Outre leurs pouvoirs normatifs, les organisations internationales sont souvent dotées de mécanismes de contrôle pour l’application des normes qu’elles créent. Ces fonctions de contrôle sont attribuées par l’acte constitutif de l’organisation738, c’est-à-dire des traités
735
Voir la partie I-C-i, ci-dessus, pour l’analyse de cette question.
736
Voir supra note 729.
737
Linares, supra note 274 à la p 347.
738
conclus par les États et qui les lient, ainsi que du « droit dérivé », c’est-à-dire des règles propres à l’organisation et créées par elle, mais tirant leur fondement du traité constitutif739. Par exemple, le pouvoir d’auto-régulation d’une organisation peut découler soit d’une règle prévue dans son acte constitutif, soit « être considéré comme implicite, en fonction des exigences du fonctionnement de l’institution »740.
En vertu de la Constitution de l’OIT de 1919, le BIT est chargé de veiller à « l’observation effective des conventions »741 et d’acquitter tout autre pouvoir et fonction que la Conférence internationale du travail ou le Conseil d’administration lui attribuerait742. La Constitution de 1919 prévoit deux outils pour surveiller l’observance des normes internationales du travail743 : les rapports annuels que les États s’engagent à fournir sur les mesures prises pour mettre en œuvre les conventions auxquelles ils ont adhéré (articles 22- 23) et les plaintes que les employeurs, les travailleurs ou les États peuvent déposer auprès du BIT sur l’exécution insatisfaisante d’une convention (articles 26 à 29).
Or, selon Laurence H. Helfer, la Constitution de l’OIT étant silencieuse sur de nombreux détails procéduraux, le BIT a pu étendre de manière considérable ses pouvoirs de contrôle, menant entre autres à la création en 1926 de la Commission d’experts pour l’application des conventions et des recommandations744 (Commission d’experts). Le rôle de la Commission d’experts est d’examiner la conformité des législations et pratiques des États avec les conventions qu’ils ont ratifiées745. Ensuite, après la Deuxième Guerre mondiale et l’adoption des Conventions n°87 et n°98, le Conseil d’administration du BIT a créé à sa 117e session en novembre 1951 le Comité de la liberté syndicale (CLS), un organe tripartite chargé d’examiner, de manière impartiale, les plaintes concernant des violations de la liberté syndicale par les États membres746. Ces deux organes, la Commission d’experts et le
739
Dupuy, supra note 527 aux pp 164-165.
740
Ibid à la p 201. Ces commentaires s’appliquent également au pouvoir réglementaire externe, i.e. qui s’applique aux États membres (ibid à la p 202) ou aux compétences de contrôle (ibid à la p 206). Cette compétence implicite découle de l’autonomie que possèdent les organisations internationales du fait de leur personnalité juridique distincte des États (ibid aux pp 183 et ss).
741
Constitution de l’OIT, supra note 37, art 10(2)c).
742
Ibid, art 10(3).
743
Helfer, supra note 624 à la p 687 ; Odero et Travieso (I), supra note 665 aux pp 160-161.
744
Helfer, supra note 624 à la p 687.
745
Ordero et Travieso (I), supra note 665 à la p 161. La Commission d’experts avait été approuvée par les États membres sur la base du fait qu’elle ne traiterait que de questions techniques, comme la comparaison entre les lois nationales et le texte des traités. La Commission a toutefois très rapidement élargi son autorité (voir ibid à la p 688).
746
Duplessis, « abrégé », supra note 715 à la p 104 ; Éric Gravel, Isabelle Duplessis et Benard Gernigon, Le
Comité de la liberté syndicale : quel impact depuis sa création?, Genève, OIT, 2001 à la p 8 [Gravel,
CLS, ont, depuis leur création, fournis des recommandations abondantes sur l’interprétation des droits syndicaux. Nous verrons dans cette section comment le CLS a contribué à la promotion des droits syndicaux des TAS.
En vertu de ses fonctions, le BIT est également apte à prendre des moyens pour aider les États à appliquer et mettre en œuvre les normes internationales du travail747. À partir des années 1990, il utilisera de son autorité pour suggérer aux États membres de procéder à un ménage dans les conventions internationales, ciblant un certain nombre de conventions fondamentales à mettre de l’avant, et pour donner des outils pratiques pour la mise en œuvre de ces normes, à travers notamment de l’Agenda pour le travail décent748.
