Nos últimos anos, as teorias do desenvolvimento regional passaram por transformações ocasionadas em parte pela crise fiscal do Estado, pelo desgaste de políticas centralizadoras e neoliberais excludentes e por transformações nos modos e meios de produção (AMARAL FILHO, 1996; 2001). Em decorrência dos acontecimentos citados, reivindica-se um novo paradigma de desenvolvimento, construído “de baixo para cima”, conhecido como endógeno ou local.
Apreendendo a dinâmica do desenvolvimento como uma questão global, a esfera local situa-se como palco legítimo para a construção do desenvolvimento e é nesse sentido que o conceito de desenvolvimento local costuma ser acionado ao se tratar do desenvolvimento de contextos específicos, apesar de ser comumente utilizado de forma simplificada. Boisier (1999a) o define como uma modalidade de desenvolvimento que pode tomar forma em territórios de vários tamanhos. O autor ressalta que a noção de local só tem sentido quando olhado “de cima e de fora”. Nesse sentido, por exemplo, as regiões são espaços locais quando olhadas a partir do nacional; o município é um espaço local quando visto a partir da região, e assim por diante. Desse modo, o conceito de local é relativo a um espaço maior e mais complexo.
É certo que o desenvolvimento tem sido acompanhado de adjetivações, como alertaram Sachs (1995) e Boisier (1999a), que mais confundem do que contribuem para a compreensão do fenômeno. É por isso que, neste estudo, mesmo reconhecendo suas especificidades, ao se falar em desenvolvimento territorial, regional, local ou endógeno, se tomará os termos como semelhantes, priorizando a característica de um desenvolvimento originado “de baixo para cima”, que é comum a todos eles. Além disso, não se pretende adentrar na discussão conceitual acerca desses termos designativos, tomando-se como território, e seus afins, qualquer recorte da superfície terrestre que passa a ser sujeito de intervenções promotoras do desenvolvimento (BOISIER, 1999a).
Admitindo o aspecto territorialmente localizado do desenvolvimento, Boisier o caracteriza como um fenômeno local e fundado nas características econômicas, técnicas, sociais e culturais do território em particular. Assim, o desenvolvimento se inicia em um lugar e sempre como um processo essencialmente endógeno, mesmo que sua base material seja consideravelmente exógena. Afinal, apesar de surgir a partir de um movimento interno, o
desenvolvimento local está inserido em uma realidade mais ampla e complexa, com a qual interage e troca influências (BOISIER, 2005).
Boisier (1997) aponta que o desenvolvimento territorial pode ser visto como um “jogo” no qual participam dois jogadores, o Estado e a região (entendida como um território que possui seu próprio potencial endógeno de desenvolvimento). Ao primeiro jogador, o Estado, corresponde o papel de criar as condições para o crescimento econômico (o que se dá basicamente por meio de dois processos: a alocação de recursos entre regiões e a determinação da política econômica), enquanto ao segundo, a região, corresponde a complexa tarefa de transformar o crescimento em desenvolvimento (BOISIER, 1997, p. 55, tradução nossa; grifo do autor).
No intuito de esclarecer os termos aqui utilizados, é necessário diferenciar desenvolvimento endógeno de outra concepção com a qual comumente é confundido – crescimento endógeno. Ao diferenciar estes termos, Andrade e Macêdo (2012) ressaltam a aproximação entre as concepções de Furtado e Boisier. Para estes autores “o desenvolvimento é um conceito teleológico; um fenômeno de ordem qualitativa e de características intangíveis, enquanto o conceito de crescimento econômico caracteriza-se por sua instrumentalidade” (ANDRADE e MACÊDO, 2012, p. 72). Desta forma, enquanto o crescimento econômico se manifesta por meio da simples dinamização da matriz econômica de uma determinada localidade, a exemplo dos modelos de distritos industriais, o processo de desenvolvimento envolve a mobilização de recursos e capacidades territoriais que possibilitam inovar em âmbito local. Assim, como ressaltou Haddad (s/d apud BOISIER, 2005, p 55), a capacidade de organização social do território é o fator endógeno para transformar o crescimento em desenvolvimento, através de uma complexa malha de instituições e agentes de desenvolvimento articulados por uma cultura local e por um projeto político.
Ainda tratando dessa distinção, Barquero (2007) afirma que estas são perspectivas diferentes e o desenvolvimento endógeno possui certas particularidades.
[…] La teoría del desarrollo endógeno se diferencia de los modelos de crecimiento endógeno en que integra el crecimiento de la producción en la organización social e institucional del territorio, en que adopta una visión territorial y no funcional de los procesos de crecimiento y cambio estructural, en que entiende que los mecanismos y las fuerzas del desarrollo actúan sinérgicamente y condicionan la dinámica económica. Tiene, por lo tanto, una visión más compleja del proceso de acumulación de capital, lo que le lleva a plantearse las políticas de desarrollo económico desde el territorio, y darle a la sociedad civil un papel protagonista en la definición y ejecución del futuro de la economía (BARQUERO, 2007, p. 187).
Boisier (1999b) defende que o desenvolvimento deve ser entendido como um fenômeno de ordem qualitativa, o que significa que seu foco não deve ser direcionado a mera contagem do acúmulo das rendas. O que Boisier pontua é que crescimento é algo medido, porque riqueza é de ordem quantitativa, enquanto o desenvolvimento se relaciona com a qualidade de vida.
