« Il est de première nécessité pour la prospérité des arts qu’on pose enfin les limites qui ne laissent rien à l’arbitraire des magistrats, qui tracent au manufacturier le cercle dans lequel il peut exercer son industrie librement et sûrement et qui garantissent au propriétaire voisin qu’il n’y a danger ni pour sa santé ni pour les produits de son sol »69. Déjà en 1804, préfigure une certaine forme de développement durable et une volonté de contrôler les activités susceptibles de présenter des risques pour l’environnement au sens large. Le régime juridique des installations est l’un des plus anciens du droit français de l’environnement puisqu’il remonte au décret impérial du 15 octobre 1810 relatif aux manufactures et ateliers qui répandent une odeur incommode pour les populations avoisinantes. Ce décret vise à concilier le développement industriel avec la santé du voisinage par une maitrise des nuisances. Les établissements sont ainsi divisés en trois classes, en fonction de leur éloignement par rapport aux habitations. Profondément réformé par la loi du 19 juillet 1976, le droit des ICPE est actuellement régi par le livre V du Code de l’Environnement.
On propose de revenir brièvement sur la législation des ICPE. L’objectif de ce chapitre, à forte connotation juridique, est d’expliquer l’origine ancienne de cette préoccupation de vouloir se protéger des polluants générés par les établissements, désormais codifiée dans les articles du titre I du livre V du Code de l’Environnement (section 2.1). Ce Code prévoit notamment la mise en place d’une nomenclature qui classe les activités et les substances susceptibles de générer des risques pour l’environnement (section 2.2), et distingue cinq régimes juridiques différents, allant de la simple déclaration à l’autorisation avec servitudes d’utilité publique (section 2.3).
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2.1. La législation des ICPE : un des plus anciens régimes du droit français de l’environnement
La législation française des ICPE constitue le cadre dans lequel les établissements déploient leurs activités et vise à limiter les risques environnementaux associés70. Elle concerne principalement le droit de pollution et de nuisances. Cette préoccupation de vouloir se protéger des polluants urbains est ancienne (Malingrey, 2008). Déjà, en 1810, sous Napoléon, existait un classement entre les établissements insalubres, ceux incommodes ou dangereux. Tous les établissements soumis à la loi devaient obtenir une autorisation préalable. La loi du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes modernise le décret de 1810 en créant un régime déclaratoire plus souple, mais exclut les établissements agricoles, les entreprises publiques et les collectivités locales.
Le 19 juillet 1976, la loi n°76-663 et son principal décret d’application n°77-1133 du 21 septembre 1977 élargit le champ d’application de la loi de 1917 en s’appliquant aux pollutions publiques et privées ainsi qu’aux établissements agricoles, mais exclut les installations relevant de règles juridiques spécifiques comme les centrales nucléaires de base71. Ce décret supprime, par ailleurs, la division en trois classes par une division en deux catégories en prévoyant des procédures d’autorisation pour les installations plus dangereuses, et des procédures de déclaration pour celles considérées comme assez dangereuses. De nouvelles procédures sont alors mises en place, notamment en termes de renforcement des sanctions pénales et administratives et de contrôle par l'administration. La responsabilité de l'exploitant devient ainsi un axe majeur de la politique de sécurité. Une année plus tard, le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977, en application de la loi n°76-663 du 19 juillet 1976, introduit l'étude d'impact et l'étude de dangers obligeant l’exploitant à analyser les risques industriels induits par son activité et à en apprécier les conséquences environnementales pour en limiter les impacts négatifs.
Au niveau communautaire, deux textes relatifs à l’environnement industriel viennent principalement compléter la réglementation des ICPE: la Directive IED72 et les Directives Seveso I et II73, qui deviendront Seveso III à compter du 1er juin 201574. Cette troisième version doit établir de nouvelles méthodes de classification des substances et créera de nouvelles dénominations de dangers pour se mettre en cohérence avec la convention d’Aarhus75 et le règlement CLP76.
70 D’autres textes réglementaires en environnement industriel viennent compléter la législation des ICPE (cf. annexe 1).
71 Le nucléaire est lié à la loi du 2 août 1961 sur la pollution atmosphérique et les odeurs.
72 Cette directive européenne est la refonte de la directive IPPC relative à la prévention des risques et des pollutions industriels de 1999. Sa transposition en droit français doit être achevée pour le 7 janvier 2013.