Du même coup, l’OIT tentera de prendre sa place sur la scène internationale en encourageant la prise en compte des droits des travailleurs dans les initiatives internationales de développement. Nous verrons donc comment l’organisation utilisera ses relations interinstitutionnelles afin de promouvoir les droits des TAS, en insistant sur sa collaboration avec la FAO. Nous serons à même de constater que les TAS ne sont pas toujours considérés à leur juste valeur quand il s’agit de promotion du développement durable.
i. Les recommandations des mécanismes de contrôle de l’OIT:constat d’un échec dans l’application des conventions spécifiques aux travailleurs agricoles ?
La structure de l’OIT prévoit plusieurs mécanismes de mise en œuvre des conventions internationales du travail, comme les recommandations, qui, sans avoir une force contraignante, forment toutefois un corpus d’interprétation et d’application des conventions bien développé et hautement respecté dans le domaine des droits de la personne :
There is no doubt that the ILO’s supervisory procedures, through their objectivity and impartiality, their tripartite character and the fact that their operation is not limited to obligations acquired under ratified Conventions, represent the most advanced universal system of human rights protection today749.
liberté d’association remonte aussi loin qu’en 1923, quand il fut décidé à la 20e session du Conseil d’administration de l’OIT de la nécessité d’examiner le problème de la liberté d’association dans son ensemble. Il faut noter qu’à cette époque aucune convention établissant des normes de fond sur le principe du droit d’association n’avait encore été adoptée (voir Odero et Travieso (I), supra note 665 à la p 163).
747
Constitution de l’OIT, supra note 37, arts 10(1) et 10(2)b).
748
Sur les modifications institutionnelles entreprises par l’OIT dans les années 90, voir, ci-dessous, la partie II-B-ii.
749
Ghebali, supra note 664 à la p 80. Selon l’auteur, les activités de l’OIT auraient d’ailleurs inspiré la rédaction par l’Assemblée générale des Nations Unies du PIRDESC (supra note 36).
Le CLS participe à l’élaboration de ce corpus à travers ses conclusions et recommandations découlant des plaintes de violation des droits syndicaux. Le CLS entend les plaintes d’organisations de travailleurs ou d’employeurs sur des violations du principe de la liberté syndicale, que les États aient ratifié ou non les Conventions n°87 et n°98, puisque le principe est enchâssé dans la Constitution de l’OIT de 1919 et a été réitéré dans la Déclaration de Philadelphie de 1944750. En effet, en adhérant à l’OIT, les États doivent respecter un certain nombre de principes constitutionnels d’ordre général applicables à eux sans égard aux conventions qu’ils ont ratifiées. La liberté syndicale, « devenu[e] une règle coutumière au-dessus des conventions »751, fait partie de ces principes. Cette affirmation de
750
Constitution de l’OIT de 1919 et Déclaration de Philadelphie de 1944, supra note 37 ; Ghebali, supra note 664 à la p 78. Cette acceptation ne s’est pas fait sans heurt. Le BIT avait d’abord créé la Commission d’investigation et de conciliation en 1950 afin de faire enquête sur des allégations de violation à la liberté syndicale et dont la compétence se dégageait soit de la ratification des Conventions n°87 et n°98, soit du consentement de l’État concerné (voir Odero et Travieso (I), supra note 665 à la p 174). Quand les discussions à l’origine de la création du CLS ont commencé, certains États s’opposaient au fait qu’on octroie un pouvoir décisionnel à l’OIT sans qu’il ait été officiellement approuvé par les États, du fait de leur non- ratification des conventions pertinentes. Cela donnait l’impression qu’ « un tel mécanisme de contrôle […] éliminerait pratiquement l’étape de la ratification des conventions par les États membres ». (voir Duplessis, « abrégé », supra note 715 à la p 104), alors que d’autres délégués gouvernementaux soutenaient que le caractère constitutif de la liberté d’association rendait l’entorse à la souveraineté étatique pratiquement nulle du fait que les membres auraient accepté les principes constitutifs de l’OIT de par leur adhésion à l’organisation (ibid à la p 105). La compétence du BIT et du Conseil d’administration pour créer des mécanismes de contrôle était remise en question du fait de l’absence d’attribution explicite d’un tel pouvoir dans la Constitution (Odero et Travieso (I), supra note 665 à la p 173). Pour respecter les appels au respect à la souveraineté des États, il a finalement été décidé que les États membres pourraient faire l’objet de plaintes devant le CLS, mais que ces plaintes ne pourraient être renvoyées à la Commission d’investigation et de conciliation que par autorisation de l’État concerné (voir Duplessis, « abrégé », supra note 715 à la p 105 ; Odero et Travieso (I), supra note 665 aux pp 173-174). En effet, à ses débuts, le CLS a été créé comme un organe chargé d’examiner de manière préliminaire des plaintes en vue d’un éventuel renvoi au Conseil d’administration et à la Commission d’investigation et de conciliation (voir ibid à la p 176). Il y eut également des discussions entre l’OIT et le Conseil économique et social de l’ONU à savoir laquelle des deux institutions était compétente pour protéger l’exercice de la liberté d’association, dans la mesure où l’on se questionnait sur les réels pouvoirs de l’OIT à assurer la protection contre les violations des droits syndicaux (voir ibid à la p 171).
