Intentionnalité et information

Considerando que o estudo de caso desta pesquisa é voltado à população com índices de desenvolvimento baixos, pois tem a intenção de contribuir para a redução das desigualdades sociais e regionais, é importante colocar alguns dados levantados por atores, referente à má distribuição da econômica no mundo e, desta forma, ter-se uma noção do quanto ainda se precisa avançar. No final de 2011, noticiou-se nos Meios de Comunicação de Massa que o Brasil ficou entre os dez países mais ricos, ultrapassando o Reino Unido. É uma boa notícia para um país emergente, porém é necessário precaução, pois o país ainda precisa tomar várias medidas para não cair neste ranking, manter-se entre os mais ricos e melhorar a qualidade de vida de muitos brasileiros.

O crescimento econômico de um país gera o progresso, o qual é consequência de um processo criativo e também destruidor. Dupas (2006) explica que, nesta dinâmica capitalista, o papel das ciências é promover um permanente estado de inovação, sucateando e substituindo produtos e criando novos hábitos de consumo. O autor chama progresso de mito renovado por um aparato ideológico interessado em convencer que a história tem destino certo e glorioso. No entanto, o progresso traz consigo também a exclusão, a concentração de renda e o subdesenvolvimento. Dupas cita Löwy quando este ressalta que “é preciso basear o conceito de progresso na ideia de catástrofe. Se as coisas continuarem a caminhar assim, será a catástrofe” (DUPAS, 2006, p. 124). Dessa forma, a autor refere que a consequência desse processo foi uma sucessão de crises que afetaram principalmente a América Latina, provocando um aumento significativo da exclusão social em boa parte do mundo.

Lopes, Sachs e Dowbor (2010) escrevem sobre “Crises e oportunidades em tempos de mudança”. Os autores relacionam o “nó” da crise ao fato de vivermos num planeta em grande parte desgovernado. “Queremos priorizar radicalmente a melhoria da situação de um bilhão de pessoas que passam fome e de dez milhões de crianças que morrem anualmente de causas ridículas. Queremos a prosaica qualidade de vida, o prazer do cotidiano, em paz, para todos, e de forma sustentável” (2010, p. 08). Para os teóricos o sistema atual produz muitos bilionários, porém não ajuda na solução das necessidades que os cidadãos almejam, que é vida digna e sustentável para todos. Lopes, Sachs e Dowbor enfatizam que a ética do sucesso “deve estar centrada no que cada um de nós, individualmente ou em atividades institucionais,

contribui para melhorar o planeta, e não no quanto consegue dele arrancar, ostentando fortunas e escondendo os custos” (LOPES; SACHS; DOWBOR, 2010, p. 08).

Baseados em inúmeras pesquisas, mas principalmente na Conferência sobre a crise e o desenvolvimento em Brasília, em março de 2009, os autores propõem quatro principais desafios: “trata-se de salvar o planeta, de reduzir as desigualdades, de assegurar o acesso ao trabalho digno, e de corrigir as prioridades produtivas” (LOPES; SACHS; DOWBOR, 2010, p. 08).

Relacionada à convergência dos desequilíbrios, os autores apresentam dados que mostram que atualmente se soma aproximadamente sete bilhões de habitantes no planeta, e cada ano há um aumento de aproximadamente 75 milhões de pessoas que buscam consumo e manejam tecnologias. Devido a isso, a planeta terra a cada dia fica mais frágil. “O questionamento apoia-se numa questão duradoura: como conciliamos os recursos finitos da terra com o fato que à medida que a economia cresce, o montante de recursos naturais necessário para sustentar a atividade também deve crescer?” (LOPES; SACHS; DOWBOR, 2010, p. 09).

Os autores mostram o tamanho da desigualdade existente e ressaltam que, em 1960, a renda apropriada pelos 20% mais ricos era setenta vezes o equivalente a dos 20% mais pobres; em 1989, era cento e quarenta vezes. “Não haverá tranquilidade no planeta enquanto a economia for organizada em função de um terço da população mundial [...] Estamos destruindo o planeta para o proveito de um terço da população mundial” (LOPES; SACHS; DOWBOR, 2010, p. 10). A Figura 04 mostra quem toma que parte do conteúdo, e em geral as pessoas não têm consciência da complexidade do drama.

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Figura 5: Distribotion of Income

Fonte: Lopes, Sachs e Dowbor, 2010, p. 10 apud Relatórios de Desenvolvimento Humano (1992, p. 35; 2005 p. 37)

Os autores escrevem que esta concentração se deve ao desvio do capital de prioridades planetárias óbvias:

The Economist traz uma cifra impressionante sobre o excedente social, gerado

essencialmente por avanços tecnológicos da área produtiva, mas apropriado pelo setor que qualifica de “indústria de serviços financeiros”. A indústria de serviços financeiros está condenada a sofrer uma horrível contração. Na América a participação desta indústria nos lucros corporativos totais subiu de 10% no início dos anos 1980, para 40% no seu pico em 2007 (LOPES, SACHS E DOWBOR, 2010, p. 10).