73 Cette directive est nommée ainsi d'après la catastrophe survenue en Italie en 1976 et qui a incité les États européens à se doter d'une politique commune en matière de prévention des risques industriels majeurs.
74 La directive Seveso III a été adoptée le 4 juillet 2012 et prendra effet au 1er juin 2015, date à laquelle la directive Seveso 2 sera abrogée.
75 Cette convention est un accord international, entré en vigueur le 30 octobre 2001 et signé par 41 États, portant sur l'accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel, et l’accès à la justice en matière d’environnement. La France l’a ratifiée le 8 juillet 2002 et est entrée en vigueur le 6 octobre 2002.
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Adoptée le 8 décembre 2010 par l’Union Européenne, la Directive IED sur les émissions industrielles est une évolution de la directive IPPC sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution de l’eau, de l’air et du sol. Celle-ci est obligatoire pour tous les établissements concernés à compter du 30 octobre 2007 (industries d’activités énergétiques, production et transformation de métaux, industries minérales, industries chimiques, gestion des déchets et autres activités). En France, près de 3400 sites industriels et 3000 exploitations agricoles sont concernées par cette nouvelle directive. Cette dernière impose aux exploitants le recours aux meilleures technologies disponibles (MTD77), le réexamen périodique des autorisations, la remise en état du site en fin d'activité, et la participation du public. L’accent est donc mis sur la prévention de la pollution en vue d’atteindre un haut niveau de protection de l’environnement. Aussi, ce règlement concerne d’autres thématiques telles que la gestion durable des déchets, l’efficacité en matière d’énergie, le bruit, l’utilisation rationnelle de l’énergie et des matières premières, la gestion des risques, etc. Dans ce contexte, les États membres prennent les mesures nécessaires afin que les autorités compétentes réexaminent périodiquement et actualisent, si nécessaire, les conditions de l’autorisation sur la base du bilan de fonctionnement restitué par l’exploitant.
La Directive européenne, dite Directive Seveso, impose aux Etats de l’Union Européenne et aux entreprises de recenser les activités industrielles dangereuses afin de minimiser les risques associés. Cette directive a été rédigée suite à une prise de conscience des dangers potentiels d'accidents majeurs survenus dans différents pays (Feyzin en 1966, Seveso en 1976, Bhopal en 1984, Bâle en 1986, AZF en 2001, etc.). Officialisée le 24 juin 1982, elle a été ensuite modifiée le 9 décembre 1996, et amendée en 2003 par la Directive 2003/105/CE. En ce qui concerne la deuxième version de la Directive, dite Seveso II, elle a été reprise en France au travers de l'arrêté du 10 mai 2000. Celle-ci apporte des modifications quant à la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses. Elle exige notamment la mise en place de plans d'urgence (POI et PPI78), la maitrise de l’urbanisation, et le renforcement de la participation et de la consultation du public (CLIC, CLIE, etc.). Pour la première fois, l'accent est mis sur la protection de l'environnement en introduisant dans son champ d'application les substances considérées comme dangereuses pour l'environnement (notamment les substances aquatoxiques). En outre, la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003, relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, a introduit deux nouveaux instruments pour faciliter la maîtrise de l’urbanisation autour des sites à haut risque : les Servitudes d’Utilité Publique (extension de l’article L.515-8 du Code de l’environnement) et les Plans de Prévention des Risques Technologiques (PPRT). Cette directive distingue ainsi deux catégories d’établissements : les « Seveso seuil bas »
76 En anglais, « Classification, Labelling, Packaging ». Depuis janvier 2009, ce règlement introduit de nouveaux symboles et indications de danger, ainsi que de nouvelles règles de classification des produits chimiques.
77 Les MTD sont définies par la directive comme le stade de développement le plus efficace et avancé des activités et de leurs modes d’exploitation, démontrant l’aptitude pratique de techniques particulières à constituer la base de valeurs limites d’émissions visant à éviter et à réduire les émissions et l’impact sur l’environnement.