751
BIT, La situation syndicale au Chili, Rapport de la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale, Genève, OIT, 1975 au para 466. Voir aussi Ghebali, supra note 664 à la p 80 ; La Hovary, supra note 527 à la p 154 ; Véronique Marleau, « Réflexion sur l’idée d’un droit international coutumier du travail » dans Jean-Claude Javillier et Bernard Gernigon, dir, Les normes internationales du
travail, un patrimoine pour l’avenir. Mélanges en l’honneur de Nicolas Valticos, Genève, Bureau
international du travail, 2004 363 à la p 384 [Marleau] : Marleau indique que le droit du travail serait un des domaines où la coutume se développe le plus rapidement. Sur les règles générales reliées à la formation et la valeur du droit coutumier, voir généralement Bronwlie, supra note 700 aux pp 6-12 et Dupuy, supra note 537 aux pp 343 à 355. Les règles de droit coutumier sont une source de droit international reconnue à l’article 38 alinéa 2 du Statut de la Cour internationale de justice (partie intégrante de la Charte des Nations Unies, 26 juin 1945, RT Can 1945 n° 7) en ligne : <http://www.un.org/fr/documents/icjstatute> : « La Cour, dont la mission est de régler conformément au droit international les différends qui lui sont soumis, applique : […] La coutume internationale comme preuve d’une pratique générale, acceptée comme étant le droit ». La coutume internationale découle souvent de normes conventionnelles qui ont passé par un processus de validation, soit la pratique des États. Cette pratique, comme l’exige l’article 38 du Statut de la CIJ, doit être générale et acceptée par les États comme étant du droit (opinio juris : reconnaissance qu’une pratique internationale a un
la valeur coutumière de la liberté syndicale justifierait d’autant plus la compétence du CLS à traiter des plaintes sans égard à la ratification des Conventions n°87 et n°98, puisque le droit coutumier se détache des sources matérielles dont il a pu découler et devient source de droit autonome par rapport au cadre institutionnel d’où il émane752.
caractère obligatoire). Leur légitimité est donc universelle (voir Marleau, supra note 751 à la p 371). Le critère de la généralité se déduit de la répétition d’un acte ou d’une abstention, mais n’exige pas l’unanimité. Il suffit que le comportement soit adopté par une majorité des États intéressés par la règle ou la norme visée (voir Affaire du Plateau continental de la mer du Nord (République fédérale d’Allemagne c Danemark ;
République fédérale d’Allemagne c Pays-Bas), [1969] CIJ rec 3). La coutume peut se former sur un court laps
de temps, dépendant du caractère de la répétition, par exemple quand l’opinio juris est cristallisé dans une source matérielle explicite, émanant d’organisations internationales ou du droit international (Ibid ; Marleau,
supra note 751 aux pp 373 et 375). Toutefois, le seul fait que des États aient pris part à l’élaboration d’une
convention, d’un traité ou d’une déclaration à portée universelle n’implique pas qu’ils avaient l’intention de créer une règle coutumière (ibid aux pp 381-382). Ainsi, la Déclaration de 1998, supra note 7, qui pose la liberté d’association comme un droit fondamental, ne vise pas à établir la valeur coutumière de la liberté d’association, mais constitue tout de même une source matérielle, parmi d’autres, établissant une opinio juris. L’effet cumulatif de sources matérielles fait naître des attentes légitimes de la part des bénéficiaires d’un droit (voir Marleau, supra note 751 à la p 384 ; La Hovary, supra note 527 aux pp 158-162).