Os autores dão ênfase também ao acesso ao trabalho digno, pois consideram que a desigualdade e a sustentabilidade estão diretamente ligadas aos desequilíbrios na inclusão nos processos produtivos. Lopes, Sachs e Dowbor (2010) tratam a mão de obra brasileira como um problema, pois o Brasil possui 190 milhões de habitantes, dos quais 15 milhões de desempregados. “O drama da desigualdade não constitui apenas um problema de distribuição mais justa da renda e da riqueza: envolve a inclusão produtiva digna da maioria da população desempregada, subempregada, ou encurralada nos diversos tipos de atividades informais” (LOPES, SACHS E DOWBOR, 2010, p. 11).

Outro desafio proposto pelos autores é a deformação das prioridades. Há necessidade de se expandirem os serviços básicos essenciais da humanidade não os bens físicos de consumo. “O planeta produz quase um quilo de grãos por dia e por habitante, e temos um

bilhão de pessoas que passam fome” (LOPES, SACHS E DOWBOR, 2010, p. 11 e 12). O uso dos recursos que são o resultado dos esforços do conjunto da sociedade deve obedecer a uma visão sistêmica e de longo prazo, obedecendo às prioridades críticas de reduzir os desastres sociais e ambientais.

O que aparece como positivo hoje no balanço de uma gestão progressiva no país é a articulação de um conjunto de iniciativas, cujo resultado é uma política integrada às respostas aos desafios estruturais. “O universo científico e acadêmico é hoje chamado a se atualizar, a colaborar nesta construção de formas inovadoras de gestão, de planejamento, de desenho de novos rumos, e, sobretudo de ampliar a cultura científica para que atinja uma massa muito maior da população” (DOWBOR, 2005, p. 64). O autor ressalta que formas participativas e mais democráticas de gestão estão deixando de ser apenas um ideal.

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4 POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO

É importante discutir alguns entendimentos acerca de políticas públicas de desenvolvimento, já que este é o berço do programa analisado neste estudo, territórios da Cidadania. Após serem tratados alguns conceitos, descreve-se um pequeno histórico das políticas públicas de desenvolvimento territorial no Brasil e, aborda-se o programa Territórios da Cidadania do país.

O conceito de política pode ser observado mediante a concepção de Bobbio (2002) que Politics como “a atividade humana ligada a obtenção e manutenção dos recursos necessários para o exercício do poder sobre o homem” (SECCHI, 2010, p. 1). Ou então, no termo policy vindo do inglês, na qual a política tem relação com orientações para a decisão e ação. De acordo com Secchi (2010), o termo política pública está relacionado ao segundo sentido da palavra, “políticas públicas tratam do conteúdo concreto e do conteúdo simbólico de decisões políticas, e do processo de construção e atuação dessas decisões [...] é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público,” (p. 1 e 2).

Secchi explica que uma política pública possui dois elementos fundamentais: intencionalidade pública e resposta a um problema público, ou seja, a razão para a criação de uma política pública se dá devido ao entendimento coletivo para a resolução de um problema. Porém, quanto ao estabelecimento das políticas públicas, o Estado Moderno acaba se destacando em relação aos outros atores. Secchi (2010) explica que esta centralidade ocorre devido alguns fatores:

1) a elaboração de políticas públicas é uma das razões centrais da existência do Estado moderno; 2) o estado detém o monopólio do uso da força legítima e isso lhe dá uma superioridade objetiva com relação a outros atores; 3) e Estado moderno controla grande parte dos recursos nacionais e, por isso, consegue elaborar políticas robustas temporal e espacialmente, (p. 4).

Dessa forma, Secchi chama de políticas governamentais aquelas que são elaboradas por atores governamentais, e que demandam de vários órgãos dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. O autor enfatiza que atualmente as políticas governamentais são o subgrupo mais importante das políticas públicas e que recebem maior atenção da literatura

desta área. Nesta perspectiva, Secchi (2010) escreve que, se o ator governamental ou não- governamental decide não agir diante de um problema público, isso não constitui uma política pública. “Por exemplo, se há um problema de seca em dada região do território, o governo pode decidir não fazer nada e “deixar como está para ver como é que fica”, (p. 4 e 5).

O autor reforça que a principal característica da política pública é o problema público, pois o adjetivo “público” é dado à política devido os contornos da definição de um problema público. “[...] o que define se uma política é ou não é pública é a sua intenção de responder a um problema público, e não se o tomador de decisão tem personalidade jurídica estatal ou não estatal,” (SECCHI, 2010, p. 4, grifos do autor). Para definir um problema público, é necessário que haja uma perspectiva de melhorar a situação. Secchi esclarece que o problema público é “a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível para a realidade pública [...] o problema só se torna público quando os atores intersubjetivos o considerem problema (situação inadequada) e público (relevante para a coletividade)”, (2010, p. 7 e 8).

Pierre Muller (apud LEITE; DELGADO, 2011) explica que a noção de política pública foi criada no Estados Unidos, em 1950, onde se inseriu o conceito de government. Focalizando a ação racional do governo nesta percepção, uma política pública era entendida como um programa projetado com metas, valores e práticas. Já na Europa, prevaleceram as concepções de Hegel e Weber, que consideravam o Estado “como uma instituição que transcende a sociedade e domina os atores da sociedade civil e do setor privado” (LEITE, DELGADO, 2011, p. 48).