78 Le POI (Plan d'Opération Interne), établi par l'exploitant, définit les mesures d'organisation, les méthodes d'intervention et les moyens internes à l'établissement; le PPI (Plan Particulier d'Intervention), établi sous l'autorité du Préfet, vise à mettre en œuvre les moyens nécessaires à la maîtrise d'un sinistre de plus grande ampleur dont les conséquences pourraient menacer directement les populations extérieures à l’établissement.
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présentant des risques forts, et les « Seveso seuil haut » présentant des risques majeurs. En droit français, un site Seveso seuil haut est classé « AS »79 au titre des ICPE.
Les activités relevant de la législation des ICPE sont soumises à un régime d’autorisation, d’enregistrement ou de déclaration en fonction de l’importance des risques ou des nuisances générés (cf. section 2.3.). Depuis 2010, on recense cinq régimes d’ICPE: les installations soumises à déclaration (D), les installations soumises à déclaration avec contrôle (DC), les installations soumises à enregistrement (E), les installations soumises à autorisation (A), et enfin, les installations soumises à autorisation avec servitude (AS) (cf. tableau 4 ci-dessous). En effet, au titre des dernières modifications réglementaires, deux régimes ont récemment vu le jour : la déclaration avec contrôle périodique créée par le décret n°2006-678 du 8 juin 2006, et l’enregistrement, prévu par l’ordonnance n°2009-663 du 11 juin 2009 et défini par le décret n° 2010-368 du 14 avril 2010.
Tableau 4: Correspondance entre l'ampleur du risque et les classements ICPE et Seveso.
Les ICPE font ainsi l’objet d’une réglementation spécifique, désormais codifiée dans les articles du titre I du livre V du Code de l’Environnement. Ce Code prévoit notamment la mise en place d’une nomenclature qui classe les activités et les substances susceptibles de générer des risques pour l’environnement.
79 Autorisation avec Servitude.
80 Pour les installations dont le SME a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001 par un organisme accrédité, couvrant l’activité de l’installation, la périodicité des contrôles est de 10 ans.
Degré du risque
ou de la nuisance Régime des ICPE Obligations réglementaires
Classement Seveso Nuisance ou risque peu important Déclaration (D) et (DC)
Dossier de déclaration et/ou contrôle périodique
tous les 5 ans80
Non classé Nuisance ou risque
assez important Enregistrement (E)
Dossier de demande
d’enregistrement Non classé
Nuisance ou risque
important Autorisation (A)
Dossier de demande d’autorisation (étude d’impacts, étude de dangers, notice d’hygiène et sécurité)
+ enquêtes publique et administrative Non classé Risque très important Autorisation (A) + respect des dispositions de l’arrêté ministériel du 10 mai 2000
idem (A) Seuil bas
Risque majeur
Autorisation avec
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2.2. La nomenclature des ICPE : un classement des substances et activités dangereuses
On entend par Installations Classées pour la Protection de l’Environnement « les usines, ateliers, dépôts, chantiers, carrières81, et d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du
voisinage, soit pour la santé, la sécurité et la salubrité publique, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des
éléments du patrimoine archéologique ».
(Article L 511-1, Alinéa 1er du Code de l’Environnement)
Ces installations, de par leurs activités, la nature et la quantité des produits stockés, sont susceptibles de présenter des risques plus ou moins graves pour la santé humaine et/ou le milieu naturel. Dans le but de minimiser ces risques, des procédures sont mises en place. Le législateur confie au ministre chargé des installations classées82 le soin de définir par décret la liste des activités classables, appelée « nomenclature des ICPE ». Cette dernière, revue périodiquement afin de s’adapter aux évolutions technologiques et industrielles, est établie par décret en Conseil d'Etat, après avis du Conseil supérieur des installations classées, et est publiée au Journal Officiel. Suivant le système numérique international, elle classe les ICPE en deux catégories83. Tout d’abord, les installations sont classées en fonction des substances qu'elles renferment, et des risques que celles-ci présentent. Ce classement concerne les rubriques 1000 et suivantes pour ce qui concerne les substances (les caractères nocif, irritant ou sensibilisant ne font pas encore l’objet de rubriques spécifiques). Puis, un classement par activités renvoie aux rubriques 2000 et suivantes (cf. tableau 5 ci-dessous).