752
Marleau, supra note 751 à la p 401. L’importance de l’acquisition d’une valeur coutumière pour la liberté d’association s’explique par le changement de paradigme entre le discours des normes du travail et le discours des droits humains dans un contexte de mondialisation. En effet, les droits humains ne sont pas optionnels et ne pourraient donc être subordonnés à des considérations utilitaires, comme la nécessité économique. De plus, la valeur d’un droit coutumier ne dépend alors plus des ratifications et déborde dès lors du seul cadre institutionnel de l’OIT (ibid aux pp 399-400). Marleau estime que la liberté d’association, ainsi que les autres droits fondamentaux au travail, ont acquis le statut de règle coutumière (ibid aux pp 402-403). Les États auraient réaffirmé à de nombreuses reprises la valeur de la liberté d’association, notamment par l’augmentation du nombre de ratifications des conventions la concernant, mais également par une tendance à l’inclusion du principe dans les garanties constitutionnelles nationales (ibid à la p 387). La même tendance s’observerait devant les organisations intergouvernementales régionales et internationales qui réfèrent de plus en plus à la liberté d’association comme étant un principe important (Ibid aux pp 388-389 et 407). L’OIT a pour sa part reconnu dès 1975 la valeur coutumière de la liberté d’association (voir La situation syndicale au
Chili, supra note 751). Le fait que les Conventions n°87 et n°98, largement ratifiées, ne permettent pas de
réserves ni ne prévoient un droit de dérogation confirmerait également la valeur fondamentale de ces instruments (Marleau, supra note 751 à la p 407). Il faut préciser, comme l’explique Véronique Marleau, que la question la plus importante n’est pas tant de savoir si le principe de la liberté d’association est universellement reconnu, mais de déterminer la portée du consensus, i.e. l’étendue des droits découlant du principe large de la liberté d’association et que les États reconnaissent comme étant de nature coutumière. Ainsi, la reconnaissance d’un principe comme étant coutumier est une chose, mais la nature de l’obligation découlant du principe en est une autre, plus problématique (ibid à la p 377). Selon Marleau, le droit coutumier à la liberté d’association impliquerait un devoir positif de l’État d’intervenir en faveur de ce droit par mesure législative, citant entre autres les conclusions en ce sens de la CSC dans Dunmore (ibid à la p 393; voir la partie III-A-i, ci-dessous, pour l’analyse de Dunmore). Marleau juge également que la doctrine et la jurisprudence du CLS constituent l’interprétation coutumière généralement acceptée de la liberté d’association, sauf peut-être en ce qui concerne le droit de grève, puisque les États accepteraient généralement les conclusions du comité (ibid aux pp 404-406). Selon nous, si le droit à la liberté d’association fait l’objet d’un consensus universel suffisant pour le qualifier de coutumier, nous émettons des doutes sur la compréhension des obligations étatiques qui en découle et que les États auraient acceptées comme des conséquences « coutumières » du principe. Ainsi, la pratique de nombreux États semble démontrer une réticence à faire découler de la liberté d’association une obligation positive de légiférer. Le Canada, par exemple, hésite encore à associer des droits positifs à une liberté (voir la partie III-B-i, ci-dessous, pour l’analyse de cette question). C’est le cas aussi des États-Unis, comme l’explique Claire La Hovary (supra note 527 à la p 169). Toutefois, Marleau précise que « ce noyau dur de droits fondamentaux au travail ne garantit pas des contenus particuliers », mais met en place la garantie d’un processus (supra note 751 à la p 399). C’est d’ailleurs le fait que la liberté syndicale garantisse un processus et non un résultat donné qui ferait en
Le CLS est un organe tripartite formé de neuf membres répartis également entre les employeurs, les travailleurs et les gouvernements753. Il n’a pas de pouvoir coercitif et sert essentiellement à guider les États dans la mise en œuvre effective des droits syndicaux754. Le CLS établit ses propres règles de fonctionnement, ce qui lui permet d’assouplir sa procédure au besoin : ainsi, il traitera en priorité des cas les plus urgents755. Ses rapports ne sont pas amendés par le Conseil d’administration de l’OIT, garantissant ainsi son indépendance. Son caractère impartial est également assuré par le fait qu’un membre de l’OIT ressortissant du pays en cause dans la plainte ne peut faire partie des délibérations756. Les décisions du CLS sont rendues à l’unanimité757. La recevabilité d’une plainte ne dépend pas de l’épuisement des recours internes, mais le CLS peut surseoir l’examen de la plainte si des procédures judiciaires concernant le cas sont en cours devant des juridictions nationales758.