Leite e Delgado escrevem que outra concepção de política pública coloca o processo de elaboração das políticas públicas dentro do jogo político e de interação com os atores organizados da sociedade, além da confrontação com a realidade. Assim, uma política pública é uma trajetória de ação que visa a resolver um problema da sociedade. Os autores destacam que estudos recentes revelam a relação do conceito de políticas públicas com a “ingovernabilidade” da sociedade:

[...] a conceituação de políticas públicas destaca que se trata de uma ação complexa dentro de uma lógica de sociedade cada vez mais "ingovernável". A "ingovernabilidade da sociedade" faz referência à multiplicidade de atores organizados, à diversificação dos fóruns e lugares de interação Estado-Sociedade, ao peso crescente das interações multiníveis, incluindo evidentemente o nível

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internacional, na conformação dos problemas de sociedade. Nesta acepção, Gilles Massardier identifica uma política pública pela existência de diversos elementos: dispositivos e recursos de ação pública (orçamento, normas jurídicas e instituições especializadas); práticas de intervenção dentro de um setor da sociedade ou de um setor econômico, ou mesmo um projeto; dispositivos oriundos de uma construção social coletiva e complexa por atores diversificados (indivíduos, empresas, associações...) ou grupos de atores (movimentos sociais) ou ainda a pressão das organizações internacionais (LEITE; DELGADO, 2011, p. 49).

Esta definição questiona a centralidade do Estado no processo de criação das políticas, acordando-lhe apenas o estatuto de um ator como qualquer outro.

Secchi (2010) elaborou um esquema de visualização e interpretação para organizar a vida de uma política pública, chamado “Ciclo de Políticas Públicas”. O ciclo dispõe de fases sequenciais e interdependentes e restringe-se a sete etapas principais, que são: identificação do problema, formação da agenda, formulação de alternativas, tomada de decisões, implementação, avaliação e extinção.

Figura 6: Ciclo das Políticas Públicas Fonte: Secchi (2010, p. 33)

A primeira fase chamada identificação do problema é a diferença entre aquilo que é e aquilo que gostaria que fosse uma realidade. O autor revela que o problema pode aparecer subitamente, pode ganhar importância aos poucos, ou pode estar presente por muito tempo,

mas não receber a devida atenção porque os indivíduos aprenderam a conviver com ele. “Um problema nem sempre é reflexo da deterioração de uma situação de determinado contexto, mas sim de melhora da situação em outro contexto” (SECCHI, 2010, p. 34).

A formação de agenda é um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes. “Ela pode tomar forma de um programa de governo, um planejamento orçamentário, um estatuto partidário ou, ainda, de uma simples lista de assuntos que o comitê de um editorial de um jornal entende como importante” (SECCHI, 2010, p. 36). Podem existir três tipos de agendas: a agenda política, que é um conjunto de problemas que a comunidade pública percebe; agenda formal, que se elenca os problemas; e a agenda da mídia, a lista dos problemas que recebem atenção nos Meios de Comunicação de Massa.

Já a fase da formulação de alternativas é a etapa em que são criados os métodos, programas, estratégias ou ações necessárias para alcançar os objetivos propostos. Conforme Secchi (2010), este momento “se desenvolve por meio de escrutínios formais ou informais das conseqüências do problema, e dos potenciais custos e benefícios que cada alternativa disponível” (p. 37).

Após a formulação do problema, surge a necessidade de tomar as decisões. “A tomada de decisão representa o momento em que os interesses dos atores são equacionados e as intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento de um problema público são explicitadas”, (SECCHI, 2010, p. 40).

Na fase implementação da política pública é que são produzidos os resultados concretos da política pública, pois é nesse momento que as regras, rotinas e processos sociais são transformados de intenção para ação (SECCHI, 2010).

A etapa de avaliação é o feedback sobre as fases que foram trabalhadas anteriormente. “A avaliação é a fase do ciclo de políticas públicas em que o processo de implementação e o desempenho são examinados com o intuito de conhecer melhor o estado da política e o nível de redução do problema que a gerou” (SECCHI, 2010, p. 41).

A última fase é a extinção da política pública. O autor explica que assim como o ciclo de vida dos organismos, o ciclo de vida da política pública também tem um momento de

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extinção. “A extinção de qualquer política pública é dificultosa devido à relutância dos beneficiados, à inércia institucional, ao conservadorismo, aos obstáculos legais e aos altos custos de iniciação”, (DE LEON apud SECCHI, 2010, p. 53.).

Secchi (2010) explica que raramente o ciclo reflete a ideal dinâmica de uma política pública, pois as fases geralmente se apresentam alternadas. Apesar de todas as cautelas, o ciclo de políticas públicas é útil, pois ele “ajuda a organizar idéias, faz que a complexidade de uma política pública seja simplificada e ajuda políticos, administradores e pesquisadores a criar um referencial comparativo para casos heterogêneos” (p. 34).