Tableau 5: Présentation de la nomenclature des ICPE.
Une installation classée pouvant être visée par plusieurs rubriques, chaque rubrique est identifiée par un numéro à quatre chiffres dont les deux premiers caractérisent la famille de
81Les dispositions du Code de l’Environnement relatives aux ICPE sont également applicables aux exploitations de carrières au sens des articles 1er et 4 du Code minier.
82 En 2012, le Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie.
83 Cette première refonte de la nomenclature des ICPE date du décret du 17 juillet 1992.
Les substances Les activités
11XX: Toxiques 12XX : Comburantes 13XX : Explosibles 14XX : Inflammables 15XX : Combustibles 16XX : Corrosives 17XX : Radioactives 18XX : Divers
21XX : Activités agricoles, animaux 22XX : Agroalimentaire
23XX : Textiles, cuirs et peaux
24XX : Bois, papier, carton, imprimerie 25XX : Matériaux, minerais et métaux 26XX : Chimie, parachimie, caoutchouc 27XX : Déchets
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substances ou d’activités (ex: 1110 substances très toxiques, 22XX agroalimentaire, etc.). Chaque rubrique propose un descriptif de l’activité ainsi que les seuils éventuels pour lesquels est défini un régime de classement, sachant qu’il peut exister plusieurs seuils pour une même sous-rubrique.
2.3. Le régime juridique des ICPE : de la simple déclaration à l’autorisation avec servitudes d’utilité publique
Comme évoqué précédemment, une installation est dite classée lorsque, du fait des inconvénients ou dangers qu’elle présente, elle fait l’objet d’une inscription sur une liste appelée « nomenclature ». En France, près de 513 000 installations relèvent de la législation des ICPE84. Parmi elles, 63 000 sont soumises à autorisation, dont 21 000 élevages, 1 250 sites Seveso (670 seuil haut et 580 seuil bas). Le régime de classement apparait ainsi comme le critère déterminant pour l’application effective de la loi puisque c’est lui qui détermine le cadre juridique, technique et financier dans lequel l’installation peut être créée ou peut continuer à fonctionner. On distingue, à ce titre, cinq régimes différents:
• La déclaration (D) concerne les activités les moins polluantes et les moins dangereuses. L’exploitant doit déposer un dossier de déclaration85 en Préfecture avant la mise en service de son installation ou lors de modifications majeures d’installations existantes. Les installations soumises à ce régime doivent respecter les prescriptions générales, appelées « arrêtés types », édictées par le Préfet du département ;
• La déclaration avec contrôle périodique (DC86) concerne souvent les installations à l’origine de nuisances de voisinage. Elles font donc l’objet d’une déclaration au Préfet avant leur mise en service, mais elles sont en plus contrôlées tous les cinq ans. L’objectif est d’améliorer la qualité de l’environnement et la qualité de vie des habitants ;
• L’enregistrement (E)87 est un régime intermédiaire d’autorisation simplifiée visant à alléger les procédures administratives et à responsabiliser davantage l’exploitant par une meilleure prise de conscience des enjeux (notamment pour les petites et moyennes industries qui avaient tendance à déléguer ce volet à des bureaux d’études). Ce régime concerne principalement les stations-services, les entrepôts de produits combustibles, les stockages de polymères et de pneumatiques ainsi que les entrepôts frigorifiques ; • L’autorisation (A) concerne les activités présentant de graves dangers ou
inconvénients pour l’environnement. L’exploitant doit faire une demande d’autorisation d’exploiter au Préfet avant toute mise en service, démontrant l’acceptabilité du risque. Cette demande doit être accompagnée d’une étude de
danger, d’une étude d'impacts et d’une notice d'hygiène et de sécurité du personnel.
La procédure d’instruction du dossier est plus longue que la procédure de déclaration
84 Chiffres du Sénat en 2013.
85 Le contenu du dossier de déclaration est précisé dans l’article 25 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 (identité de l’entreprise, localisation, principales activités).
86 Déclaration et contrôle.
87 Ce régime a été introduit par l’ordonnance n°2009-663 du 11 juin 2009 et mis en œuvre par un ensemble de dispositions publiées au JO du 14 avril 2010.