No início dos anos 1980, surgiu uma nova perspectiva de desenvolvimento endógeno, o que ocorreu, por um lado, pela aceitabilidade da inoperância dos modelos de desenvolvimento baseados no fundamentalismo do capital (BARQUERO, 2007) e, por outro, pela decadência do pensamento e da prática de desenvolvimento baseado na política de difusão “do centro para baixo” (BOISIER, 1999a).
É neste sentido que Amaral Filho (2001) aponta como característica do novo modelo de desenvolvimento “de baixo para cima” a sua origem a partir das potencialidades originais do local, contrariando o modelo de desenvolvimento “de cima para baixo”, que parte do planejamento e da intervenção conduzidos pelo Estado nacional. Por isso, esse novo desenvolvimento é resultante da capacidade dos atores locais para estruturarem-se e mobilizar seus vetores potenciais (BOISIER, 2005; BARQUERO, 2007).
Além disso, Amaral Filho (2001, p. 268) aponta que outro aspecto desse modelo “está associado ao perfil e à estrutura do sistema produtivo local, ou seja, a um sistema com coerência
interna, aderência ao local e sintonia com o movimento mundial dos fatores”, o que converge com o que Furtado (1980; 1984) sonhara para o desenvolvimento do Nordeste, ao reivindicar um processo de industrialização transformador e atrelado às raízes locais.
O desenvolvimento endógeno pode ser entendido como “a capacidade para transformar o sistema socioeconômico; a habilidade para reagir aos desafios externos; a promoção de aprendizagem social, e a habilidade para introduzir formas específicas de regulação social a nível local que favoreçam o desenvolvimento das características anteriores” (GAROFOLI, 1995 apud BOISIER, 2005, p 54, tradução nossa). Portanto, desenvolvimento endógeno denota a capacidade de inovar em nível local.
Neste sentido, é possível compreender a endogeneidade dos processos de transformação territorial como um fenômeno que se apresenta em pelo menos quatro planos que se cruzam entre si. Em primeiro lugar, a endogeneidade se refere ou se manifesta no plano político, onde se identifica como uma crescente capacidade local para tomar as decisões relevantes frente a diferentes opções de desenvolvimento, a diferentes estilos de desenvolvimento, e ao uso dos instrumentos correspondentes, ou seja, a capacidade de desenhar e executar políticas de desenvolvimento, e sobretudo, a capacidade de negociar com os elementos que definem o entorno do território. Em segundo lugar, a endogeneidade se manifesta no plano econômico, e se refere neste caso à apropriação e reversão local de parte do excedente a fim de diversificar a economia local, dando-lhe ao mesmo tempo uma base de sustentação de longo prazo. Em terceiro lugar, a endogeneidade é também interpretada no plano científico e tecnológico como a capacidade interna de um sistema – neste caso, de um território organizado – para gerar seus próprios impulsos tecnológicos de transformação, capazes de provocar modificações qualitativas no próprio sistema. Em quarto lugar, a endogeneidade tem raízes no plano da
como fundamental do ponto de vista de um desenvolvimento bem compreendido (BOISIER, 1997; 1999a; 2005).
Neste sentido, as instituições, as organizações e os atores locais são elementos relevantes para a construção de uma política de desenvolvimento apropriada para o território (BOISIER, 1997; 2005; BARQUERO, 2007). “Esta interpretación ha recibido el apoyo de aquellos que argumentan que el desarrollo no es importado sino que se produce gracias al trabajo y al esfuerzo económico y social de las comunidades locales”. Assim, esse modelo de desenvolvimento reivindica estratégias que mobilizem e impulsionem o potencial de desenvolvimento existente no território (BARQUERO, 2007, p. 188).
Em síntese, o processo de desenvolvimento endógeno parte da premissa de que o território passa a assumir um papel ativo na tomada de decisões, de modo a não mais se comportar como um sujeito passivo diante de influências exógenas ao ambiente local. Daí a importância da interação entre os atores públicos e privados para criar a sinergia necessária, fundamental para o processo de desenvolvimento. Trata-se de um projeto coletivo, que se articula dentro de um território, por isso denomina-se endógeno, através da organização da sociedade local para o desenvolvimento das potencialidades do território.
Contudo, cabe ao Estado criar as condições para que o Território consiga se desenvolver. No desempenho deste papel, o Estado age por meio de políticas públicas, planos e programas de governo a fim de potencializar o desenvolvimento nos estados e municípios brasileiros. O processo e as abordagens de desenvolvimento têm como foco a intenção de revitalizar a interação dos atores políticos e diferentes setores sociais, a exemplo do governo federal e estadual, além de órgãos não-governamentais e a sociedade civil organizada na busca pela melhoria das condições de vida das regiões economicamente mais pobres.
Portanto, este estudo, mais especificamente, irá focar em um conjunto de políticas públicas do Governo Federal brasileiro denominado Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Técnico e Emprego (Pronatec), o qual se tornou o carro-chefe do governo petista no Brasil, no que se refere ao enfrentamento de um dos maiores problemas da mão-de-obra brasileira – a baixa qualificação profissional. Neste sentido, o Pronatec será pauta do tópico seguinte.