1.1. Introduction
L’Évaluation indépendante du développement (BDEV) du Groupe de la Banque africaine de développement (BAD ou la « Banque ») a entrepris, en mars 2020, une évaluation à mi-parcours du Cadre de mesure des résultats (CMR) de la Banque pour la période 2016-2025, dans le cadre de son programme de travail 2020 approuvé le 5 février 2019. Ce document présente le rapport de synthèse de l'évaluation.
Cette évaluation à mi-parcours du CMR 2016-2025 vise à fournir des connaissances en matière d'évaluation qui contribueront à une meilleure compréhension des progrès réalisés à ce jour dans la mise en œuvre du CMR, et aideront la Direction de la Banque à améliorer l'exécution du CMR pour le reste de la période jusqu'en 2025. Elle servira de base à la revue à mi-parcours du CMR que la Direction entend présenter au Conseil d'administration au quatrième trimestre de l’année 2021. Elle évalue la pertinence, l'efficacité et l'efficience du CMR de la Banque, et fournit des éléments de preuves sur les forces et faiblesses du CMR, ainsi que des recommandations à la Direction pour définir un plan d'action qui aidera ensuite la Banque à mettre en œuvre ses stratégies de manière plus efficace et efficiente.
Au niveau de la gestion stratégique, les informations sur les résultats sont utilisées pour la redevabilité, pour éclairer la prise de décision et pour l'apprentissage. L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a confirmé l'importance de cette orientation. Il est également important de mentionner que la profession d'évaluateur, depuis son origine dans les années 1980/1990, combine la redevabilité et l'apprentissage pour renforcer sa valeur ajoutée. Le sixième CMR de la Banque couvre la période 2016-2025 et vise à suivre les progrès accomplis vers les deux objectifs de la Banque, à savoir la croissance inclusive et la croissance verte, tels qu'ils sont définis dans la Stratégie décennale (SD) pour la transformation de l'Afrique (2013-2022). Il suit également les indicateurs de progrès stratégiques et les cibles tirés des stratégies de la Banque pour ses principales priorités (les
« High 5 ») d'ici 2025 et les progrès vers la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) à l’horizon 2030. En ce sens, le CMR cherche à attribuer les investissements et les contributions de la Banque sur une base annuelle et cumulative sur un continuum temporel prolongé.
1.2. Contexte
L'accent mis sur l’établissement de rapports sur la performance dans le contexte du CMR est fondé sur les efforts déployés au cours des 15 dernières années pour améliorer l'information sur l'utilisation efficace des ressources de développement, en particulier sur les résultats produits par les investissements et la preuve de l'optimisation des ressources. La BAD a été parmi les premiers à adopter le CMR avec sa première initiative en 2003.
Au niveau des banques multilatérales de développement (BMD), les cadres de résultats ont émergé entre 2002 et 2014. Les premières BMD à adopter des cadres de résultats ont été l'Association internationale de développement (IDA, 2002), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD, 2003) et la Banque africaine de développement (BAD, 2003). Le Fonds international de développement agricole (FIDA, 2007), la Banque asiatique de développement (BAsD, 2008), la Banque interaméricaine de développement (BID, 2010) et le Groupe de la Banque mondiale, qui comprend la Banque internationale pour la reconstruction et le développement et l'IDA (2011), ont ensuite mis en œuvre le cadre de résultats. Par la suite, le Groupe de la Banque mondiale (GBM), composé de la Société financière internationale (SFI), de l'Agence multilatérale de garantie des investissements (MIGA) et de la Banque mondiale, a lancé le premier tableau de bord à l'échelle de la banque (2014) pour suivre les résultats et les performances de ces trois organisations.
Cette première période de travail avec la Gestion axée sur les résultats (GAR) et les CMR correspondants a continuellement évolué et, au fil du temps, a démontré la nécessité d'améliorer l'alignement pour soutenir la collaboration et la mesure, et réduire la charge sur les pays bénéficiaires de l'aide. L'adoption des ODD en 2015 a stimulé l'élaboration de stratégies institutionnelles révisées et alignées parmi les BMD pour permettre de rendre compte des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs, parallèlement au soutien apporté aux pays pour améliorer leurs capacités de suivi et évaluation. Dans le cadre de cet effort de rationalisation des cadres de résultats, les tableaux de bord
institutionnels ont été revus et les indicateurs de performance ajustés.2 Les efforts ultérieurs se sont concentrés sur l'harmonisation, l'amélioration de la qualité à l'entrée et à la sortie, et une capacité accrue à lier les investissements aux résultats, afin de fournir de meilleures preuves de la performance, de la prise de décision, de l'apprentissage, de la redevabilité et de la transparence. Cela a nécessité une réduction du nombre d'indicateurs, tout en recentrant les protocoles de rapport sur l'utilité accrue de l'information.