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et comprend, entre autres, une enquête publique88 d’une durée d’un mois. L’autorisation préfectorale n’est pas automatique puisque le dossier est examiné par l’autorité. Une fois délivrée, elle prend la forme d’un arrêté préfectoral accompagné de prescriptions techniques précises, servant de base au contrôle des inspecteurs des installations classées (cf. figure 7 ci-dessous) ;
• L’autorisation avec servitudes d'utilité publique (AS) concerne les installations présentant des risques très importants pour l’environnement, des risques technologiques. Elles correspondent souvent aux installations classées « Seveso seuil haut ». La procédure administrative est la même que pour l’autorisation, mais des servitudes89 sont ajoutées dans le but d’empêcher les tiers de s’installer à proximité. L’exploitant doit réaliser des études d’impacts et de dangers (POI et PPI), mettre en place des mesures préventives, élaborer un Plan de Prévention des Risques
Technologiques (PPRT), renforcer la participation et la consultation du public
(création d’un Comité Local d’Information et de Concertation ou CLIC), et enfin, maitriser l’urbanisation.
Dans le cadre de nos deux études empiriques, on choisit d’interroger des responsables d’établissements comportant des installations soumises à autorisation A et AS dans la mesure où ces deux régimes justifient l’existence de RIE significatifs. Par conséquent, trois profils d’établissements sont considérés : les établissements soumis à autorisation (classés « non-Seveso »), les établissements classés « non-Seveso seuil bas », et enfin, les établissements classés « Seveso seuil haut ». En effet, à partir du moment où un établissement comporte plusieurs installations classées dont l’une est soumise à autorisation, le principe de connexité90 amène à considérer que l’ensemble est soumis à autorisation. Toutefois, de nombreuses réactualisations des données issues du site du Ministère de l’Ecologie ont été nécessaires, tant la réglementation en matière d’environnement est évolutive et dense. Une veille réglementaire s’est donc imposée afin de « se mettre au goût du jour » concernant les nouvelles lois et les nouveaux décrets concernant les ICPE91.
88 Procédure administrative visant à informer et faire participer le public à la confection d’actes administratifs, ouvrages ou travaux publics. L’enquête publique est annoncée par affichage en mairie et dans la presse.
89 Outil du Code de l’Urbanisme interdisant les constructions dans le périmètre défini par la servitude.
90 D’après le Code de l’Environnement, si l’exploitant doit réaliser une étude d'impacts, il est tenu de prendre en compte l'ensemble des installations ou équipements exploités qui, par leur proximité ou leur connexité avec l'installation soumise à autorisation, sont de nature à en modifier les dangers ou inconvénients.
91 Cette veille a été rendue possible par la lecture fréquente d’articles parus, entre autres, sur le site http://www.actu-environnement.com/.
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Figure 7: Procédure d’autorisation pour une ICPE.
Au vu des exigences imposées par la législation des ICPE, la décision organisationnelle de gestion des RIE se caractérise-t-elle par la simple gestion de la contrainte légale ou davantage comme une démarche volontaire et anticipatrice de prise en compte des enjeux environnementaux de la part des établissements ? Afin de mieux comprendre le processus de décision de gestion des RIE dans le contexte organisationnel, il est nécessaire de revenir sur les principales étapes qu’on entend lui associer. L’objectif est d’apporter un cadre de réflexion utile pour apprécier les différentes dimensions qui composent ce processus. Ces dimensions sont au nombre de trois: l’évaluation (incluant la perception des managers) (section 3.1), la gestion (prévention, protection, acceptation, transfert) (section 3.2), ainsi que la communication relative aux RIE (section 3.3). Ces trois dimensions serviront notamment à l’élaboration de taxonomies des décisions organisationnelles face aux RIE.
3) Tribunal administratif : Désignation du commissaire enquêteur
1) L’industriel dépose une demande d’autorisation :
6) Réunion du conseil départemental d’Hygiène
2)Inspection des ICPE : Rapport de complétude
4) Enquête publique
4) Enquête administrative:
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Conseils municipaux•
Services administratifs5) Synthèse par l’inspection des ICPE