Les incitations publiques directes

Le développement des biocarburants de 1G, en France, a largement été guidé par les incitations mises en place par les pouvoirs publics, à la fois, dans le secteur agricole et dans le secteur de l'énergie. Ce développement provient ainsi d'une politique agissant à la fois sur l'ore des agriculteurs en matières premières et sur la demande des distributeurs de carburants. La politique agricole commune (PAC) stipule les modalités par lesquelles les agriculteurs français reçoivent des aides pour produire des cultures à usage énergétique. La consommation de biocarburants fait également l'objet d'une politique européenne, mais sous forme de directives. Ce sont donc les Etats-Membres qui dénissent les modalités spéciques des poli-tiques. Les instruments de cette politique sont en France : une déscalisa-tion partielle par réducdéscalisa-tion de la taxe intérieure à la consommadéscalisa-tion (TIC) appliquée aux biocarburants par rapport aux carburants traditionnels et une exonération de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) payée par les distributeurs de carburants, en cas d'incorporation de bio-carburants.

Les Aides aux Cultures Énergétiques et le dispositif de Jachères industrielles

En 1992, la réforme de la PAC incite, dans le but de réduire les excé-dents agricoles, l'obligation pour les agriculteurs de mettre en jachère (ou gel industriel) une partie de leurs terres. Une prime est perçue sur les hectares ainsi gelées sur lesquelles seules les cultures non alimentaires, en particuliers celles dédiées aux biocarburants, sont autorisées. L'ac-cès à ces aides directes a été conditionné à un gel xé à 15% des terres consacrées aux céréales, oléagineux et protéagineux (COP). À partir de la campagne 2000/01 et lors de l'accord de Berlin, ce gel a été xé à 10 % des surfaces cultivées en COP et le montant visant à compenser les pertes de revenu pour l'exploitant est xé à 63 e /t pour les céréales et

les oléagineux.

Suite au règlement de CE du 29/09/2003, une nouvelle aide aux cultures énergétiques (ACE) de 45e/ha/an est accordée pour les cultures à vo-cation énergétique réalisées hors jachères, pour une supercie maximale de 1.5 million d'hectares (Mha) pour l'ensemble de l'Union. Cette aide a pour but d'orienter une plus grande partie des cultures céréalières et oléagineuses vers la production des biocarburants. Elle est attribuée aux agriculteurs ayant souscrit des contrats avec des industriels. Ce dispositif permet aux parcelles plantées en cultures énergétiques d'activer, en plus de l'ACE, des DPU normaux6. En 2007, tous les nouveaux membres sont éligibles et la supercie maximale passe à 2 Mha. La betterave industrielle devient éligible. L'ACE est supprimée pour la compagne 2010-2011. En 2009, le gel est devenu volontaire et les DPU jachères ont perdu leur caractère jachère et sont devenus des DPU normaux. Cependant, ils conservent leur valeur et leur activation pourra être cumulée à n'importe quelle aide couplée7. Les agriculteurs peuvent continuer à faire le gel à titre volontaire et à bénécier de l'aide inhérente à celui-ci8.

L'évolution des surfaces en jachères et en cultures alimentaires : Les diérentes dispositions successives de la PAC ont été traduits par 6Sont éligibles aux DPU jachères les surfaces qui n'étaient pas consacrées, au 15 mai 2003, à des cultures permanentes, à de la forêt, à des pâturages permanents ou à un usage non agricole.

7Possibilité de faire du gel et percevoir de l'aide couplée à la culture si les surfaces éligibles et déclarées en 2003 sont consacrées aux prairies temporaires, aux COP, aux cultures maraîchères, aux plantes médicinales, et aux cultures annuelles.

8Dans la limite de 10% de la surface en grandes cultures bénéciant d'aides couplées (céréales, oléagineux, protéagineux, lin, chanvre). Au delà de 10% les surfaces gelées sont considérées comme des terres non productives (TNP) qui permettent l'activation des DPU normaux.

un accroissement rapide, puis par une réduction des jachères. Après être passé par un maximum de 1.9 Mha (soit 10.6% des terres arables) en 1994, le niveau des jachères retombent à 0.7 Mha (3.9% des terres arables) en 2008 (1.2). Le développement des cultures non alimentaires à partir des années 1993 est incontestable. Ce développement s'accélère avec l'ACE puis décroît avec la suppression de cette mesure. La gure 1.2 montre que les cultures non alimentaires progressent de 0.056 Mha en 1993 jusqu'à dépasser 1 Mha en 2007, avant de retomber à 0.67 Mha dans les années 2008-2009. Le colza et le blé apparaissent dès 1993 avec 49 000 ha et 8 000 ha, respectivement. La production du tournesol et de la betterave non alimentaire n'apparait qu'en 1995 avec respectivement 43 000 et 6 000 ha. 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 500 700 900 1100 1300 1500 1700 1900 Surf

ace (millions ha)