1.3. Expérience de la Banque en matière de CMR au fil du temps
La Banque vise à accélérer la transformation de l'Afrique d'ici 2025. En conséquence, elle s'est fixé des objectifs ambitieux dans ses cinq domaines prioritaires, les High 5, tels qu'ils sont décrits plus en détail dans la Stratégie décennale de la Banque. Pour aider la Banque à atteindre ses High 5, le CMR a été mis en place afin d'accroître son impact sur le développement, de suivre et d'améliorer les performances de la Banque au fil du temps, de communiquer les priorités de l'institution et de tirer les leçons de l'expérience pour guider et protéger les opérations futures. La Banque se considère comme une organisation axée sur l’apprentissage, responsable devant les personnes qu'elle sert. À ce titre, disposer d'un cadre efficace pour mesurer et suivre les résultats est essentiel pour identifier l'impact de ce travail et mesurer le changement (c'est-à-dire les résultats).
La Banque a introduit un Cadre de mesure des résultats (CMR) pour le Fonds africain de développement (FAD) lors de la revue à mi-parcours de la neuvième reconstitution des ressources du FAD en 2003, afin de « démontrer plus efficacement comment ses opérations augmentent la capacité productive de ses pays emprunteurs et réduisent la pauvreté ».3 Le cadre de résultats de l'institution a été adopté lors de l'approbation du Plan stratégique consolidé 2003-2007 de l'institution, produit fin 2002. Il a été amélioré pour être utilisé au cours de la période du FAD-10 (2007). En 2005-2007, le cadre a été affiné pour mieux être axé sur les priorités spécifiques et du FAD et converger vers une méthodologie commune aux BMD. Cette méthodologie comportait une approche à deux niveaux : elle mesurait l'efficacité du développement au niveau agrégé du pays et l'efficacité de l'aide au niveau institutionnel, à la fois en termes de contribution du FAD aux résultats du pays et en termes de performance institutionnelle.4 Cependant, selon le rapport 2010 du BDEV,5 le cadre adopté dans le Plan stratégique s'est concentré sur les produits/extrants et les processus plutôt que sur les impacts sur le développement et l'efficacité du développement et, par conséquent, n'a pas atteint l'objectif de faciliter les progrès vers la GAR.
Le rapport de base du FAD-11 (2008-2010) intitulé « Rapports sur les résultats du FAD-10 et Cadre de mesure des résultats du FAD-11 » a défini un programme à moyen terme sur la qualité et les résultats, axé sur des réformes institutionnelles dans cinq domaines : i) l'amélioration de la qualité à l'entrée des opérations et des stratégies ; ii) l'instauration d'une culture de supervision axée sur les résultats ; iii) le renforcement de l'apprentissage et de la redevabilité par l'évaluation ; iv) l'amélioration des systèmes de communication des données et des résultats, et v) l'accélération de la décentralisation et de l'harmonisation pour de meilleurs résultats sur le terrain.
Le CMR pour le FAD-12 (2011-2013) a consolidé et affiné le cadre du FAD-11 en introduisant deux caractéristiques importantes :
• Un cadre de mesure des résultats pour « une seule Banque ». Avant tout, dans le cadre du FAD-12, le CMR devait se concentrer de plus en plus sur le soutien de toutes les opérations et stratégies du Groupe de la Banque. Dans le cadre de ces efforts, la responsabilité du suivi de la mise en œuvre du CMR a été confiée au Chargé en chef des opérations. La Banque a également mis en place des systèmes et des initiatives susceptibles de mieux saisir les contributions au développement d'une série d'activités du Groupe de la Banque, notamment les opérations du secteur privé.
2 Asian Development Bank. Annual Development Assistance Report 2019, E-CRF-Scorecards-Experience-MDBs-Bilaterals.pdf
3 BAD. 2002. Rapport sur la neuvième reconstitution générale des ressources du Fonds africain de développement.
4 BAD. 2010. Atteindre les résultats de développement : La contribution du Fonds africain de développement.
5 IDEV. 2010. Évaluation finale de la qualité à l’entrée des opérations et stratégies du FAD 2005–2008 – Rapport de synthèse final (ADB/BD/WP/2010/36).
• Un cadre de mesure des résultats à quatre niveaux. La deuxième caractéristique du CMR du FAD-12 est qu'il a affiné le cadre du FAD-11 en examinant les progrès à quatre niveaux, et non plus trois 6: les résultats en matière de développement en Afrique (Niveau 1) ; les contributions de la Banque aux résultats en matière de développement (Niveau 2) ; l'efficacité opérationnelle de la Banque (Niveau 3) ; et l'efficience organisationnelle de la Banque (Niveau 4).