L’autorité des décisions du CLS est aujourd’hui bien établie grâce à son indépendance et aux garanties d’impartialité prévues dans sa procédure759. On considère que les décisions du CLS ont créé un corps de jurisprudence suffisamment élaboré pour constituer une forme de droit international commun en matière de droits syndicaux760. Sa crédibilité découle
sorte que le consensus ait pu se former. Ce faisant la liberté syndicale réaliserait un compromis entre le néo- libéralisme et les tenants d’un interventionnisme plus poussé (ibid à la p 408). Claire La Hovary estime que le statut de la liberté d’assocation est encore trop incertain pour être qualifié de droit coutumier (supra note 527 à la p 171).
753
BIT, La liberté syndicale. Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, 5e éd révisée, Genève, Bureau international du travail, 2006, à l’Annexe I (Procédures spéciales en vigueur pour l’examen des plaintes en violation de la liberté syndicale au sein de l’Organisation internationale du Travail) au para 7 [BIT, Recueil de décisions et de principes du CLS].
754
Ibid aux para 23 et ss, sur les compétences du CLS ; Alberto Odero et Maria Marta Travieso, « Le Comité de la liberté syndicale (II) : composition, procédure et fonctionnement » dans Jean-Claude Javillier et Bernard Gernigon, dir, Les normes internationales du travail, un patrimoine pour l’avenir. Mélanges en l’honneur de
Nicolas Valticos, Genève, Bureau international du travail, 2004, 195 à la p 196 [Odero et Travieso (II)]. 755
Ibid aux pp 178 et 206 ; Ghebali, supra note 664 à la p 240 ; voir aussi BIT, Recueil de décisions et de principes du CLS, supra note 753, à l’Annexe I (Procédures spéciales en vigueur pour l’examen des plaintes en violation de la liberté syndicale au sein de l’Organisation internationale du Travail) au para 54.
756
Odero et Travieso (I), supra note 665 à la p 176 ; voir aussi BIT, Recueil de décisions et de principes du CLS, supra note 753, à l’Annexe I (Procédures spéciales en vigueur pour l’examen des plaintes en violation de la liberté syndicale au sein de l’Organisation internationale du Travail) au para 10.
757
Ghebali, supra note 664 à la p 239. La règle de l’unanimité n’est toutefois pas une règle de procédure écrite, mais découle de la pratique du CLS (voir Odero et Travieso (II), supra note 754 à la p 196).
758
BIT, Recueil de décisions et de principes du CLS, supra note 753, à l’Annexe I (Procédures spéciales en vigueur pour l’examen des plaintes en violation de la liberté syndicale au sein de l’Organisation internationale du Travail) aux para 29-30 ; Odero et Travieso (II), supra note 754 à la p 203.
759
Ibid à la p 197 ; Gravel, Duplessis et Gernigon, supra note 746 aux pp 21 et ss.
760
Nicolas Valticos, Un système de contrôle international : la mise en oeuvre des conventions internationales du travail, Recueil des cours, Académie de droit international, vol 123, 1968 à la p 377. La crédibilité du CLS découle également du fait que les plaintes sont traitées rapidement, puisque le comité se rencontre trois fois par année (voir Odero et Travieso (II), supra note 754 à la p 197).
entre autres du fait qu’il rend des décisions malgré la non-ratification des Conventions n°87 et n°98. À l’origine, le CLS n’a pas hésité à formuler des conclusions et recommandations élaborées, dans la mesure où il n’avait qu’une fonction d’examinateur préliminaire pour un éventuel renvoi à la Commission d’investigation et de conciliation761. De nouvelles règles de procédure ont néanmoins permis l’examen sur le fond des plaintes762. Les