Jachères 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 Surf

ace (milliers ha)

Colza Blé Tournesol Betterave

Figure 1.2 Évolution des surfaces en jachères et en cultures non ali-mentaires en France. (Source : Oce National Interprofessionnel des Grandes Cultures (ONIGC) et Rapports PAC)

Le double régime de soutien

Pour accompagner le développement de la production de biocarburants issue des cultures cultivées sur jachère, une politique européenne a été dénie en 2003. Cette politique a pour cadre deux directives :

• la directive 2003/30/CE du 8 mai 2003 visant à promouvoir l'utili-sation de biocarburants ou autres carburants renouvelables, dans le transport routier, de l'ordre d'une part minimale de 2% et 5.75% de biocarburants remplaçant l'essence et le gazole pour 2005 et 2010 respectivement.

• la directive 2003/96/CE du conseil du 27 octobre 2003 sur la taxa-tion des produits énergétiques et de l'électricité qui permet aux États membres d'accorder dans certaines conditions, des allège-ments scaux/exonérations scales en faveur des biocarburants. Ces avantages scaux sont considérés comme des aides d'État qui ne peuvent pas être mis en ÷uvre sans autorisation préalable de la commission. Le contexte scal des carburants reste de la compé-tence de chaque pays. Étant donné que les scalités sur les carbu-rants sont diérentes d'un pays à l'autre, la notion de déscalisation partielle ou totale sur les biocarburants ne représente pas le même soutien pour chacun des pays.

A partir de 2005, la politique française en matière de biocarburants s'est considérablement renforcée, en xant des objectifs plus ambitieux que ceux xés au niveau européen. Les objectifs de 7% pour 2010 et 10% pour 2015 sont xés. Pour atteindre ces objectifs, deux instruments on été mis en place : la réduction de la Taxe Intérieure de Consommation (TIC) et la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

La réduction de la Taxe Intérieure de Consommation (TIC) ap-plicable aux carburants : L'État accorde une exonération partielle

de la TIC sur les carburants (ex : taxe intérieure sur les produits pétro-liers (TIPP)). Cette déscalisation est accordée aux biocarburants an de compenser le surcoût des biocarburants par rapport aux carburants traditionnels. Elle est attribuée sous forme de volumes limités aux unités de production ayant reçu un agrément après un appel d'ore commu-nautaire (cf. tableau 1.1). Les taux actuels de déscalisation sont prévus jusqu'en 2013 et devront être poursuivis au moins jusqu'en 2015. Les niveaux de déscalisation sont ajustés annuellement pour tenir compte des conditions du marché. Étant en lien avec l'augmentation continue des cours du pétrole et des matières premières agricoles, le niveau de la déscalisation est régulièrement diminué depuis 2002 jusqu'à ce qu'il se stabilise à partir du 2011.

e/hl 1997 2002 2003 2006 2008 2009 2010 2011 2012 2013 ETBE 50,26 38 38 33 27 21 18 14 14 14 Ethanol 50,26 38 38 33 27 21 18 14 14 14 Biodiesel 35,06 35 33 25 22 15 11 8 8 8 Table 1.1 Évolution des exonérations des biocarburants entre 2007 et 2013. (Source : Ministère de l'écologie, de développement durable et de l'énergie)

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) : En 2005, une nouvelle composante de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a été instaurée. Cette taxe supplémentaire est payée par les dis-tributeurs (raneurs, grandes surfaces, indépendants) qui n'atteignent pas un certain volume de biocarburants (exprimé en Pouvoir Calorique Inférieur PCI). Le taux de la taxe que doit payer un distributeur de car-burants est diminué à proportion des quantités de biocarcar-burants qu'il incorpore dans les carburants. Les taux ont été xés par année (cf. ta-bleau 1.2). Chaque année, ce taux est déterminé dans le but de parvenir

aux objectifs d'incorporation xés par le gouvernement. Étant très dis-En PCI (%) En Volume (%)

ETBE Ethanol EMHV 2007 3,5 8,96 5,32 3,81 2008 5,75 14,72 8,74 6,27 2009 6,25 16 9,50 6,81 2010 7 17,92 10,64 7,63

Table 1.2 Évolution du taux de la TGAP appliquée sur les biocar-burants. (Source : Rapport d'information n 2692 de la Commission des Finances de l'Assemblée Nationale)

suasive, la TGAP est un instrument incitatif. Les distributeurs de car-burants n'ont, en outre, le choix que d'incorporer les volumes requis de biocarburants. Cependant, si la recette de la TGAP était relativement faible à l'origine, elle a connu une forte augmentation en 2009. En eet, elles ont augmenté de 40 millions e (Me) pour atteindre 103 Me, se-lon l'administration des douanes. Cette progression est expliquée par le fait que les distributeurs de carburants n'ont pas respecté leurs objectifs d'incorporation plus précisément pour l'éthanol 9.