Les réformes au titre du FAD-12 sont les suivantes : i) poursuivre les efforts visant à renforcer la qualité à l'entrée des stratégies et des opérations ; ii) réviser les rapports de supervision pour se concentrer sur les progrès vers les résultats et faciliter la supervision sur le terrain ; iii) renforcer la capacité de la Banque à suivre ses contributions aux résultats de développement ; iv) tenir les engagements pris dans le cadre de la Déclaration de Paris et du Programme d'action d'Accra, et v) accélérer la décentralisation et l'amélioration des processus opérationnels.
Le CMR 2013-2016 de la Banque s’est, non seulement, appuyé sur les enseignements tirés de son expérience dans la mise en œuvre du CMR précédent, mais a également bénéficié des consultations d'autres institutions multilatérales de développement, notamment la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement, la Banque interaméricaine de développement, le Fonds international de développement agricole et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. La Banque a constaté que les précédents CMR de ses guichets de financement distincts ne tenaient pas compte de toutes les transformations et étapes intermédiaires qui se produisaient dans le processus de traduction des apports du Groupe de la Banque en résultats pour les pays. Elle a donc effectivement introduit, depuis le CMR 2013-2016, le CMR « pour une seule Banque » couvrant les trois guichets de financement. L'architecture interne du CMR 2013-2016 a été remaniée pour correspondre aux priorités définies dans la Stratégie institutionnelle pour la période 2013-2022 de la Banque (figure 1). Elle a suivi une centaine d'indicateurs de performance organisés en quatre niveaux interconnectés : i) les progrès du développement en Afrique (Niveau 1) ; ii) la contribution de la BAD au développement en Afrique (Niveau 2) ; iii) la performance opérationnelle de la BAD (Niveau 3) ; et iv) l'efficacité organisationnelle de la BAD (Niveau 4). Aider la Banque à réaliser avec succès ses nouvelles ambitions était l'un des principaux objectifs du CMR 2013-2016. Pour ce faire, Il a accordé une attention accrue à six domaines critiques énoncés dans le document du CMR : i) l'orientation stratégique ; ii) une meilleure évaluation de l'impact de la Banque sur le développement ; iii) une plus grande attention accordée à l'égalité des genres ; iv) une meilleure utilisation des ressources ; v) des objectifs ambitieux qui renforcent les performances de la Banque, et vi) l'harmonisation des indicateurs entre les BMD.
Le CMR 2013-2016 a été défini comme étant avant tout un outil de gestion conçu pour améliorer l'efficacité de la Banque en matière de développement, en renforçant le cycle de planification, en suivant systématiquement les performances et en favorisant l'apprentissage organisationnel. Avec cet objectif en tête, la Banque a renforcé les outils, processus et systèmes qui sous-tendent le CMR, et s’est attachée à faire en sorte que les résultats éclairent les stratégies, les opérations et les incitations du personnel de la Banque. Au cours de cette période, la Banque a pris des mesures à quatre niveaux différents pour assurer la mise en œuvre : i) le suivi des résultats tout au long du cycle de vie du projet ; ii) le suivi des résultats en « temps réel » des opérations en cours par le biais du Système d’établissement de rapports sur les résultats (SERS), qui a fait l’objet d’un essai pilote en 2013. L'objectif du SERS était également de suivre les performances du portefeuille par secteur, région et pays, fournissant ainsi à la Direction des informations essentielles pour améliorer les performances du portefeuille (Niveau 3) ; iii) la cartographie du portefeuille des opérations en cours de la Banque grâce à un nouvel outil de géocodage – MapAfrica, et iv) l'évaluation de l'efficacité de la Banque en matière de développement par le biais d'une série de revues de l'efficacité sur le développement.
Pour atteindre ses objectifs de développement, la Banque doit être une organisation axée sur l’apprentissage qui s'engage à améliorer ses opérations en permanence, et une organisation qui tire les leçons de ses activités passées et en cours pour éclairer ses décisions opérationnelles et sa programmation. Avec le CMR 2013-2016 et les systèmes d'information de gestion qui le sous-tendent, la Banque s'attendait à être mieux équipée pour améliorer la vie et les moyens de subsistance des populations africaines.
Il importe d’indiquer qu'un document distinct, le Cadre de mesure des résultats pour une seule Banque (2013-2016), accompagné d’un glossaire des indicateurs, définit tous les indicateurs, en fournissant une
6 Progrès au niveau des résultats des pays, Contribution des opérations de la Banque, et efficacité et performance de la Banque.
justification détaillée du choix des indicateurs, une explication de la méthodologie et le mode de calcul de chaque indicateur.