du même degré de protection des droits faisant l'objet de la conditionnalité politique.
L'essentiel, à notre sens, est de veiller à une cohérence de la politique menée par la Co1nmunauté européenne à l'égard des Etats tiers d'une même région, ce qui semble être le cas en ce qui concerne les Accords euro-méditerranéens avec l'Egypte, le Li-bao et !'Algérie, dont les clauses « droits de ! 'homme » présentent le même contenu et qui devraient donc avoir la même portée.
Certaines dispositions spécifiques se réfèrent à la violation des éléments essentiels de
!'Accord. L'article 118 de !'Accord avec l'ancienne République yougoslave de la Macédoine et l'article 120 de !'Accord avec la Croatie prévoient, de façon générale en cas de difficulté dans l'application des Accords, des consultations au sein du Conseil de stabilisation et d'association. Toutefois, il n'est pas prévu de prendre des mesures particulières en cas de violation des éléments essentiels. Les autres Accords prévoient que des mesures peuvent être prises conformément au droit internatio-nal190. Il s'agit de celles prévues par la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, c'est-à-dire la suspension et la dénonciation de l'accord191• La Commission 187
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Article 2 des deux Accords.
Article 2 des trois Accords.
Article 1 del' Accord avec le Chili et article 2 de l'Accord avec l'Afrique du Sud.
Article 200 § 3 de }'Accord avec Je Chili, article 86§2de1'Accord avec l'Egypte, arti-cle 86 § 2 de l' Accord avec le Liban en relation avec la déclaration commune relative à cet article, article 104 de l'Accord avec l'Algérie en relation avec la déclaration com-mune relative à cet article et article 3 de !'Accord avec l'Afrique du Sud. Voir aussi CJCE, C-268/94, Portugal c. Conseil (note 181), cons. 27.
En principe, la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités ne s'applique qu'aux accords entre Etats. Toutefois, son article 3 réserve l'application en vertu du droit coutumier de certaines de ses dispositions aux autres accords, notamment ceux conclus par un autre type de sujet que l'Etat, par exemple la Communauté européenne. Le carac-tère coutumier des règles concernant la suspension et la dénonciation des accords en cas de violation de ceux-ci a été consacré par le Cour internationale de justice notamment dans l 'A vis consultatif sur les Conséquences juridiques pour les Etats de la présence
Christine Kaddous/Fabien Mangilli
européenne a toutefois prévu, dans une communication de 1995, une série de mesu-res additionnelles propmesu-res, non définies par le droit international192• Elle mentionne par exemple les démarches confidentielles ou publiques, le report des signatures né-cessaires à la mise en œuvre d'actions de coopération, le report de la tenue d'une Commission mixte, les embargos commerciaux, etc. Selon la Commission, ces mesu-res sont adoptées en tenant compte du principe de proportionnalité et en fonction de la gravité des violations par l'Etat tiers. Du point de vue interne communautaire, ces mesures propres ne semblent pas poser de problème particulier, notamment du fait du développement de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC, 2' pilier)193.
En revanche, leur admissibilité peut être disputée d'un point de vue externe. S'il semble admis que l'article 60 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, applicable à titre coutumier, permet la suspension ou la dénonciation de l'accord en cas de violation de l'un de ses éléments essentiels, on peut s'interroger sur la légalité de mesures différentes prises par l'Union européenne. Moins drastiques que celles prévues par les règles de droit international, elles seraient à notre avis admissibles selon l'adage« qui peut le plus, peut le moins>>, sous réserve du respect du principe de proportionnalité dans l'application de ces mesures.